尼克·鮑林：為什麼美國人的電費越來越貴？

【文/尼克·鮑林，翻譯/鯨生】

2025年1月20日，特朗普總統第二任期開啟的第一天，美國公用事業部門迎來了一個里程碑時刻：全美天然氣消費量創下歷史新高。幾周后，美國公用事業領域的關鍵人物齊聚在距離白宮僅數個街區的酒店，參加一場由美國國家公用事業管制委員會（NARUC）主辦的「冬季政策峰會」。會議上，人們當然討論了特朗普的政策，但更受關注的議題則是美國能源需求的變化——這是二十年來需求首次出現持續上升。

對大多數美國人而言，這算不上好消息，意味着電費賬單會更加昂貴，理由往往是「為新建基礎設施買單」。但對公用事業行業來説，用能的增加意味着利潤增加，隨后便是股票回購和高管獎金。從會議分論壇到酒店里的吧檯，關於新項目和新投資的前景讓許多與會者感到興奮不已。一位參會者告訴我：「搞化石能源的人，現在是真的感受到了風口。」

這次會議約有2200人蔘加，其中有不少是各州公用事業委員會的委員。這些機構負責監管電力、天然氣、自來水和通信公司，審批其基礎設施投資，並決定公用事業公司可以向用户收取多少費用。（在10個州，委員由選舉產生；其余州則由州長或州議會任命。）但就像許多利益集團影響政策制定的場合，這次會議也明顯更偏袒行業利益。會議的主要贊助方包括亞馬遜、電力行業協會愛迪生電力研究所（EEI），谷歌、微軟、美國石油學會、數據中心聯盟以及美國天然氣協會（AGA）也都在出資方之列。

或許是意識到這種場面在承擔高額電費的普通房主眼中並不好看，上述大型企業的代言人紛紛披上了某種民粹主義的外衣。美國天然氣協會負責能源市場、分析與標準的副總裁理查德·邁耶（Richard Meyer）在會上宣稱，削減監管與釋放天然氣產業潛力，是保障美國民眾經濟福祉的必要條件。他在一場題為「審慎規劃燃氣與電力基礎設施投資」的分論壇上表示：「如果我們真的要建設面向未來的經濟，就需要更多能源。我們需要一個強大的能源供應組合，需要建更多基礎設施——包括天然氣基礎設施——來確保所有美國人都能獲得價格可負擔、穩定可靠的能源。」

特朗普在2024年競選期間也做出過類似承諾，宣稱擴大國內能源生產可以把美國人的電費賬單砍掉一半。但他上任后幾乎立刻凍結了《通脹削減法案》中已撥付的、用於電網改造和清潔能源項目的資金，並在整個2025年春季持續削弱其關鍵條款，限制對太陽能和風能的税收抵免。他還暫停新建海上風電項目，叫停了已獲批項目的建設。4月份，他解僱了「低收入家庭能源援助計劃」項目的全部工作人員——該聯邦機構幫助數百萬美國人支付能源賬單——隨后又提出要徹底取消這一計劃。

在當前背景下，這種打壓可再生能源的做法顯得格外地不合時宜。基礎設施成本不斷攀升，面對極端天氣的防護需求加大，而用於人工智能、雲計算和加密貨幣的數據中心正迎來用電高峰。美國電網根本無力應對增長如此之快的需求——其中很大一部分基礎設施已經有至少50年的歷史，亟需接受升級。（再一次地，特朗普似乎有意加劇了問題的嚴重性——他取消了拜登政府為電網改造提供的數十億美元低息聯邦貸款。）剛剛過去的夏天，美國兩次刷新用電負荷紀錄，全國電價隨之飆升。在8月的一段酷暑期間，不少佐治亞州居民憤怒地反映，他們的電費賬單接近1000美元。

電力和天然氣公司給出的「解決方案」並不複雜：加大投資，提高收費。這也是NARUC主辦會議上反覆出現的論調。在一場小組討論中，時任密蘇里州阿美倫電力公司總裁馬克·伯克（Mark Birk）直言，吸引投資者是壓低電價的唯一辦法。「爲了應對需求的增長，我們需要資本，」他説，「發電需要資本，輸電需要資本，配電同樣需要資本」。

某種程度上，伯克説得沒錯。用電需求確實在迅速增長，而且還會繼續增長，公用事業公司必須全力應對。但這種對美國電力行業的描述是不完整的，它刻意忽略了公用事業部門自身的利益訴求。

公用事業公司並非只是被動響應市場需求的信號。在大多數情況下，它們本質上依然是企業，追求的目標是最大化價值、提高利潤。而越來越多的證據已悄悄浮出水面：多年來，美國電力和天然氣公司獲得的利潤早已超出覆蓋成本和吸引投資者所需的水平，普通美國人為此承擔了巨大的代價。

相比其他問題，這首先意味着，把錢繼續投向該行業並不能保證解決能源價格危機，也未必能實質性更新電網。相反，由於現行監管體系的偏袒，美國公用事業公司及其投資者仍將從普通民眾身上攫取鉅額利潤。

過去一年里，我採訪了大量公用事業行業人士，參加了多場行業會議，也與其批評者交流過。我發現，在「需要新建和升級基礎設施」這一不可否認的表象之下，隱藏着更深的問題：即這個行業究竟是如何賺錢的。

按理説，當公用事業公司獲得十分可觀的利潤時，反映在用户月度賬單上的應是一定程度的減免與體諒。但現實是，由於服務大多數美國人的公用事業企業採取了特殊的所有權模式，這樣的事情很少發生。

相反，公用事業公司利潤的大幅增長往往源於監管部門允許它們向普通人多收費。電力公司不僅沒有緩解「生活成本可負擔危機」，反而在協助製造這場危機。

1932年9月，美國正深陷大蕭條，此時距離富蘭克林·羅斯福首次贏得總統競選只剩幾周時間。他在俄勒岡州波特蘭市發表演講的主題正是公用事業。當時，全美的電力、自來水和鐵路網絡主要由少數幾家大型企業控制。於是，自1907年起，各州陸續成立公用事業委員會進行監管。

1932年，富蘭克林·羅斯福在總統競選期間演講

但羅斯福指出，這些機構幾乎無法限制企業積累過度的政治和經濟權力。他痛斥公用事業公司「出於自私的貪婪」，想方設法為自己收取「極不合理、過度的利潤」。后來，作為總統，他推動通過立法拆分公用事業控股公司，實施更嚴格的財務監管標準，同時在全國範圍內啟動大型公共電力建設項目。

自羅斯福發表演講已過去近百年時間，許多事情發生了變化。如今，美國的電力系統已成為「地球上最龐大的機器」。數十年來的放松監管已經徹底改造了電力產業鏈的部分結構，尤其是在發電環節，充滿競爭性的能源批發市場日益普遍。「新政」時期旨在限制行業集中度與企業地理擴張的重大改革措施，要麼被削弱、要麼被廢除。如今，聯邦政府監管的區域性輸電組織跨越多個州運行，在對需求高度敏感的批發市場中分配電力。

假設羅斯福活到今天，他將仍然能辨認出這個行業的某些核心特徵：超過70%的美國人依然從投資者所有的電力公司獲得供電，這類機構與他那個時代的並無本質區別。與其他大型企業相比，它們有一個關鍵特徵：作為沒有競爭對手的壟斷者，公用事業公司不能自行定價，而這正是公用事業委員會存在的意義。理論上，委員會應當平衡用户的需求（確保獲得便宜、可靠的熱能與燈光）與企業的需求（覆蓋運營成本、承擔風險、吸引更多投資）。

現實卻與當年如出一轍。這些監管委員會普遍未能有效約束公用事業公司，而是放任其不斷積累鉅額利潤。美國經濟自由項目（AELP）近期發佈的一項研究估算，公用事業行業每年獲取的「超額利潤」約為500億美元，平攤到每個美國家庭大約300美元。2021年至2024年，公用事業公司連續刷新年度漲價申請紀錄；2023年的漲價幅度大約是2000年申請水平的9倍。

這些成本上漲主要通過一種被稱為「費率審理」（rate case）的複雜程序實現。該程序受各州行政法約束，涉及繁複的財務分析、會計評估、法律辯論和成本分攤決定，以及無數其它考慮因素。但説到底，它就是公用事業公司為提高收費標準所進行的一套論證流程。委員們需要判斷，公司所申請的費率是否符合行業通用標準：即對消費者來説成本是否「公平、正當、合理」。

消費者權益的代表——通常由州檢察長辦公室扮演——會為用户發聲，要求將費率上漲控制在可承受範圍內。大型工業用電用户、地方政府、非營利組織或個人偶爾也會參與其中，為自身利益發聲。

但總體而言，消費者代表及其盟友一方几乎毫無勝算。對一家市值數十億美元、擁有龐大律師團隊的公用事業公司來説，幾乎任何費率上漲申請都可以被包裝成是「合理」且「公正」的。科羅拉多州公用事業委員會前主席傑夫·阿克曼（Jeff Ackermann）曾向我講述2019年一宗費率審理案中令人震驚的時刻。

當時，科羅拉多州內最大的公用事業公司Xcel Energy給聽證會帶去了21名證人，而代表消費者的一方只有寥寥數人。阿克曼在質詢Xcel科羅拉多分公司時任總裁愛麗絲·傑克遜（Alice Jackson）時指出，該公司提供的多名證人從未接受過委員會僱員或公共利益團體的交叉詢問。「Xcel（提供的證人數量）把所有人都耗垮了，」他這樣形容。

更重要的是，Xcel還能把參加法律程序的成本——包括律師費、那21名證人的費用——轉嫁給消費者，這是在許多州通行的慣例。在這個案子中，相關法律費用接近190萬美元。「這買賣太划算了，」阿克曼説，「公司可以盡情地為自己辯護，還能讓用户買單。」

每一場費率審理案的核心——儘管過程頗具爭議性——在於確定一個名為「淨資產收益率」（return on equity, ROE）的金融指標。這是公用事業公司被允許向客户收取資金（如針對輸電線路、電線杆、電錶等投資）以滿足其股東資本的百分比回報。有些成本——比如燃料費用、修剪電線杆附近的樹木——公司只是轉嫁給用户，不賺取利潤；而其他的支出則會產生回報。比如，若公司新建一座發電廠，這筆投資理論上將通過增加電網供電量來惠及用户，那麼在電廠建成后，公司可通過向用户發送賬單來收回投資成本。除了覆蓋自身的成本外，公司還能依據淨資產收益率ROE指標相應地向用户收取更高額費用。

1980年至2023年，美國投資者所有的公用事業公司年度費率上漲數額，藍線（名義數額）、黃線（通脹調整后數額），單位：百萬美元 數據：標普全球

ROE指標越高，公用事業公司對投資者來説就越有吸引力。（部分公司CEO的獎金甚至直接與ROE掛鉤。）由於只有特定類型的投資才能保證高ROE以及相應的高利潤，公司自然有動力優先推進這些項目，而不顧其他項目或是消費者所面臨的代價。馬里蘭州「公眾顧問」（由州總檢察長任命、代表公用事業消費者權益的官方職務）戴維·拉普（David Lapp）告訴我，這種機制會刺激企業開展過度建設。例如，與其修補個別老舊管道、用更高效的技術替換局部部件，天燃氣公司更傾向於更換一整套的基礎設施。因為前者只是維修，不算資本支出，無法帶來額外利潤；而一項新的基建工程則可能在未來幾十年內持續帶來回報。「他們從建設本不需要建的東西中獲利，」拉普説。

公用事業公司為高ROE辯護時常説，這是吸引投資者所必需的。但只有當一個行業存在顯著風險或波動性時，這種説法才經得起推敲。事實上，公用事業投資堪稱最可靠的投資選擇，其安全性往往高於指數基金。它們是州政府批准的壟斷企業，運營成本由消費者兜底，利潤幾乎得到官方監管機構保證。歷史上，電力需求是長期穩定的，不受經濟衰退周期的影響。公用事業公司通常採取債務與股權各佔約一半的混合融資模式來建設基建項目。在債務融資方面，它們與其他借貸主體並無二致：都需要獲取信用評級、與銀行洽談、發行債券。監管委員會隨后將債券持有者的債務回報率設定為大致與整體債券市場利率持平。

但在股權融資層面，也就是大銀行及其他投資者向公用事業公司注資時，情況卻嚴重失衡。華爾街頂級基金管理公司的平均股權回報預期約為6.7%，而美國電力公用事業公司的平均ROE卻高達9.6%。

許多這樣的高ROE出現在美國南方。在最近一次創紀錄的漲價申請中，佛羅里達電力與照明公司要求ROE達到11.9%（本文完成時，這一申請仍在評定中）；鄰州的佐治亞電力公司申請ROE接近12%。在大多數州，如果企業的實際收益超過覈准ROE，超額部分通常會以再投資的形式返還給用户。但當佐治亞電力公司超過了法定利潤限額時，等待他們則是紅包。根據該州的法規，這家公用事業公司可以保留約20%的超額利潤。

卡內基梅隆大學的兩位社會科學學者在2019年的一項研究中指出，儘管證據顯示，企業的回報率遠高於覆蓋成本和應對投資風險所需，但公用事業委員會多年來仍縱容企業對用户過度收費。「最后我們觀察到的是，監管者應該做什麼、他們聲稱自己在做什麼，以及他們實際上做了什麼，往往是三件完全不同的事。」文章寫道。

投資者當然樂見其成。為什麼不呢？監管者一邊縱容公用事業企業過度收費，一邊是其股價在飆升。結果是，公用事業公司的賬面價值與股市市值之間出現了越來越大的裂口。美國經濟自由項目對ROE研究的作者是一位公用事業公司的前總裁馬克·埃利斯（Mark Ellis)，他比較了這些企業近一個世紀以來的賬面價值與市值。之前幾十年里，這兩個價值大約是一比一。但在過去15年里，公用事業公司的市值已超過賬面價值總和的兩倍，這種價值膨脹給股東帶來了令人眼花繚亂的收益：埃利斯估計，由於他們被允許向用户徵收超額費用，公用事業公司的市值額外新增了約1萬億美元。

相比其他人，公用事業委員會的委員們理應意識到，如此畸高的ROE是站不住腳的。有些委員甚至偶爾會承認這一事實。2024年10月，加州的一宗費率審理接近尾聲時，委員達西·霍克（Darcie Houck）表示，她希望能夠將ROE「設定在儘可能接近資本成本的水平」。她承認，雖然美國最高法院提供了判例，支持為公用事業公司股東設定「合理的」ROE，但過高的比例會導致嚴重扭曲的金融激勵效應。

「我感覺，現有證據支持我們進一步仔細研究正在批准的ROE問題，特別是考慮到加州用户正持續面臨的生活成本危機。」霍克在聽證會上説道。然而，在證詞發言結束后，她依然投票支持了漲價決定。

2023年1月，亞利桑那州、康涅狄格州、新澤西州與新罕布什爾州的公用事業委員會委員來到紐約市，對華爾街公司進行了為期三天的「金融社區訪問」。這次活動是由實力雄厚的行業遊說機構，美國天然氣協會（AGA）所組織與贊助。

亞利桑那州公用事業委員會的內部通訊記錄顯示，時任AGA副會長伊迪斯·奈格勒（Edith Naegele）對委員們表示：「除非你們明確提出要求，否則AGA將會承擔相關的行程費用。」（這一通訊記錄是由非政府組織能源與政策研究所基於公開記錄請求獲得的。）

在這趟旅途中，亞利桑那州公用事業委員會委員凱文·湯普森（Kevin Thompson）與摩根大通、美國銀行、古根海姆合夥人等機構的分析師會面，所有這些機構都投資了該州的公用事業企業。（湯普森否認接受AGA的費用報銷）。亞利桑那州的職業行爲規範禁止委員們與「利益將受到委員會決策影響，且意圖影響任何決策、立法、政策或規則制定」的非遊說人士會面。但如今已成為委員會主席的湯普森當時似乎毫不在意，還在社交媒體上興奮地發帖談論自己參加的會議。

那些大銀行看起來同樣不以為意。同湯普森一行人會面后，瑞士信貸集團的分析師撰寫了一份備忘錄來描述亞利桑那公用事業公司（Arizona utilities）的投資潛力，該公司的ROE始終在穩定上升。

「湯普森委員認為，隨着該州新當選的委員們就任，監管環境正變得越來越有建設性。」備忘錄中這樣寫道。雖然客户收到的賬單會面臨「壓力」，但湯普森「依然想要確保該公用事業公司能夠獲得充足的資本，用於投資電網可靠性和發電資產」。

2023年春天，全美最大的天然氣供應商之一西南燃氣公司（Southwest Gas）成功提高了費率，公司首席執行官凱倫·哈勒（Karen Haller）稱此舉帶來了「西南燃氣歷史上幅度最大的營收增長」。到了2024年，該公司再次向監管委員會提出新的漲價申請。委員會最終批准了9.84%的ROE，甚至超過了該公司自己建議的標準。

這種公用事業公司、投資者和監管機構之間界限模糊的常態化關係，絕對不僅限於亞利桑那一州。根據查爾斯頓市的《信使郵報》，2010年以來，南卡羅來納州的公用事業公司長期為監管委員會的委員們支付參加各類會議的開銷，其中不少會議都選在奢華的海濱酒店召開，委員們在那里打高爾夫球、參加雞尾酒會，與行業高管們熱絡交流。同一時期，該州的公用事業委員會連續九次批准提高居民電費，用以籌措成本90億美元的V.C. Summer核電站建設資金。該項目最終因成本嚴重超支而被廢棄，但南卡羅來納州的居民們至今仍在通過電力繳費為其買單。

興建9年、投入90億美元后，因成本超支自2017年被廢棄的南卡羅來納州V.C. Summer核電站

敢於質疑公用事業公司及其虛高ROE的監管委員們往往面臨嚴重后果。2019年，作風強硬的前監管律師瑪麗莎·吉列特（Marissa Gillett）在被任命為康涅狄格州監管委員時，曾誓言要對企業採取「對抗立場」。上任伊始，她就力主限制公用事業企業的收費上漲，並多次推動降低營收額度。她還曾對電力公司開出鉅額罰單，理由是對一次熱帶風暴造成的基礎設施損毀應對不力。

2022年，吉列特會見了大型跨州能源公司阿凡吉德（Avangrid）的時任首席執行官佩德羅·阿薩格拉·布拉茲奎茲。該公司為康涅狄格州五分之一的居民供電。根據監管委員會總法律顧問的信件記載，阿薩格拉在會談中表示對「監管機構做出他認為的不利裁決感到失望」，並「毫不掩飾」地威脅要撤出該州市場。

整整一年后，委員會拒絕了阿凡吉德子公司聯合照明（United Illuminating）提出的漲價申請——該方案本可使公司在三年內增加1.31億美元營收，最終僅批准了不足2300萬美元的漲幅。

阿凡吉德與聯合照明公司似乎已忍無可忍。2024年一月，包括聯合照明在內的康涅狄格州兩家最大公用事業公司起訴吉列特涉嫌違反監管程序。同年九月，就在該州共和黨人宣佈對她啟動彈劾程序的次日，吉列特宣佈辭職。

這與威斯康星州前監管委員泰勒·許布納（Tyler Huebner）的遭遇如出一轍。這位曾倡導可再生能源的委員在任期間始終致力於降低公用事業ROE和消費者成本。他在2022年的一份裁決文件中寫道：「當前的ROE遠高於公用事業投資者實際所需。」該裁決推動委員會投票降低了該州最大公用事業集團WEC能源公司的收益率。

2022年底，許布納投票批准了一項為州內最低收入羣體提供公用事業賬單減免的計劃。兩年后，質疑該計劃合法性的共和黨議員將他驅逐出監管委員會。接下來的數月內，WEC能源集團旗下三家電力與燃氣公司接連申請漲價，最終均獲批准。

而那些更加配合行業的監管者，則面臨另一條康莊大道。這些委員們定期地通過「旋轉門」進入私營部門。埃倫·諾瓦克（Ellen Nowak）曾與許布納同在威斯康星州監管委員會共事，她是費率上漲的堅定支持者，並主張對住宅太陽能徵收高額費用。

2022年，仍在任期中的諾瓦克在州立法機構為美國輸電公司（American Transmission Company）支持的法案作證，該法案旨在阻止其競爭對手建設新的輸電線路。諾瓦克向州議會強調，自己並非以公用事業委員會委員的身份發言，儘管她在公眾評議期提交的信函上使用了該委員會的信箋。次年她便辭去委員職務，轉任美國輸電公司的説客。

在開頭提到的美國國家公用事業管制委員會主辦的冬季政策峰會上，對監管委員施加影響力的企圖更是毫無掩飾。這次會議期間，由油氣利益集團資助的組織「消費者能源聯盟」（Consumer Energy Alliance）為委員們準備了一場早餐會，並安排密歇根州前監管委員會委員約翰·奎肯布什（John Quackenbush）發言，此人如今經營一家以「為監管者與投資者搭建橋樑」為標語的金融諮詢公司。

早餐會上，奎肯布什鼓勵監管委員們參加多場與各類投資者的閉門會議。科羅拉多州前監管委員阿克曼告訴我，他曾在亞利桑那州的一次NARUC會議期間參加過此類閉門會。他形容那對監管者而言是「令人極度不適的場合」，房間里擠滿了頂尖金融公司的公用事業分析師。「他們甚至比我更熟悉我手頭正在審理的油氣電力漲價案，」他説，「然后開始對我施壓，那種方式簡直堪稱公然冒犯。」

據愛達荷州公用事業委員會兩名吹哨人近期提起的非法解僱訴訟披露，在會議議程以外的時間，道德準則的界限變得更加模糊不清。白天的議程結束后，行業代表與監管委員們在名為「威士忌核心會議」的非正式活動中推杯換盞——這是NARUC協會的固定活動，與會者品嚐高檔烈酒，並給攜帶最受歡迎酒款者頒獎。

該訴訟稱，在今年二月的會議上，經一位轉型為顧問的愛達荷州前委員安排，某公用事業委員會管理人員向威立雅水務公司的高管許諾，只要助其贏得品酒比賽，就會在公開費率案件中做出有利公司的裁決。訴訟指出，威立雅費率案於五月結案，裁決條件「基本符合」那場威士忌核心會議上做出的承諾。舉報人之一、政策戰略分析師約書亞·哈弗（Joshua Haver）還指控愛達荷州的監管委員與公用事業公司高管在會議前數周私下聚會，這違反了該州的公開記錄法。

那種認為能源部門的良好運轉高度依賴行業與監管者之間保持親密關係的假設，在NARUC協會內部幾乎從未受到過質疑。這種思路認為：美國經濟需要更多能源，而天氣與電力公司提供充足供給的前提，正是允許熱心的投資者為大規模基建注入必要的資金，這種龐大的基建規模最終會降低消費者承擔的成本。監管者應該扮演的角色就是別礙事，避免對能源供應組合施加環境、社會或其他方面的約束條件。

在會議間隙，我見到了威斯康星州非營利組織「公民公用事業委員會」的首席經濟學家史蒂夫·基姆（Steve Kihm）。他是本次會議中僅有的十幾位消費者權益倡導者之一。在基姆看來，公用事業公司為持續提高ROE給出的理由違背基本的金融原則。他告訴我，過去十多年來，全美最大的投資者所有制公用事業公司之一杜克能源，始終以平均約7.7%的ROE成功籌集大量新資本——這遠低於全美平均水平。

按基姆的説法，他只是遵循華爾街的數據邏輯：這些數字表明公用事業公司完全能以低得多的收益率吸引投資，同時為消費者節省開支。「這不是理論——不是我個人臆想，」他説，「過去十五年甚至更長的時間里，全美第三大公用事業公司杜克能源籌集了480億美元資本，這本身就反駁了那種論調：認為他們籌不到錢純屬無稽之談。」

在全美大部分地區，公用事業公司成功維持了高收益率並將監管機構置於掌控之下。不過，少數州已開始推行改革，試圖遏制公用事業費用及相關企業利潤。例如在科羅拉多、康涅狄格和緬因等州，新法律致力於提高透明度，防止公用事業公司將可疑的成本轉嫁給消費者——包括行業協會會費、向利益團體的捐款、廣告宣傳以及費率審理案件產生的法律費用。

另有幾個州在保障必要的基礎設施改善前提下采取措施限制收益率。在電費近乎為全美平均水平兩倍的加利福尼亞州，今年九月通過的法律要求公用事業公司通過發行債券為新建基礎設施融資，減少對股權投資的依賴。另一項提案則擬授權州監管機構運用各類公共融資工具資助基建項目。

紐約州參議員詹姆斯·斯庫菲斯——他曾斥責該州公用事業公司的ROE堪比「公路搶劫」——近期提出為公用事業企業利潤設置硬性上限的法案。「繳費者不是公用事業公司的存錢罐，」斯庫菲斯在今年三月撰文表示。十一月，能源賬單問題成為多場重要選舉的關注焦點，新澤西州當選州長米基·謝里爾承諾上任首日即凍結公用事業費率。但真正的意外發生在佐治亞州——這個擁有全美最高公用事業ROE的深紅州，兩位以減輕消費者電費賬單、加強清潔能源投資為競選綱領的民主黨人，以二十個百分點的優勢在那里強勢當選。

然而在大多數州，ROE依然神聖不可侵犯。吉列特和許布納的前例——那些挑戰公用事業利潤率的監管委員的不幸結局——無疑懸在許多監管者心頭。馬里蘭州公眾顧問拉普指出，對高回報率的預期甚至侵蝕了一些消費者權益倡導者羣體。許多人擔心若建議徵收低費率「會被視為不可信」。他進一步表示，這種慣例形成了費率應持續上漲的循環論證：「一位州監管者不願看到本州的ROE低於其他州，而公用事業公司會威脅撤資、轉移到對其更友好的州，以此作為槓桿來謀求更高的回報率。」

與此同時，美國多地興建數據中心的龐大能源需求，正在撼動美國電力監管的一項基本原則：既然更多的發電量最終會使所有接入電網者受益，新建基礎設施的成本理應由全民共同分擔。在俄勒岡等州，近期通過立法已強制要求科技巨頭承擔自身能源需求產生的成本。但在其他地區，這些公司通過談判獲得了特殊待遇——實質上由當地居民繳費者補貼他們——從而抵消了大部分新增成本。在阿肯色州，一項由地區公用事業公司支持、旨在為數據中心專用電力建設籌資的新法律，可能導致消費者面臨高達20%的費率上漲。該州最大電力公司安特吉（Entergy）支持此項立法，法案同時將限制阿肯色州監管委員會駁回本州公用事業公司電力項目建設的權力，甚至可能強制本州的繳費者為其他州的能源項目掏錢。

美國各地興建的數據中心正在推高居民用電價格

據《阿肯色民主公報》報道，安特吉高管在監管委員會工作人員的反對下仍協助起草該法案，工作人員稱這是「向行業輸送利益」。法案通過僅三個月后，另一家地區電力公司即要求監管委員會批准向阿肯色州消費者收取得克薩斯州兩座天然氣電廠的建設成本。

就目前而言，能源消費者與投資者似乎陷入了一場零和博弈。值得深思的是，若剔除營利動機，這個體系將呈現何種面貌？而另一種圖景——發電與輸電設施的公有化，正是1932年羅斯福在波特蘭演講時十分感興趣的議題。

市政化（municipalization）運動在當時蔚然成風，可謂在新政時期之前，社會對公用事業托拉斯掌握巨大權力的一種免疫反應。羅斯福從未主張全面公有化，他信奉的是嚴格監管，確保投資者所有制的公用事業企業獲得合理的利潤。但即便如此，他也把推進公有化這種威脅視作一種強調紀律的機制。在演講中，羅斯福將市政化比作「樺木竿」，應該被存放在櫃子里，只有在公用事業部門——他形容為「頑劣的孩童」——無法被「一兩句斥責」所馴服時拿出來使用。

然而，羅斯福為美國農村地區帶去電力的執着——公用事業公司視之為無利可圖——卻催生了如今還存在的大部分真正的公有電力實體。全美約有2000家地方公有的公用事業公司，為大約5500萬美國人提供服務。近年來，越來越多的民眾已厭倦了「斥責」，開始伸手取用那根「樺木竿」。2008年，華盛頓州奧林匹克半島的居民投票成立了非營利性地方公有公用事業公司，從投資者所有制企業手中奪回控制權。

類似的行動正在密歇根州安娜堡和紐約州哈德遜河谷展開。其倡導者表示，市政公用事業企業將加速可再生能源應用、創造工會化就業崗位，最重要的是降低費用。前公用事業高管埃利斯研究發現，過去五年來，投資者所有制公用事業公司的居民電價漲幅比通脹率高出41%，而同期公有公用事業公司的費率漲幅比通脹率低38%。公有公用事業還能對能源分配、基礎設施建設——特別是數據中心的擴張——提供更有效的集體監督。

最著名的私營公用事業投資倡導者之一——沃倫·巴菲特似乎也察覺到了風向轉變。伯克希爾·哈撒韋控股公司已經收購多家大型公用事業公司，包括以服務西部內陸和靠太平洋的西北地區數百萬用户而著稱的太平洋公司（PacifiCorp）。但在2024年致投資者的信中，巴菲特指出，野火等氣候變化風險將日益侵蝕公用事業企業的利潤。他同時抱怨各州開始考慮限制回報率，並預言公有電力運動將再度興起。

開放市場研究所法律總監桑迪普·瓦希桑（Sandeep Vaheesan）也察覺到類似變化——但對此表示歡迎。在其近期的著作《權力中的民主》中，他指出了美國曆史上公有電力運動的兩大興盛時期：一是在十九、二十世紀之交，二是在三十年代。「近年來的組織、倡導、鬥爭與成就，」他在書中寫道，「可能預示着美國第三波公有電力運動的序章。」

但即便巴菲特與瓦希桑的判斷正確，那個未來仍舊遙遠。公用事業公司已投入鉅額資金強勢反擊公有化運動。2011年，科羅拉多州博爾德市選民因Xcel能源公司的脱碳進程緩慢而失望，通過公投決議要求建立市政電力系統。隨后爆發了一場激烈鬥爭——在Xcel能源公司拒絕博爾德市的收購要約並訴諸法庭挑戰公投后，這場較量耗費了該市數千萬美元。最終博爾德市撤回了計劃，與公用事業公司簽訂了新合約。

在緬因州，2023年一場全州範圍的公投提案擬收購該州兩大投資者所有制公用事業公司，並將其轉為政府所有的非營利機構。但由於反對方投入的資金是支持方的四十倍——其中大部分資金來自公用事業公司和天然氣利益集團——該提案被輕而易舉地否決。

即使是最岌岌可危的公用事業公司似乎也難以撼動。太平洋煤電公司（PG&E）服務加利福尼亞州中北部地區，其故障頻發的基礎設施狀況是導致加州爆發多場特大破壞性野火的主要原因，包括造成了數十億美元損失、85人喪生的2018年坎普山火。鉅額的債務迫使該公司破產，其信用評級被下調至「垃圾級」，遠低於投資級股票基準。但儘管如此，太平洋煤電公司似乎仍在安然運轉。2024年，該公司報告利潤達25億美元，創歷史新高。

這種程度的利潤令人匪夷所思。但這在美國的體制中近乎是常態，它掩蓋了一個根本的不對稱性：公用事業公司向股東負責，卻提供着對民生必不可少的公共服務。要糾正這種失衡，美國人可能需要再次拿起樺木竿，奪回對電力行業的控制權。在那一天到來之前，這種程度的利潤仍將持續堆積——日復一日、年復一年，由你與你的鄰居、我與我的鄰人共同償付。

（原文發佈在美國《哈潑斯雜誌》（Harper's Magazine）網站，原標題：《權力/電力掮客：真正導致電費賬單飆升的原因》。譯文僅供讀者參考，不代表觀察者網意見。）

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