中信建投 | 「十五五」規劃綱要增量變化細讀：篇章結構調整、目標指標優化與工程項目升級

文｜胡玉瑋 周之瀚

本文聚焦「十五五」規劃綱要增量變化，從篇章結構調整、目標指標優化、重大工程項目升級三大維度系統解讀規劃核心調整。篇章結構通過拆分細化、層級提升、整合優化、順位調整完成戰略重構，抬升數字中國、人口發展、經濟安全等領域戰略地位，理順宏觀治理邏輯。量化指標體系轉向質效優先，圍繞經濟、創新、民生、綠色、安全五大維度優化升級，經濟指標保持彈性設定，創新指標提標賦能新質生產力，民生指標精準提質適配人口發展，綠色指標實現調控思路轉型。重大工程項目全面升級，聚焦五大核心領域擴容佈局、細化板塊、補齊短板，以科技為主線強化落地實效，全方位支撐「十五五」高質量發展、新質生產力培育與安全底線築牢。

本文圍繞「十五五」規劃綱要增量調整展開深度解析，重點從篇章結構調整、目標指標優化、重大工程項目升級三大核心維度，系統梳理規劃綱要的戰略調整與落地部署。

篇章結構方面，規劃綱要通過拆分細化、層級提升、整合優化、順位調整四大路徑實現戰略重心優化：科技創新章節拆分明晰落地路徑，數字中國、人口發展、經濟安全、民生保障四大領域層級抬升，強化頂層統籌；對外開放、統一大市場、宏觀治理、能源體系四大領域整合歸併，提升治理協同質效；綠色發展、全球合作章節順位前置，凸顯核心戰略導向，整體宏觀治理邏輯更趨完善。

量化指標體系秉持質效優先、精準施策導向，五大維度同步升級：經濟發展延續彈性增速設定，聚焦質效與城鎮化質量提升；創新驅動指標穩步提標，以高價值專利、數字經濟比重提升支撐新質生產力培育；民生福祉指標拆分優化，醫療、養老、托育指標轉向精準提質，適配老齡化與生育友好型社會建設；綠色低碳指標實現能耗雙控向碳排放雙控轉型，以非化石能源佔比目標推動能源結構升級；安全保障指標量化提標，提升糧食、能源產能目標，築牢經濟安全底線。

重大工程項目迎來迭代升級，圍繞新質生產力發展、現代化基礎設施體系、民生保障、綠色低碳轉型、重點領域安全保障五大領域擴容佈局：新質生產力項目數量大幅增加，細化產業基礎與新賽道佈局；新增新基建、對外開放平臺兩大基建板塊；民生項目聚焦薄弱環節精準發力；雙碳工程形成全鏈條行動方案；安全保障項目構建體系化防控佈局。規劃以系統化項目部署強化科技主線、補齊發展短板，為「十五五」時期培育新質生產力、保障民生福祉、推進綠色轉型、守住安全底線提供堅實支撐，全面彰顯規劃綱要的戰略導向與落地實效。

一、篇章結構調整：戰略重點與宏觀治理邏輯優化

「十五五」規劃綱要正式版與建議稿的整體框架與各篇、章、節層級基本對應，僅少數層級存在結構性調整，集中反映出國家發展戰略重點的動態優化，可歸納為拆分細化、層級提升、整合優化、順位調整四大類型：

（一）拆分細化：聚焦核心任務，明晰實操路徑

1、科技創新領域

科技創新領域通過章節拆分細化，將「科技創新與產業創新深度融合」的原則性部署，拆解為國家創新體系構建與企業創新主體培育兩大實操方向，強化落地導向，為科技自立自強、培育新質生產力明確實施路徑。「十五五」規劃建議稿「第十二章、推動科技創新和產業創新深度融合」拆分成為「十五五」規劃綱要正式稿中的「第九章、提高體系化創新能力」與「第十章、強化企業科技創新主體地位」。第九章聚焦「提高體系化創新能力」，通過統籌國家實驗室、國家科研機構、高水平研究型大學、科技領軍企業等戰略科技力量佈局，完善中央財政科技經費分配和管理使用機制、健全重大科技任務央地投入共擔機制、構建高水平科技開放合作新格局，從頂層構建自主高效的國家創新體系，解決創新資源分散、協同不足的痛點。第十章錨定「強化企業科技創新主體地位」，通過推動創新資源向企業集聚、支持科技型骨干企業牽頭組建創新聯合體、完善科技金融等政策，突出企業在技術決策、研發投入與成果轉化中的核心作用，打通創新鏈與產業鏈的銜接。這種「體系支撐+主體發力」的分工，既強化了國家層面的創新統籌能力，又激活了市場主體的創新活力，為科技自立自強、培育新質生產力提供了清晰的實施路徑，也為金融、產業資本佈局核心技術攻關、成果轉化等領域明確了政策導向。

（二）層級提升：凸顯戰略定位，強化頂層統籌

1、數字中國領域

數字中國建設從建議稿的單一章節提升爲正式綱要獨立篇章，大幅提升數智化發展的戰略定位，強化頂層統籌推進，為激活數據要素潛能、搶佔數字經濟制高點搭建起系統化落地框架。建議稿中「第十四章、深入推進數字中國建設」僅為單一章節，正式綱要將其提升爲獨立篇章「第四篇、深入推進數字中國建設，提升數智化發展水平」。此次層級提升，將數智化發展從科技領域的附屬任務，提升爲貫穿經濟社會發展全局的核心戰略，背后是國家激活數據要素潛能、搶佔數字經濟制高點的實際部署。結合正式綱要第四篇具體內容來看，層級提升后，數字中國建設形成了「底座支撐—全方位賦能—生態保障」的完整落地體系：明確推進國家樞紐算力設施集羣、超大規模智算集羣建設，完善算力市場化運營模式以降低中小企業用算成本；提出「模芯雲用」協同創新，打通人工智能模型算法、AI芯片、智算雲平臺與場景應用的全鏈條，強化底層硬件、算力支撐與模型應用的聯動協同，力爭在系統層面構建難以被替代的生態優勢，為人工智能技術高效迭代和產業落地築牢核心支撐；構建國家數據資源「一本賬」，推動政務、公共、企業數據有序開放，開展「數據要素×」行動；全面實施「人工智能+」，推動製造業「智改數轉網聯」、民生領域智慧服務落地、政務領域大模型應用，同時健全數據要素制度和人工智能監管機制。這種系統性部署，將數智化從原則性指引轉化為可落地、可考覈的具體任務，既強化了算力、算法、數據的核心支撐作用，又明確了產業賦能的具體路徑，為佈局算力基礎設施、數據要素、人工智能應用等相關賽道提供了清晰的政策錨點。

2、人口發展領域

人口發展相關內容由建議稿民生篇的零散分佈，提升爲正式綱要獨立篇章，大幅提升人口發展戰略地位，立足少子化、老齡化現實挑戰，構建覆蓋全生命周期的系統性人口發展政策體系。建議稿中人口發展相關內容分散於民生篇，未形成系統部署；正式綱要將其獨立為「第十一篇、完善人口發展戰略，促進人口高質量發展」，這一調整精準迴應我國少子化、老齡化的現實挑戰，將人口發展從零散的民生保障子項，升級為統籌全局的系統性戰略，形成了覆蓋「生育—教育—健康—養老」全生命周期的完整政策體系。結合正式綱要第十一篇具體部署來看，獨立成篇后，各項舉措更具針對性和可操作性：針對少子化問題，明確擴大生育保險覆蓋面、實現政策範圍內住院分娩個人「無自付」，多渠道擴大普惠托育供給，探索育兒補貼動態調整機制，切實降低家庭生育養育成本；針對老齡化問題，完善城鄉養老服務網絡，推進居家適老化改造、增加養老機構護理型牀位，推行長期護理保險，同時開發老年人力資源、發展銀發經濟；同步配套教育提質擴容、健康中國建設等舉措，明確學前教育毛入園率、高等教育毛入學率等具體目標，健全與人口變化相適應的教育、醫療資源配置機制。這種系統性部署，將人口發展與民生保障、產業發展深度綁定，破解以往政策分散、協同不足的痛點，切實解決羣眾在生育、養育、教育、養老等方面的急難愁盼，為人口高質量發展提供堅實的政策支撐。

3、經濟安全領域

經濟安全相關內容在正式綱要中獨立成章，系統整合糧食安全、能源資源供應、重點領域風險防範、網絡安全等部署，顯著提升經濟安全戰略地位，將其作為發展底線以應對內外不確定性風險。正式綱要新增「第五十二章、保障國家經濟安全」，將糧食安全、能源資源供應、重點領域風險防範、網絡安全等內容系統整合，填補了建議稿中經濟安全專項部署的空白，體現了對未來五年國內外環境不確定性的高度警惕，將經濟安全提升爲高質量發展的底線要求，是應對複雜外部挑戰、防範內部風險的必然選擇。結合正式綱要第五十二章內容來看，各項部署均緊扣實際需求、靶向破解安全痛點：糧食安全方面，明確嚴守耕地紅線、保持政府儲備糧規模穩定，推進農產品進口多元化，同時完善化肥保供穩價機制，築牢口糧絕對安全底線；能源資源安全方面，明確原油年產量穩定在2億噸左右，實施油氣增儲上產戰略，健全能源儲備體系，推進新一輪找礦突破戰略行動，強化戰略性礦產資源保障；重點領域風險防控方面，針對性部署房地產、地方政府債務、中小金融機構等領域風險化解，明確遏制新增隱性債務、推動融資平臺轉型等具體任務；網絡安全方面，健全關鍵信息基礎設施防護制度，打擊網絡違法犯罪，推進容災備份體系建設。這些具體部署既補齊了以往安全保障的薄弱環節，又明確了各領域安全保障的量化目標和責任導向，切實將經濟安全的底線要求轉化為具體行動，有效應對內外環境不確定性帶來的各類風險挑戰。

4、民生保障領域

民生保障領域新增專項保障章節，將婦女、未成年人、青年、退役軍人、殘疾人等羣體權益保障單列部署，推動民生保障從普惠覆蓋向精準施策升級，彰顯以人民為中心的發展思想，為實現共同富裕築牢羣體權益保障根基。民生篇新增「第四十六章、保障各類羣體發展權益」，針對婦女、未成年人、青年、退役軍人、殘疾人等不同羣體的差異化需求，出臺了一系列具體可落地的保障舉措。結合正式綱要第四十六章內容來看，各項部署均緊扣羣體痛點、聚焦實際需求：婦女權益保障明確實施適齡女童HPV疫苗免費接種，加強乳腺癌、宮頸癌綜合防治，保障受教育、就業和農村土地承包經營權；未成年人保護聚焦近視、孤獨症早篩早干預，幫扶流動兒童、留守兒童，防治學生欺凌和網絡侵害；青年發展重點解決求學、就業、婚戀、住房、社會融入等實際困難，拓展社會治理參與渠道；退役軍人保障完善安置就業和優撫待遇，深化優撫醫療康養體系建設；殘疾人保障健全生活和護理補貼動態調整機制，強化康復救助和就業幫扶。這些具體舉措細化了保障內容、明確了實施路徑，精準對接各類羣體的急難愁盼，讓民生保障更具針對性和實效性，切實維護各類羣體合法權益，夯實共同富裕的民生基礎。

（三）整合優化：歸併協同部署，聚焦提質增效

1、對外開放領域

對外開放領域對建議稿相關章節進行整合優化，強化政策協同，將擴大自主開放與貿易創新的導向統一為提升貿易投資合作質量，推動對外開放從重規模轉向重質效，更好適配高水平對外開放新階段的現實需求。正式綱要將建議稿中「積極擴大自主開放」與「推動貿易創新發展」兩章內容整合為「提升貿易投資合作質量和水平」一章。此次整合核心邏輯為「提質增效、聚焦核心」，摒棄以往「重規模、重形式」的開放導向，轉向「重質量、重實效」，將「擴大開放」與「貿易創新」的核心目標統一為提升貿易投資合作質量，讓政策部署更集中、更具針對性。結合正式綱要第二十二章具體內容來看，整合后的章節聚焦三大核心任務，舉措更務實具體：貿易創新發展方面，明確推動貨物貿易市場多元化、服務貿易提質升級，重點發展數字貿易、綠色貿易，優化海外倉佈局，完善跨境電商、新型離岸貿易等新業態政策環境，同時擴大國內急需的先進技術設備、優質農產品進口；吸引和利用外資方面，全面落實外資企業國民待遇，引導外資投向先進製造、現代服務、高新技術、節能環保等領域，支持外資設立地區總部和研發中心；國際產業與投資合作方面，引導企業有序開展境外投資，支持新興產業拓展海外場景，健全境外投資風險防控機制。這種整合強化了各項舉措的協同性，推動對外開放與國內產業升級、內需擴大形成良性循環，精準適配我國對外開放進入高質量發展階段的實際需求。

2、統一大市場領域

統一大市場領域優化章節表述與治理邏輯，由被動破除堵點卡點轉向主動系統構建，推動市場建設從集中攻堅破難題轉向長效化縱深推進，以制度、競爭、設施協同發力提升全國市場一體化建設質效。建議稿「第十七章、堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點」，正式綱要章名調整為「第十七章、縱深推進全國統一大市場建設」，體現治理導向轉變，從「被動破解堵點」向「主動構建體系」的深層轉變，標誌着全國統一大市場建設從「集中攻堅破難題」進入「系統推進建長效」的新階段，更聚焦建設的整體性、協同性和長效性。結合正式綱要第十七章具體部署來看，調整后的章節圍繞「制度完善、秩序規範、設施聯通」三大核心，推出一系列務實舉措：基礎制度規則方面，完善產權保護、市場準入負面清單等規則，推行經營主體活動發生地統計，制定全國統一大市場建設條例，築牢統一市場制度根基；公平競爭市場秩序方面，強化公平競爭審查剛性約束，規範地方招商引資行為，健全反壟斷執法指引，破除地方保護和要素流動壁壘；市場設施高標準聯通方面，完善國家物流樞紐網絡，加強多式聯運設施、標準建設和信息共享，大力推進「一單制」、「一箱制」發展，構建統一的公共資源交易平臺，降低全社會物流成本。這些具體部署，將以往「點對點」破解堵點的思路，升級為「全方位、系統性」構建統一市場的行動，切實解決商品要素流動不暢、市場規則不統一等實際問題，推動全國統一大市場建設向縱深發展。

3、宏觀治理領域

宏觀治理領域優化章節定位，由側重提升治理效能轉向健全宏觀經濟治理體系，更加突出治理的系統性、長效性與政策協同性，通過完善調控、財政、金融制度，為穩定宏觀經濟運行築牢堅實制度保障。建議稿的「提升宏觀經濟治理效能」，在正式綱要中將章名調整為「健全宏觀經濟治理體系」，更加註重宏觀治理的系統性、長效性和協同性，破解以往宏觀調控中政策協同不足、制度體系不完善等實際問題。結合正式綱要第二十章具體部署來看：宏觀調控制度方面，強化國家發展規劃的戰略導向，加強財政與貨幣政策協同，實施逆周期和跨周期調節，充實政策工具箱，健全預期管理機制；現代財政制度方面，深化零基預算改革，統籌各類財政預算，優化稅制結構、提高直接税比重，規範政府債務管理，增強財政可持續性；金融強國建設方面，完善中央銀行制度和市場化利率形成機制，推動金融服務實體經濟，發展科技金融、綠色金融等，深化資本市場改革、提高直接融資比重，同時強化金融監管、防範金融風險。這些具體部署，進一步理順宏觀治理邏輯，強化政策協同性，為應對複雜多變的宏觀經濟形勢提供堅實的制度支撐。

4、能源體系領域

能源體系領域將新型能源體系整合歸入現代化基礎設施體系，明確其服務實體經濟的基建核心定位，強化與現代化產業體系的協同銜接，讓能源建設更聚焦產業需求，為實體經濟綠色轉型和高質量發展提供穩定低碳的能源支撐。建議稿中「第四十六章、加快建設新型能源體系」為獨立單章，正式綱要將其歸入第二篇「建設現代化產業體系鞏固壯大實體經濟根基」下的「第七章、構建現代化基礎設施體系」。此次調整明確新型能源體系作為實體經濟基礎設施的核心定位，強化其與現代化產業體系、基礎設施體系的協同銜接，讓新型能源體系建設更貼合實體經濟發展需求、更具針對性。結合正式綱要第七章第二節具體部署來看，歸入基礎設施體系后，新型能源建設的重點更聚焦、舉措更務實：明確實施非化石能源十年倍增行動，統籌佈局「三北」風電光伏、西南水風光一體化等清潔能源基地，兼顧就地消納與外送需求；同時推進化石能源清潔高效利用，加快煤電改造升級，構建新型電力系統，完善智能電網、抽水蓄能和新型儲能佈局，提高終端用能電氣化水平。此外，還明確要基本建成全國統一電力市場體系，完善油氣「全國一張網」調度機制。這些舉措既保障能源安全穩定供應，又為製造業綠色轉型、實體經濟提質增效提供清潔低碳的能源支撐，實現能源建設與產業發展、基礎設施建設的深度融合，讓新型能源體系真正成為鞏固實體經濟根基的重要支撐。

（四）順位調整：前置關鍵章節，錨定發展重心

1、綠色發展領域

綠色發展領域將碳達峰相關部署由綠色篇章第三順位提前至首位，大幅提升雙碳目標的戰略優先級，確立以碳達峰為核心抓手統領綠色轉型全局，凸顯綠色低碳發展在國家戰略中的引領性地位。建議稿中「積極穩妥推進和實現碳達峰」為綠色篇章第三順位，正式綱要將其提前至第一順位，這一順位調整，彰顯了雙碳目標在國家發展中的戰略核心地位，讓碳達峰成為綠色發展的核心抓手。結合正式綱要第四十七章具體部署來看，順位提前后，碳達峰相關舉措更具體、更具落地性和約束性：明確全面實施碳排放總量和強度雙控制度，建立碳考覈、行業管控、企業管理等全鏈條政策體系，擴大全國碳排放權交易市場覆蓋範圍，壓實各主體減排責任；聚焦重點領域節能降碳，明確單位GDP能耗下降10%左右的具體目標，管控高耗能項目，推動建築、交通、算力等領域降碳改造，加快清潔能源替代；同時強化碳匯覈算和氣候變化應對能力，積極參與全球氣候治理。這些務實舉措，將確保碳達峰目標落地見效，推動綠色低碳轉型與經濟發展形成良性循環。

2、全球合作領域

全球合作領域將構建人類命運共同體相關章節大幅前置，顯著提升對外開放與全球治理合作的戰略優先級，彰顯我國主動塑造外部環境、深度參與全球規則制定的大國擔當，推動理念倡導向務實合作落地轉變。建議稿「第六十章、推動構建人類命運共同體」，正式綱要將其提前至「第二十四章」。這一順位提前，將對外開放與全球合作提升至更高戰略層面，彰顯大國擔當，契合複雜國際形勢下我國主動塑造外部環境、推動全球治理體系變革的戰略需求。結合正式綱要第二十四章具體部署來看，調整后相關舉措更具體、更具實操性：在全球經濟治理方面，明確維護WTO核心地位，推動RCEP擴員、中國－東盟自貿區3.0版落地，積極申請加入CPTPP（全面與進步跨太平洋夥伴關係協定）、DEPA（數字經濟夥伴關係協定），同時提出人工智能、數字經濟等新興領域國際規則的中國方案；在國際關係方面，拓展全球夥伴關係網絡，深化周邊命運共同體建設，加強與發展中國家團結合作；在國際公共產品方面，主動參與全球氣候、糧食、能源安全合作，加大減貧援外力度，落實聯合國2030年可持續發展議程。這些務實舉措，將人類命運共同體建設與具體國際合作緊密結合，旨在提升我國在全球治理中的影響力，同時為我國發展營造更有利的國際環境。

二、量化目標指標優化：質效優先與精準施策

在經濟社會發展量化目標方面，「十五五」規劃綱要延續「十四五」的主要指標框架，圍繞經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色低碳、安全保障五大維度優化量化指標體系，整體發展導向由規模速度優先轉向質效優先、精準施策，其中民生福祉、綠色低碳兩大領域的指標內涵出現較大幅度的調整與優化。

（一）經濟發展：保持增速彈性設定，聚焦質效提升與城鎮化提質

經濟發展指標延續使用彈性增速設定，繼續以全員勞動生產率增長錨定發展質效，城鎮化率年均增速放緩。經濟發展類指標中，GDP增速目標延續了「保持在合理區間、各年度視情提出」的彈性表述，未設定具體GDP增速目標，同時明確「全員勞動生產率增長高於GDP增長」，這一延續性表述進一步強化了「質的有效提升和量的合理增長」的核心導向。常住人口城鎮化率目標從「十四五」末的65%提升至「十五五」末的71%，目標年均增速從「十四五」期間的0.73%放緩至「十五五」期間的0.62%，更側重城鎮化質量提升，與以人為核心的新型城鎮化戰略相契合，體現了城鎮化從「數量擴張」向「功能完善、公共服務均等化」的進階。

（二）創新驅動：核心指標穩步提標，量化支撐新質生產力培育

創新驅動指標維持研發經費投入增長目標，穩步提升高價值發明專利、數字經濟核心產業增加值佔比目標，精準銜接數字中國戰略，為新質生產力培育劃定量化路徑。全社會研發經費投入增長目標設定為年均增速>7%，延續「十四五」強化研發投入的導向，為科技自立自強提供資金保障；每萬人口高價值發明專利擁有量目標從「十四五」末的12件提升至「十五五」末的大於22件，凸顯知識產權質量導向；數字經濟核心產業增加值佔GDP比重從「十四五」末的10%提升至「十五五」末的12.5%，直接呼應「數字中國」獨立成篇的戰略升級，明確數字經濟作為核心增長引擎的定位，為算力、算法、數據要素等領域的產業佈局提供了清晰的量化錨點。

（三）民生福祉：指標拆分優化提質，精準適配人口發展需求

民生福祉指標的調整最具針對性，對醫療、養老、托育相關目標進行拆分與優化，由側重數量供給轉向精準提質，精準適配老齡化應對與生育友好型社會建設的現實需求。醫療領域將「每千人口擁有執業（助理）醫師數」拆分為「執業醫師數」和「註冊護士數」，分別設定3.7人和5.1人的「十五五」目標，細化醫療服務供給結構，彌補護理人才短板，適配老齡化社會下的照護需求；養老領域指標從「基本養老保險參保率」優化為「養老機構護理型牀位佔比」，目標到2030年提升至73%，從「覆蓋廣度」轉向「服務深度」，聚焦失能老年人的專業照護；托育領域指標從「託位數」調整為「入托率提高6個百分點」，針對我國超三成3歲以下嬰幼兒家庭有送託需求、2023年實際入托率僅7.86%且託位缺口較大的現狀，從「設施供給」轉向「實際使用效率」，切實降低家庭育兒負擔，與「生育友好型社會」建設形成政策閉環；人均預期壽命提升至80歲，凸顯健康中國建設的核心目標，民生保障的精準性與普惠性同步升級。

（四）綠色低碳：指標調控思路轉型，優化能源結構與生態治理

綠色低碳指標將能耗約束替換為非化石能源佔比目標，實現從能耗雙控向碳排放雙控轉變，同步優化生態環境質量類指標，推動雙碳治理思路升級。「十四五」核心指標「單位GDP能源消耗降低」被替換為「非化石能源佔能源消費總量比重提升至25%」，同時保留「單位GDP二氧化碳排放較2025年下降17%」的約束性目標，這一調整推動調控思路從「能耗雙控」轉向「碳排放雙控」，實現能源消費與碳排放的解耦，為可再生能源大規模消納松綁。2025年我國非化石能源（綠色能源）佔能源消費總量比重達21.7%，歷史性超過石油成為第二大能源類型，較2024年提高約1.9個百分點，能源結構綠色轉型步伐持續加快。空氣質量、水體指標從「規模覆蓋」轉向「濃度/質量約束」，森林覆蓋率進一步提升，更直接反映生態環境改善的實際成效，與碳達峰章節順位前置的戰略調整相呼應。

（五）安全保障：產能目標量化提標，築牢國家經濟安全底線

安全保障類指標持續提升糧食與能源綜合生產能力目標。糧食綜合生產能力由「>6.5億噸」提高至「1.45萬億斤左右」，能源綜合生產能力由「>46億噸標準煤」提升至「58億噸標準煤」，精準對接「保障國家經濟安全」新增章節部署，為糧食、能源資源安全確立剛性考覈標準，夯實經濟社會發展的安全根基。

三、重大工程項目升級：科技主線引領與短板補齊落地

（一）引領新質生產力發展

「十五五」引領新質生產力發展的重大工程項目數量大幅增加，產業佈局細化為產業基礎提升與新賽道培育兩大板塊並新增相關項目，前沿科技攻關、創新基礎能力提升領域也同步增設多項工程，推動科技與產業深度融合以賦能新質生產力，進一步強化科技在發展中的主線定位。

引領新質生產力發展的重大工程項目數，從「十四五」的19項提升到「十五五」的28項，數量顯著增加的背后，是國家將產業發展與科技創新提升至更高戰略優先級的明確信號，項目佈局更具系統性、針對性和前瞻性，精準契合新質生產力「科技創新主導、產業迭代升級」的核心特徵。

相較於「十四五」，「十五五」的產業佈局更加細化，劃分爲「產業基礎能力提升」和「新產業新賽道」兩大核心板塊，這與「十五五」規劃綱要中「實施產業基礎再造工程」「前瞻佈局未來產業」的部署高度契合。在基礎能力提升方面，新增了基礎零部件和元器件、基礎軟件和工業軟件、工業母機、高端儀器儀表等具體項目，直指我國產業鏈供應鏈薄弱環節，是落實綱要「打好關鍵核心技術攻堅戰」的具體舉措，旨在破解「卡脖子」難題，提升產業自主可控水平；在未來新賽道培育方面，具身智能、生物製造、新型電池、商業航天、國產大飛機、低空裝備、綠色氫能、腦機接口等新增表述，精準對接綱要中「培育壯大新興產業和未來產業」的要求，聚焦技術顛覆性強、增長潛力大的領域，提前佈局未來經濟增長極。

產業迭代升級的核心動力，源自前沿科技的持續突破，「十五五」新增可控核聚變、重大疾病防治與創新葯研發等前沿突破性領域，凸顯國家「搶佔科技制高點」的堅定決心。這與綱要「強化戰略前沿領域科技佈局」的導向一致，綱要明確提出瞄準世界科技前沿，實施人工智能、量子科技、生物科技等戰略部署，而可控核聚變作為未來能源領域的顛覆性技術，創新葯研發關乎民生健康與生物醫藥產業升級，這些新增項目正是將前沿科技部署轉化為具體落地任務，推動科技成果從實驗室走向產業應用。

此外，「十五五」在創新基礎能力提升方面新增3項重大工程項目部署，包括國家實驗室體系、區域創新體系、科技基礎條件平臺等，呼應綱要「提高體系化創新能力」的要求。綱要強調優化國家實驗室佈局、完善區域創新機制、強化科技基礎條件自主保障，這些項目的新增，旨在有效解決以往創新資源分散、協同不足的問題，通過統籌戰略科技力量，築牢科技創新的硬件基礎，為產業升級和前沿技術攻關提供持續支撐。

（二）構建現代化基礎設施體系

構建現代化基礎設施體系的重大工程項目中，新增新型基礎設施建設（5項）和對外開放平臺功能提升（5項）兩大板塊，精準契合我國數智化發展和高水平開放的實際需求。

新增的5項新型基礎設施建設，精準對接綱要中「支撐產業升級和數智化發展」的核心目標，每一項都聚焦實際需求、破解發展痛點。其中，全國一體化算力網緊扣綱要「深入推進東數西算工程」的要求，通過構建多層次算力設施體系，優化東中西部算力資源配置，解決算力分佈不均、供需失衡的問題，為數字經濟發展提供堅實算力支撐；衞星互聯網加快低軌組網，彌補地面通信在偏遠地區、海洋等區域的覆蓋盲區，可實現教育普惠、遠程醫療、應急通信等實際應用，讓偏遠地區共享數字紅利；信息通信網絡推進5G-A、萬兆光網建設和6G技術創新，夯實數智化轉型的網絡基礎，推動移動物聯網自主迭代；數據基礎設施為數據要素高效流通、安全存儲提供保障，呼應綱要「推進數據高效便利安全跨境流動」的部署；低空基礎設施則適配低空經濟發展需求，為低空飛行、無人機應用等新業態提供硬件支撐，完善新型基礎設施生態。

新增的5項對外開放平臺功能提升舉措，立足綱要「優化區域開放佈局、打造開放高地」的導向，構建起陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。海南自由貿易港聚焦全島封關運作，實施「零關税」等更加優惠的政策，擴大「一線」放開、「二線」管住的開放舉措，吸引全球優質要素集聚，打造高水平開放標杆中國政府網；自由貿易試驗區開展更大力度制度型開放試驗，推動國內規則與國際高標準經貿規則銜接，為全國開放積累經驗；邊境合作平臺和邊境口岸強化沿邊地區開放支撐，簡化通關流程、完善配套設施，促進邊境貿易便利化；中歐（亞）班列集結中心優化運輸佈局，提升跨境物流效率，構建起連接亞歐大陸的物流通道，帶動「通道帶物流、物流帶貿易、貿易帶產業」的良性循環，保障跨境供應鏈穩定。

（三）保障和改善民生

民生領域新增多項重點工程項目，聚焦民生薄弱環節精準發力，凸顯「投資於人」的核心導向。新增的民生重點工程項目均立足羣眾實際需求，貼合「十五五」規劃綱要部署，每一項都有明確的落地導向。其中，文化和旅遊深度融合發展，呼應綱要「深化以文塑旅、以旅彰文」的要求，通過挖掘特色文化資源、培育多元文旅業態，不僅能豐富羣眾精神文化生活，還能帶動文旅相關產業就業，推動服務業高質量發展；特殊教育補短板緊扣綱要「健全特殊教育、專門教育保障機制」的部署，着力解決特殊羣體教育資源不足、入學困難等問題，促進教育公平；重點人羣醫療服務補短板，聚焦老年人、孕產婦、兒童等重點羣體，完善醫療服務供給，讓重點人羣能便捷享受優質醫療資源；醫養結合能力提升，落實綱要「積極推進醫養結合、增加養老機構護理型牀位」的要求，破解老年人「看病難、養老難」的疊加痛點，提升老年羣體生活質量；生育醫療服務提升，結合綱要生育支持政策，擴大生育保險保障範圍、提升分娩醫療保障水平，降低家庭生育醫療成本，助力生育友好型社會建設；退役軍人優撫和烈士褒揚，進一步完善優撫保障體系，強化對退役軍人的幫扶援助和權益保障，弘揚英烈精神，彰顯社會温度。

（四）推動綠色低碳轉型

「十五五」規劃在綠色低碳領域新增6項碳達峰碳中和重大工程項目，形成覆蓋重點行業、能源替代、場景建設、循環利用、非二氧化碳減排和基礎能力的全鏈條行動方案。在重點行業領域節能降碳方面，針對火電、鋼鐵、石化等傳統高耗能行業推進節能降碳改造，明確提出實現節能量1.5億噸標準煤以上、公共機構單位建築面積能耗降低5%的目標，這既是對綱要「深入開展節能降碳改造」要求的細化，也直擊工業領域碳排放佔比高的核心痛點，通過技術推廣與能效約束，推動傳統產業向綠色低碳轉型。煤炭消費清潔替代項目則採取循序漸進的替代路徑，通過生物質摻燒、綠氨摻燒等技術示範，以及食品、紡織等行業燃煤鍋爐的清潔化替代，目標實現煤炭消費量替代3000萬噸/年，保障能源供應穩定的同時逐步降低煤炭依賴。零碳園區和零碳運輸走廊建設聚焦場景化降碳，計劃建設100個左右國家級零碳園區，在貨運通道佈局充換電、氫氨醇加註等設施，將綱要「建設零碳工廠和園區」「推動交通動力低碳替代」的要求落地為產業集羣與物流交通的綠色示範，以點帶面推動區域降碳。循環經濟助力降碳、非二氧化碳温室氣體減排則進一步拓展了減排的廣度與深度：前者通過提升廢棄電器電子產品、廢舊動力電池等資源化利用水平，目標將主要資源產出率提高16%左右，以資源循環利用減少生產端碳排放；后者針對煤礦開採、種植養殖等領域實施甲烷、氧化亞氮等治理工程，形成3000萬噸二氧化碳當量減排能力，彌補了以往僅聚焦二氧化碳減排的短板，呼應綱要「加強非二氧化碳温室氣體監測管控」的要求。最后，碳達峰碳中和基礎能力提升項目則為雙碳工作築牢底層支撐，通過建設碳排放數據綜合管理系統、碳計量實驗室，以及推動CCUS技術創新應用，落實綱要「完善碳排放統計覈算體系」「加強綠色低碳技術創新」的部署，為精準管控碳排放、探索長期碳中和技術路徑提供保障。這些項目共同構成了「降碳—替代—循環—強基」的完整閉環，以務實舉措推動碳達峰目標如期實現，同時為中長期碳中和積累技術與經驗。

（五）重點領域安全保障

「十五五」規劃在重點領域安全保障板塊新增油氣儲備、戰略物資儲備、災害監測預報體系等重大工程，精準對接能源安全、產業鏈供應鏈安全與防災減災核心需求，以體系化佈局提升應急保供與風險防控能力。新增的油氣儲備項目明確佈局大慶生平、長慶榆林雷龍灣、西南萬順場、新疆寶浪等區域性儲氣庫，緊扣綱要「強化政府儲備和企業儲備協同，提升國家石油儲備規模，增強天然氣儲備調節保障能力」的要求，構建覆蓋東北、西北、西南等核心區域的全國儲氣網絡。這種精準佈局既彌補了我國天然氣儲備區域分佈不均的短板，也能有效應對冬季用氣高峰、地緣衝突等突發場景，提升油氣應急調峰能力，保障油氣核心需求自主可控，避免單一區域依賴引發的供應風險。戰略物資儲備方面，提出「建設提升一批戰略物資儲備基地」，呼應綱要「加強戰略性礦產資源勘探開發和儲備，統籌加強產品、產能和產地儲備」的導向。這意味着儲備範圍將覆蓋關鍵礦產、重要原材料、民生保障物資等多領域，通過基地化建設提升物資的集中調配、應急保供能力，應對全球供應鏈中斷、極端事件等風險，保障產業鏈供應鏈穩定，強化經濟運行韌性。災害監測預報體系新增「建設地球系統數據平臺，加強氣象、水文、地質、地震等災害監測預報預警體系建設，提升海洋觀測預報預警能力」，旨在通過跨領域數據平臺整合多災種監測信息，大幅提升災害預警的精準性與時效性，降低極端天氣、地質災害等對工農業生產、基礎設施運行的衝擊，保障民生秩序與經濟活動穩定，推動安全保障從「事后處置」向「事前預警、主動防控」轉型，提升綜合防災減災能力。

（1）特朗普政府關税政策出現超預期大幅調整，如推翻中美經貿聯合聲明形成的共識，推行更高幅度「對等關税」，或出臺其他對華貿易限制性政策，進一步衝擊中美貿易，抑制中國對美出口。（2）中國國際經貿關係大幅惡化，除美國外，其他國家跟風采取貿易限制措施，增加貿易壁壘，阻礙中國產品出口。（3）全球貿易保護主義持續抬頭，部分國家以產業保護等為由，針對中國出口商品設置技術、環保等各類嚴苛標準，影響中國產品國際市場份額。（4）地緣政治衝突升級，影響全球供應鏈穩定，干擾中國出口產業鏈正常運轉，削弱出口競爭力。

證券研究報告名稱：《「十五五」規劃綱要增量變化細讀：篇章結構調整、目標指標優化與工程項目升級》

對外發布時間：2026年3月24日

報告發布機構：中信建投證券股份有限公司 

本報告分析師： 

胡玉瑋 SAC編號：S1440522090003

周之瀚 SAC編號：S1440524090001

責任編輯：石秀珍 SF183