美國加密貨幣立法闖關失敗

雖然特朗普親自下場施壓，並再次做出「大幅」讓步，但反對者依然認為遠不足以限制其家族加密貨幣生意

美國首部涵蓋所有類型加密貨幣監管的法案——《數字資產市場清晰法案》（下稱《清晰法案》）闖關失敗，失去於2026年成為法律的最后時機。

《清晰法案》意圖涵蓋所有類型的加密貨幣，併爲它們的發行、交易和監管制定統一規則。其最重要的內容之一，是明確界定哪些加密貨幣屬於證券，哪些屬於商品，進而明確其監管主體是美國證券交易委員會（SEC），還是美國商品期貨交易委員會（CFTC）。

加密貨幣行業一直對該法案寄予厚望，一方面，法案能消除長期以來美國兩個主要監管機構——SEC與CFTC的地盤之爭，讓行業人士免受牢獄之災的恐懼；另一方面，立法有望大力推動加密貨幣行業的發展，並使其進一步融入主流金融體系。

但當地時間9月15日下午，在參議院的全體表決中，《清晰法案》獲得49票贊成、50票反對，遭遇重挫。

這是一項關鍵的程序性投票，決定該法案能否繼續向前推進，需獲得100名參議員中的60票支持，才能避免陷入「宂長辯論」程序。本屆參議院中，共和黨大約擁有53個席位，即使在特朗普政府的壓力下，共和黨團結一致，也仍然缺少大約7票。但本次全體投票，不僅沒能爭取到民主黨議員的支持，還有四名共和黨議員臨陣倒戈投了反對票。

出現這一結果的核心原因在於，特朗普不願以徹底放棄家族的加密貨幣豐厚收益為代價，換取法案獲得通過。這使得特朗普自8月下旬開始的施壓，顯得有些底氣不足，最終未能挽救《清晰法案》的失敗命運。

11月，美國國會將進入中期選舉議程，全體眾議院議員和大約三分之一的參議院席位將會換屆。本次投票結果意味着，加密貨幣立法在2026年已無法完成。

懷俄明州共和黨參議員辛西婭·盧米斯是參議院加密貨幣立法的領軍人物，曾於去年成功推動《指導和建立美國穩定幣國家創新法》（下稱《GENIUS法》）——美國首部針對支付型穩定幣的法案。她的任期即將於今年末結束，其原本期望在任期內推動《清晰法案》順利通過。9月15日上午，盧米斯公開表示，如果本次程序性投票失敗，「一切都結束了」。

參議院投票結果一出，比特幣價格應聲下跌3%，加密概念股也有不同程度的下跌，加密貨幣交易所Coinbase（Nasdaq:COIN）和合規穩定幣發行商 Circle（Nasdaq:CRCL）均下跌超10%。

不願放棄利益，特朗普施壓無效

在本次投票前的一個月，特朗普做出諸多挽救法案的努力，但同時以行動表明，自己並不打算徹底放棄利益，他的家族還將繼續從加密貨幣生意中獲益。毫無疑問，這引發了反彈。

7月之前，特朗普一直是《清晰法案》的最重要推動者，促成了與多個該法案反對團體的和解，通過前景一度十分光明。

但美國聯邦政府道德辦公室（OGE）於7月披露的報告打破了這一預期：自第二個任期開始一年多來，特朗普已從加密貨幣生意中獲得14億美元的鉅額收益，引發巨大爭議，讓美國公眾難以接受的是，特朗普的豐厚收益建立在散户的鉅額損失之上。

這甚至引發部分加密貨幣行業人士的不滿。總部位於英國的xBratAI是加密貨幣的智能交易信號平臺，其創始人兼首席執行官保羅·布拉迪（Paul Bratby）對《財經》指出，當一位在任總統從其政府監管的同一資產類別中獲利高達14億美元時，就構成了典型的利益衝突，無論其意圖為何，本身就足以破壞公眾對任何相關監管框架的信任。

輿情洶涌之下，《清晰法案》此后的走向很大程度上取決於特朗普的選擇：是否願意以徹底放棄家族收益為代價，換取法案獲得通過。但特朗普后續的行動表明，他只願意有限切割利益，而非徹底放棄利益。

特朗普被迫與國會談判並接受了道德條款的約束。7月22日，參議院共和黨曾公佈一份修改后的《清晰法案》，加入了「道德條款」，禁止聯邦官員（包括總統、國會議員、聯邦法官等）在任職期間發行或贊助加密貨幣，違者將面臨每日最高25萬美元的罰款。該規定也適用於官員配偶，但不適用於其子女。如此一來，特朗普家族的加密貨幣生意，精準避開了道德條款的約束。這引發了民主黨議員的普遍反對。

8月14日，特朗普與他兩個兒子聯合創辦的加密貨幣公司——世界自由金融（World Liberty Financial）依然獲得了美國財政部的初步有條件批准，轉型成為一家信託銀行。由於財政部部長是特朗普任命的，特朗普也由此成為美國曆史上第一位批准、運營和監管自己銀行的總統。再次引發普遍批評。

但隨后，特朗普又採取一系列行動，向法案進程施壓。

8月下旬，特朗普在白宮會見了美國多家頭部加密貨幣公司的首席執行官，這些公司包括加密貨幣交易所Coinbase（Nasdaq:COIN）、零佣金股票與ETF交易平臺Robinhood（Nasdaq:HOOD）、跨境支付平臺Ripple等。在這次會面中，特朗普敦促國會採取行動，以一個「公平的版本」通過《清晰法案》。

SEC主席保羅·阿特金斯和CFTC主席邁克爾·塞利格也出席了這次會見。《清晰法案》旨在通過劃分SEC和CFTC的監管權限，為美國加密貨幣創建清晰的監管框架。如果《清晰法案》生效，他們正是最重要的執法部門負責人。

兩黨幕后談判結束的9月11日，辛西婭·盧米斯在參議院官網上發佈了一份經兩黨修訂后的《清晰法案》，約630頁。盧米斯表示，草案納入了民主黨議員提出的114項條款。

法案的最新修訂主要包括：要求非去中心化交易協議向CFTC 註冊並遵守《銀行保密法》；使這些規則與證券領域已適用的中介機構處理方式保持一致；擴大信用合作社進行加密貨幣交易的權限。但備受矚目的道德規範部分則保持不變。

9月13日，經過與國會談判，特朗普同意了第二次《清晰法案》修訂后的道德條款80%的內容。

根據參議院共和黨人9月13日晚些時候發佈的更新措辭，修訂后的道德條款並未對爭議作出完全的迴應，只是要求公職人員剝離加密資產，或將他們在加密貨幣發行公司中的某些重大利益置於盲信託之下。

加密貨幣執法權的歸屬也曾引發爭議。最初的道德條款規定，由特朗普任命的美國司法部長託德·布蘭奇將全權負責監管違法行為，他是特朗普的前私人律師。

新的妥協方案賦予各州總檢察長在執法方面發揮作用的權力，如果加密貨幣交易所上架違規數字資產，各州總檢察長可以對交易所採取執法行動。

但投票的最終結果顯示，反對者依然認為，修改后的道德條款不足以阻止特朗普家族從加密貨幣的監管灰色地帶受益。

馬薩諸塞州民主黨參議員、參議院銀行委員會資深成員伊麗莎白·沃倫在投票前一天發表的評論極具代表性。她表示，這項新的道德條款充滿漏洞，是「蒼白的遮羞布」，甚至不適用於特朗普的新銀行，還允許特朗普繼續從其加密貨幣業務（包括世界自由金融公司）中獲利。

在美學者孫遠釗進一步表示，已有的投票結果會在參議院共和黨內部造成震盪。據他觀察，加密貨幣行業人士在投票前還自信滿滿，但最終的結果卻差了11票。這意味着共和黨黨團內部的管控與計票都出了極大問題，直接衝擊了領導層的威信。

但嗅覺更敏鋭的加密貨幣投資人已經提前發現端倪。在9月14日，有人向《財經》透露，他預計《清晰法案》投票很可能失敗，因為當天加密概念股全線下跌。

美國銀行業笑到最后？

本次立法失敗背后，還與美國的銀行家們持之以恆的反對有關。幾名共和黨議員在投票中臨陣倒戈，就源於銀行家的影響。

「穩定幣收益」原本被視為《清晰法案》中的枝節，但從2026年1月起，銀行團體與加密貨幣行業對此爭論不休。這是《GENIUS法》的遺留問題，儘管該法律明令禁止穩定幣發行方支付直接利息或收益，並將穩定幣定義為類似於傳統貨幣的「支付型穩定幣」。但不少加密貨幣平臺找到了繞過監管的辦法——提供與穩定幣支付活動相關的獎勵，這引發了銀行業的不滿，認為這可能導致大量存款流失。許多銀行業人士表示，他們希望明確禁止穩定幣利息和獎勵。

銀行的反對聲浪原本在特朗普的強力協調之下，逐步平息。

4月25日，在海湖莊園為高端加密貨幣群體舉辦的私人活動上，特朗普曾作出表態：不會讓銀行業破壞拖延已久的《清晰法案》。隨后的5月末，美國參議院銀行、住房和城市事務委員會（下稱「美國參議院銀行事務委員會」）突然針對《清晰法案》舉行了一場關鍵聽證會，並以15:9通過了程序性投票。

當時的版本將穩定幣的獎勵方式限制在不會與銀行存款利息發生競爭的範圍內。但銀行業並未就此罷休，他們一直通過公益廣告、行業協會、關鍵人物發聲、舉行線下活動、寫信給國會議員等方式表達對相關條款的不滿。

最終，在銀行的持之以恆努力下，《清晰法案》在8月未能如期開啟全體投票。

最新版本的《清晰法案》針對銀行家們的顧慮，也做了有限讓步，賦予美國財政部長權力，在存款外逃對社區銀行造成「損害」時進行干預。但同樣因為財政部長是由特朗普任命，隨后引發了民主黨議員的抨擊。

自2024年以來，加密貨幣行業投入數億美元用於遊說和營銷，取得了一系列立法上的成功：通過《GENIUS法》、向大量加密貨幣公司頒發銀行牌照，以及政府機構推出的一系列有利政策和豁免。自特朗普就任總統以來，美國貨幣監理署批准了約22家加密貨幣公司的有限銀行牌照，其中包括Circle、Paxos和BitGo。

美國銀行業成功在《清晰法案》的遊說過程中扳回一局。但接下來依然面對激烈的博弈環境。

SEC已於8月中旬提出了一項針對加密資產的新監管框架，提議豁免某些加密貨幣公司和發行項目的證券註冊要求，這將使加密貨幣公司發行代幣和籌集資金更便利。這一框架被業界視作SEC迄今為止在該領域推出的最重要規則。

邁克爾·塞利格也在8月末公開表示，如果國會今年未能通過《清晰法案》，CFTC將「迅速」制定加密貨幣市場規則。

加密貨幣行業的遊說能力依然不容小覷。在2024年的美國總統大選期間，這個行業籌集了超過2.45億美元的競選資金。由加密貨幣交易所Coinbase支持的超級政治行動委員會「公平政治行動委員會」（Fairshake）宣佈，將在接下來的中期選舉中斥巨資打擊被視為政治對手的人，目標直指那些反對《清晰法案》的議員。

博弈仍將繼續。

（作者為《財經》研究員）