「土地調規」大潮已來！

當前我國城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，盤活存量土地是優化國土空間配置、提高土地資源利用效率、優化房地產市場供求關係的重要抓手。近兩年，土地調規（主要包括已批未供地塊規劃調整、已出讓未動工地塊收-調-供）已經成為多地盤活存量土地較為核心、落地性強的實施路徑之一。

「十五五」規劃《綱要》、《城市更新「十五五」規劃》等均部署了盤活存量相關重點任務，自然資源部38號文進一步強調建立健全建設用地增存掛鉤機制，明確新增建設用地原則上不用於經營性房地產開發，未來房地產開發用地將更多來源於存量資源盤活，土地調規入市或呈現常態化發展趨勢。

土地調規將深刻影響房地產行業發展，一是，核心優質地塊增加，短期優質地塊競拍熱度提升，有利於改善市場預期；二是，優化新房供給結構，為「好房子」供給釋放空間，但市場分化或加劇，「好房子」項目普遍取得較好去化，存量在售項目去化壓力增加；另外，土地調規為企業創造了新的拿地機會，但對企業綜合能力也提出更高要求，資金實力雄厚、產品力強的頭部企業市場機會或更大，將加速行業分化。

值得關注的是，土地價格、新房價格、二手房價格之間的聯動效應明顯，土地調規后，更多位置更好、規劃條件更優的地塊將進入市場，若這類土地以更低價格成交，或進一步增加房價下行壓力，因此當前有序進行土地調規、合理控制土地供給對於穩定房地產市場也至關重要。

政策盤點：政策支持力度持續強化，土地調規或將常態化

近年來，中央多次部署盤活存量土地重點任務。2024年7月，二十屆三中全會通過的《決定》明確提出「盤活存量土地和低效用地」；2026年，「十五五」規劃《綱要》發佈，「盤活利用存量資源」單獨成節，指出「盤活用好低效用地、閒置房產、存量基礎設施。……深化擴大低效用地再開發試點，完善促進盤活存量用地的規劃管控、土地供應和税費政策，加快發展建設用地二級市場。推進土地混合開發、空間複合利用和土地用途依法合理轉換」；《城市更新「十五五」規劃》中明確「更大力度支持盤活存量土地」，強調「推動土地用途和建築功能依法合理轉換」。

相關部門持續落地配套政策，支持土地調規是重要一環。2024年6月，自然資源部、國家發改委印發《關於處置閒置存量土地政策措施的通知》（「104號文」），明確提出三大方面18項措施處置閒置存量土地，包括合理調整規劃條件和設計要求、以合理價格收購土地、探索以「收回-供應」並行方式簡化程序、有序組織重新供應等，強調可以採取調整規劃條件等措施重新供應，為地方政府處置閒置存量土地提供指導。隨后，自然資源部接連發文明確積極運用地方政府專項債券資金，加大收回收購存量閒置土地力度。2026年3月，自然資源部、國家林業和草原局印發《關於進一步做好自然資源要素保障的通知》（「38號文」），指出「統籌存量和增量建設用地促進內涵式發展」，並提出要建立健全新增建設用地與存量建設用地盤活掛鉤機制，明確新增建設用地原則上不用於經營性房地產開發，自然資源部在解讀時強調「這不等於不供應房地產用地，而是要重點用好存量資源‘精供優供’」，在此過程中，預計土地調規或成為房地產開發用地供應的重要支撐。

綜合來看，盤活存量土地是盤活存量資源的重要內容，土地調規則是打通存量土地盤活路徑的核心工具之一。在新增建設用地原則上不用於經營性房地產開發的硬約束下，房地產用地的供給邏輯已轉向「存量挖潛」，通過土地規劃條件調整、依法依規推進土地用途合理轉換等方式，釋放存量土地價值，將有助於政府優化土地資源配置、破解房地產用地瓶頸等，未來各地推進土地調規的力度有望進一步加大，以存量土地「精供優供」支撐房地產發展新模式構建。

地方實踐：上海、深圳大規模調規地塊入市，調規地塊已成市場主流

土地調規涉及已批未供地塊調規、已出讓未開工地塊收回后調規，各地結合市場實際加快推進落地。上海推進存量用地規劃優化，近兩年多個低效商辦、工業存量地塊依法開展控規調整，轉為住宅用地入市，根據中指監測，今年1-7月上海成交的36宗住宅用地中，超20宗地塊為調規地塊。深圳今年多宗調規地塊成交，同時推出「清退、調整、供應」三段式城市更新項目盤活機制，首例南山區大新村四港片區城市更新項目，通過清退原實施主體、三期商業用地調規為住宅、公開遴選新開發主體盤活處置。

北京、廣州也有多宗調規地塊入市，如北京2026年以來成交的住宅用地中，豐臺萬泉寺FT00-0613-0007地塊由綜合性商業金融服務業用地調整為二類居住用地，屬於典型的「商改住」地塊；昌平朱辛莊CP01-0801-0055/0057地塊，由工業研發用地調整為二類居住用地。廣州2026年以來成交的13宗住宅用地中，調規地塊超半數，其中荔灣區花地大道以東AF021637地塊由公路用地調整為二類居住用地兼容商務用地與公共交通場站用地。

1.上海：調規地塊已成土地市場主流，特別是「商改住」地塊佔比大幅提升

表：2026年以來上海成交住宅用地中部分調規地塊情況

2024年3月，上海市控規部門調整徐匯區斜土街道地塊(小米退回地塊)屬性，重新上架出讓的地塊容積率由3.0調整為2.2，土地性質也由「商辦」變成「住宅」；8月，綠城以48億拿下徐匯區斜土街道xh128D-07地塊，摺合樓面價131045元/平方米，成為上海涉宅地塊單價最高，並刷新了全國涉宅地塊成交最高單價；項目綠城·潮鳴東方2025年入市，銷售69.8億元，居2025年上海項目銷售額第7位，120套豪宅開盤當天售罄，市場表現較好。

隨后，上海多宗地塊調規進入招拍掛市場，根據中指監測，今年1-7月，上海共成交住宅用地36宗，其中超20宗地塊涉及規劃調整，多數由商辦/辦公/教育用地向住宅用地轉換，「商改住」佔比約半數，且轉換過程中容積率普遍下調，更好的配合「好房子」政策導向，另有多宗地塊處於已調規未掛牌或調規草案公示階段，可見，調規地塊已成為上海土地市場的主流，「商改住」地塊佔比逐步提升。

從區域分佈來看，中心城區和郊區均有調規地塊，中心城區聚焦高價值地塊，彰顯核心區優質資源優勢，郊區多宗地塊容積率上限僅為1.05，為企業打造低密別墅產品釋放了有利空間。

從競拍熱度來看，今年以來上海溢價成交住宅用地15宗，其中超10宗涉及調整規劃用途或條件，核心區調規地塊競拍熱度普遍較高，楊浦、虹口、靜安、徐匯等區域多宗地塊溢價率超20%，7月28日，楊浦2宗調規地塊溢價率超35%，徐匯區地塊溢價24.5%成交。閔行、嘉定等區域部分調規地塊溢價成交，企業參拍積極性較高；而青浦區、松江等區域多宗調規地塊底價成交。

綜合來看，中心城區調規地塊多高溢價成交，遠郊及非核心區地塊普遍底價成交，究其原因，內環及內中環優質宅地供給稀缺，在售項目銷售較為活躍（與需求較為匹配，今年1-7月銷售金額TOP10項目普遍位於中心城區），調規地塊配套更齊全，吸引多家房企多輪競價、溢價走高；而金山、松江、青浦等遠郊及近郊邊緣地塊配套落地周期長，部分區域庫存高企、市場競爭較大，房企拿地更為謹慎。

2.北京：多宗調規地塊進入市場

2026年1-7月，北京成交的住宅用地中，4宗地塊涉及土地性質變更，另有多宗地塊涉及下調容積率、縮減規劃建築面積、剝離配建等。4宗調整用途地塊分別位於豐臺區、昌平區和懷柔區，地塊多為底價成交，所屬區域新建商品住宅可售庫存規模較大是土地競拍熱度低的重要原因之一，其中豐臺萬泉寺地塊由綜合性商業金融服務業用地調整為二類居住用地，規劃建築面積約9.9萬平方米，成交總價57.7億元，成交樓面價58500元/平方米，根據中指數據，該地塊周邊1.5公里內，2024年底和2025年初成交兩宗住宅用地，合計規劃建築面積超20萬平方米，其中一宗地塊成交樓面價6.2萬元/平方米，本次調規地塊的項目入市或加大板塊內產品競爭。

表：2026年以來北京成交住宅用地中部分調規地塊情況

3.深圳：調規地塊成交佔比過半，新增「清-調-供」模式，未來調規地塊數量或進一步增加

2024年以來，深圳土地市場來自工業、商業用地改居住用地等規劃調整的地塊有所增加，2025年出讓地塊中絕大多數為調規地塊，2026年1-7月成交的住宅用地中，超半數為調規地塊，核心是降低商業/辦公配比、提高住宅佔比、普遍調低容積率，以適應市場對改善型住宅的需求，其中5月華潤置地以70.45億元底價競得的地塊，為2017年12月世茂集團競得的深圳龍崗大運新城G01046-0095宗地，原用途為商業及公共管理與服務設施用地，該項目於2025年7月由龍崗區政府以68億元收儲，收儲后用地性質調整為二類居住用地+商業用地+城市道路用地，項目容積率由4.17調降為3.26。

表：2026年以來深圳成交住宅用地中部分調規地塊情況

值得關注的是，2026年以來，深圳密集啟動地塊規劃調整，將大量工業用地、商業用地等批量調整為二類居住用地。據不完全統計，截至目前，全市已累計調規超40宗宅地，其中4月30日光明區連發三份規劃調整文件，調出21宗住宅用地，總建築面積超240萬平方米；5月1日中集集團坪山生產基地單項目調出14宗住宅用地，總建築面積接近200萬平米；另有福田、南山、龍崗、寶安等區域多宗地塊調規，未來這些住宅用地或將逐步入市。

另外，針對城市更新項目，深圳提出「清-調-供」盤活機制，核心是清退原主體、調整規劃、重新供應，今年6月首個城市更新案例落地，南山區大新村四港片區城市更新單元「清調供」整體處置方案草案要點公示，公開選擇市場主體（該項目原實施主體華超實業，為恆大全資子公司），規劃調整建議方案主要包括優化用地佈局、第三期地塊商業用地調整為居住用地。未來，預計通過「清-調-供」模式供應的土地數量也將逐步增加。

市場影響：短期將改善市場供給結構，中長期或加劇行業分化格局

土地調規在盤活存量的同時也將對房地產市場產生深刻影響，短期核心優質地塊入市有助於修復土拍市場情緒、優化新房供給結構等，中長期或將加劇行業分化格局。

一方面，核心優質地塊增加，優質地塊競拍熱度提升，有助於改善市場預期。

調規的本質是將不符合當前市場需求的規劃條件（過高容積率、用途錯配、過重配建等）調整為適配需求的新條件，使地塊轉化為市場需要的優質供給。在38號文「新增建設用地原則上不用於經營性房地產開發」的硬約束下，房地產開發用地的主要來源已轉向存量盤活，土地調規成為銜接存量與土地供應的關鍵樞紐。其在土地端的影響主要體現在兩個層面：

一是供應質量提升，調規入市地塊普遍具備區位更優、容積率更合理、配建負擔更輕的特徵；

二是優質地塊競拍熱度回升，今年以來上海、深圳、廣州等城市多宗調規地塊溢價成交，向市場釋放了積極信號，有利於改善市場預期。

值得關注的是，當前核心優質地塊競拍熱度較高，遠郊地塊多底價成交甚至流拍，在土地調規影響下，土地市場冷熱分化特徵或強化，基於此，若大規模土地調規入市，特別是庫存量較大的區域，未來或形成新的庫存壓力。

另一方面，將優化新房供給結構，為「好房子」供給釋放空間，但市場分化或加劇。

調整土地規劃條件，可以直接優化住宅產品供給結構，增加位置更好、配套完善、設計更合理的改善型優質住宅供給，為企業打造「好房子」釋放空間，提高住房質量，進而引導改善性住房需求入市，提升市場活躍度。但優質改善產品增加將對存量在售項目構成產品代差競爭，存量在售項目去化壓力或更大，未來市場分化或進一步深化。

對於房企來説，一方面，土地調規為核心區釋放了原本稀缺的優質宅地，為企業創造了新的拿地機會；另一方面也通過「降容+提住宅佔比」等引導產品向改善型產品升級，但因優質地塊競爭增大或推高企業實際拿地成本，資金實力雄厚、產品力強的頭部企業市場機會或更大，而缺乏綜合能力的房企或面臨「核心區搶不到、遠郊區不願拿」的困境，加速行業分化。未來土地調規或呈常態化發展態勢，這要求企業不僅要跟蹤土地出讓公告，更要強化前置預判控規調整方向等，這些均對房企的綜合能力提出了更高要求。 

整體來看，當前我國城市發展正從大規模增量擴張轉向存量提質增效為主的階段，在「控增量、去庫存、優供給」的政策主線下，土地調規成為地方政府提高資源利用效率、優化土地供給結構、推動「好房子」建設等的關鍵工具和抓手。對於城市發展來説，適配城市發展需要，將核心區原本用於商辦、工業等的用地調整為住宅用地，在重塑土地價值的同時，也有助於改善職住平衡關係。對於房地產來説，土地調規帶來的影響主要體現在：一方面，短期將增加核心區優質土地供給，核心優質地塊競拍熱度提升，有助於改善市場預期，同時優化新房供給結構，為「好房子」建設提供更大空間；另一方面，更多優質改善性產品進入市場，或將增加存量在售項目去化難度，市場分化行情或加深，同時對房企綜合能力也提出更高要求，進一步加劇行業分化格局。

值得關注的是，土地價格、新房價格、二手房價格之間的聯動效應明顯，土地調規后，更多位置更好、規劃條件更優的地塊將逐步進入市場，若這類土地以更低價格成交，或進一步增加房價下行壓力，因此當前有序進行土地調規、合理控制土地供給對於穩定房地產市場也至關重要。

本文來自微信公眾號「中指研究院」，作者：中指研究，36氪經授權發佈。