導致多起非正常死亡，「指居」何去何從？

指定居所監視居住（以下簡稱「指居」）再一次引起熱議。

近日，一份由最高人民檢察院、公安部聯合發佈的《關於依法規範指定居所監視居住適用和監督的規定》（以下稱「新規」）在律師界廣泛流傳。檢察系統、公安系統人士向《中國新聞周刊》確認，這份文件屬實，發佈於今年6月。

「指居」是介於拘留和取保候審之間的一種強制措施。我國刑事訴訟法規定了五種強制措施，其中拘留與逮捕屬於羈押措施，拘傳、監視居住與取保候審都屬於非羈押措施。「指居」是監視居住的一種。

按照規定，符合逮捕條件的六類人可以監視居住，分別是：患有嚴重疾病、生活不能自理的；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；系生活不能自理的人的唯一扶養人；因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，採取監視居住措施更為適宜的；羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要採取監視居住措施的。另外，對符合取保候審條件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人，也不交納保證金的，可以監視居住。

而具體到「指居」，刑事訴訟法規定，監視居住應當在犯罪嫌疑人、被告人的住處執行；無固定住處的，可以在指定的居所執行。對於涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪，在住處執行可能有礙偵查的，經上一級公安機關批准，也可以在指定的居所執行。

不過，近些年，「指居」在實踐中出現執法不規範、被「指居」人權利保障存在缺陷等問題，導致執法亂象時有發生。最高人民檢察院官網曾刊文提到，「指居」的執行方式的羈押性和非羈押性界限並不清晰，在實踐中往往被異化為變相羈押。北京師範大學法學院教授左堅衞曾撰文稱，近年來，被非法「指居」並在其間遭受刑訊逼供的刑事案件當事人不在少數。

2023年9月，全國人大常委會公佈五年立法計劃，將刑事訴訟法修改納入「條件比較成熟、任期內擬提請審議的法律草案」之列，學界由此掀起「指居」制度廢除還是限縮、如何限縮的探討。

多位受訪者表示，此次新規出臺，傳遞出相關部門傾向於保留「指居」制度的意向，不過會進行限縮，且強調了檢察機關對「指居」的法律監督。不過，早在2015年，最高人民檢察院就曾發佈《人民檢察院對指定居所監視居住實行監督的規定》，但從執行效果來看不盡如人意。那麼這次，新規是否能落地？

被濫用的「指居」

北京盈科（合肥）律師事務所律師胡瑾對一起案件印象很深，當時，他的當事人被執行「指居」了。

該案案發於安徽某市，當事人在當地有固定住所，但辦案機關還是以「無固定住處」為由，對其採取了「指居」措施。隨后，當事人被轉移到一個「祕密地點」，開始了長達數月的「指居」。

胡瑾回憶，那段時間，他作為辯護律師申請會見當事人，辦案單位都以「當事人不願意見」「人手不足」等理由拒絕了，他甚至不知道當事人被「指居」的具體地點。直到當事人「指居」結束被送往看守所，他纔有了第一次會見。

后來，這名當事人在庭審時陳述了他在「指居」期間的遭遇：辦案人員在冬天以用冷風機吹身體、用強光照射眼睛等方式對他進行逼供。最讓他難以忍受的是剝奪睡眠，在「指居」地，三班人24小時值班，每15分鍾到半小時叫醒他一次。在身心瀕臨崩潰並作出有罪供述后，這名當事人被送往醫院治療，后被轉入看守所。

這名當事人推翻了他被「指居」期間所作的有罪口供，胡瑾告訴《中國新聞周刊》，不過，這些口供還是作爲了對這名當事人的定罪依據。

「一聽到當事人被‘指居’，我們律師和家屬心里都會一沉。到了看守所，反而能稍微放心一些。」 胡瑾説。

這名當事人在「指居」期間的經歷並非個例。近年來，多起「指居」致死事件引發社會廣泛關注。2022年，34歲的河北省某縣住房城鄉建設局的工作人員暴欽瑞等9人被以涉嫌尋釁滋事為由，帶到賓館「指居」。十多天后，暴欽瑞在「指居」期間離世。2023年，內蒙古某地公安局辦案人員以涉嫌開設賭場罪等為由，對北京某科技公司總經理邢燕軍在內的14人展開抓捕行動。在當地檢察院已經作出不批捕決定之后，邢燕軍等人本可以被取保候審，但同年12月，邢燕軍等12人被警方採取「指居」措施。2024年4月，邢燕軍在「指居」房間內被發現非正常死亡。

實踐中，「指居」制度有其存在的必要性與現實性。前檢察官、北京市中盾律師事務所高級合夥人魏景峰告訴《中國新聞周刊》，對重大複雜刑事案件中無固定住處的嫌疑人，或涉嫌危害國家安全、恐怖活動犯罪且住處執行有礙偵查的情形，「指居」能彌補取保候審與逮捕之間的強制措施空白，既保障偵查順利推進，又避免不當羈押。

但是，「指居」制度在實踐中逐漸背離其立法初衷，究其原因，是「指居」制度執行與監督的合一。胡瑾稱，儘管看守所也隸屬公安部門，但畢竟是獨立的職能部門，提審者必須到看守所履行提審手續，遵守看守所的管理規定進行審訊。但在「指居」場所，辦案人員自己看管、自己辦案，極易創造出一個不受監督的違法違規辦案環境。「對於重大、複雜案件，當口供難以突破時，‘指居’就成為讓嫌疑人脱離看守所監管，方便辦案人員刑訊逼供的手段。」

魏景峰表示，容易出現「指居」濫用的案件集中在經濟犯罪、職務犯罪及涉眾型犯罪，這類案件往往涉案金額大、涉案人員多，部分偵查人員爲了便於取證，有可能會選擇突破法定適用邊界。

新規出臺

在「指居」制度被詬病的背景下，今年6月，最高人民檢察院、公安部聯合印發新規，成為當前規範「指居」制度的核心文件。

新規對「指居」的適用條件和審批、執行、變更以及解除、法律監督、責任追究作出詳細規定。南開大學法學院教授高通告訴《中國新聞周刊》，這次最高人民檢察院、公安部聯合發佈新規，在規定層級和細緻程度上都取得了較大進步。

在實踐中，「指居」制度被濫用的一個典型特徵是，部分辦案機關將「無固定住處」認定標準放寬，或將案件指定異地管轄變相來適用「指居」。比如嫌疑人在案發A地有住所，爲了對嫌疑人「指居」，辦案機關將案件指定到其沒有住所的B地管轄。魏景峰表示，而指定管轄的合法性難以舉證質疑。

對此，新規明確，公安機關應當依法適用指定管轄。犯罪嫌疑人在犯罪地有固定住處的，禁止爲了適用「指居」而指定異地公安機關管轄。

什麼叫固定住處？新規一樣有規定：犯罪嫌疑人在辦案機關所在地的市、縣內生活的合法住處，包括其本人或者共同居住的近親屬自有或者租賃的合法住處。

北京大學法學院教授陳永生告訴《中國新聞周刊》，在此之前，「固定住處」通常是指當事人有所有權的住所，有的案件嫌疑人或辯護律師提出在當地租個房子來監視居住，被辦案機關拒絕。如今，新規將「固定住處」擴大到當事人租賃的房子，以及近親屬自有或者租賃的房子，有望大幅度縮小「指居」適用範圍。

新規另一個受到關注的條款是，將適用「指居」的審批權從「縣級以上公安機關負責人」提升至必須呈報「設區的市級以上公安機關主要負責人」批准。魏景峰認為，這提高了「指居」的啟動門檻，增加了濫用程序的制度成本。

北京市京都律師事務所律師李維認為，審批權上收的積極作用在於，基層辦案人員無法再自行決定適用「指居」，必須準備材料逐級上報，這本身就形成了過濾。同時，將決策責任提升至上級公安機關負責人，其在審批時會更加審慎，權衡案件是否真正符合「指居」的法定條件。

但北京市盈科律師事務所律師胡文友説，對於部分重大、敏感或來自上級部門的交辦案件，市級審批機關仍然可能會因為壓力而批准適用「指居」。比如市公安局收到一個線索，指定到某個縣公安局去辦，后者再上報到市公安局申請適用「指居」，市公安局很可能會同意。「審批權上收是有效的內部監督，但無法完全阻斷權力的不當干預。」魏景峰説。

陳永生也認為，從國內的實踐情況看，上級審批對下級執行「指居」能起到的制約作用有限。他稱，辦案機關的上下級同在一個系統之中，承擔的都是控訴職能，對於下級提出的請求，上級大多會傾向於批准。因此，他認為這一條款對於規範「指居」有一定作用，但作用有限。

他提出，在新規規定檢察院對「指居」行使監督職責的情況下，是否適用「指居」可以交由檢察院來審批，而非上級公安機關，但遺憾的是新規沒有這樣規定。

新規還有一個頗受關注的條款是，「指居」實行辦案與執行相分離，負責辦案、監督工作的人員不得參與執行工作，辦案人員不得進入指定居所內。公安機關辦案部門訊問被監視居住人，不得在指定居所內進行。

在此之前，「指居」地點通常就是辦案點，不乏辦案人員在「指居」地對嫌疑人疲勞審訊、干擾其飲食作息來獲取口供的情形。魏景峰表示，上述條款目的在於將辦案功能從「指居」點分離，「指居」的執行人員只負責當事人的飲食起居、身體健康，公安機關如果要提訊犯罪嫌疑人，需帶去執法辦案場所的訊問室。他認為，這有望打破以往「誰辦案、誰控制」的局面，能建立內部制約。

執行人員具體由公安系統哪個部門的人擔任？新規對此沒有明確規定。陳永生認為，應是不參與辦案的部門，或許法制部門相對合適。高通則認為，可能會由公安機關內部的監所管理部門來負責。但總體原則是，執行部門和辦案部門在機構隸屬上應分離。

監督體系

不過，陳永生提到，上述條款可能還會產生另一個問題，即辦案人員有可能利用將嫌疑人帶出的機會進行非法審訊。

新規某種程度上回應了這個問題，規定「因辦案需要將被監視居住人臨時帶出指定居所的，執行部門應當派員全程陪同」。另外，陳永生認為，結合新規要求執行部門應當對被「指居」人實行全程錄音錄像，如果能落實，應該能防範違法辦案。

事實上，除了公安機關內部制約，新規構建了一套監督體系，包括錄音錄像、律師會見、檢察監督。

新規規定，除依法保護辯護律師會見權和被監視居住人隱私權外，執行部門應當對被監視居住人在指定居所內的活動和被臨時帶出指定居所期間的活動實行全程錄音錄像。

陳永生提到，以前國內外都出現過的情況是，辦案人員在警車押送嫌疑人的途中開展審訊，嫌疑人交代了，辦案人員纔會把他送到目的地，否則警車就一直在街上轉。

高通認為，錄音錄像能為「指居」執行行為的合法性提供證據支持，更重要的是對辦案人員形成心理約束。陳永生建議，被帶出指定居所的錄音錄像不僅應覆蓋訊問期間，還應覆蓋被帶出的沿途路上。

新規還再次明確了對律師會見權的保障：除涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪外，辯護律師要求會見被監視居住人的，公安機關執行部門應當及時安排會見，至迟不得超過48小時。會見時公安機關不得派員在場，會見的時間、次數不受不當限制。

在實踐中，律師本可以申請會見被「指居」的犯罪嫌疑人，但是多位代理過「指居」案件的受訪律師表示，申請會見的成功率很低，辦案單位通常會以「正在調查」「有礙偵查」等理由拒絕律師會見。

一起當事人被「指居」的案件中，李維會見當事人的訴求被拒絕后，他聯合當事人家屬持續向相關部門控告，才得以會見。李維告訴《中國新聞周刊》，會見過程中，辦案人員在現場監視，會見時長也受到限制。后來他又持續向相關部門控告，在后續的會見中，纔沒有辦案人員在場。

李維認為，新規明確對律師會見權的保障，是引入外部監督的關鍵一步，如果能落實，有望對部分公安機關人員違法辦案形成制約。

此次新規最受外界關注的條款是，強調了檢察機關對「指居」的法律監督。按照規定，檢察院在收到《監視居住決定書》后24小時內，應當到指定居所現場開展監督，並需每周至少進行一次實地監督。被「指居」人也有權約見檢察官，檢察官應在24小時內與其見面。

此前，多位受訪學者曾告訴《中國新聞周刊》，從法律規定來説，公安機關決定「指居」時，並不需要主動向檢察院報備。中國人民大學法學院訴訟法教研室主任劉計劃表示，因為「指居」的立法本意不是羈押，因此，公安機關採取「指居」措施時，無須向檢察機關報備或經其批准。

在山東省一名檢察官眼中，雖然按照刑事訴訟法規定，檢察機關有權也有義務對「指居」進行法律監督，但很多時候，檢察機關對公安機關採取「指居」措施並不知情，因此，難以對其監督。

值得注意的是，早在2015年，最高人民檢察院就曾發佈相關規定，旨在加強和規範對「指居」的檢察監督。不過，陳永生説，2015年的規定是最高人民檢察院這個單一部門發佈的，其中的內容是規範檢察院應該怎麼做，沒有規定公安機關應該怎麼做。實踐中部分公安機關不配合，這份規定其實並沒有完全落實。個案當中，可能有辯護律師向檢察院申請監督，也可能有檢察官對公安機關就「指居」過程中出現的問題提出糾正意見，但從根本上沒有解決「指居」缺乏監督的問題。

高通認為，此次最高人民檢察院、公安部聯合發佈的新規讓檢察院的監督有了抓手。在李維看來，接下來在重大案件中，檢察監督能否真正起效，是新規能否真正落地的試金石。

仍有待完善

魏景峰説，短期來看，可能出現「指居」適用量小幅下降的情況。新規的全程錄音錄像、專人值守等要求對人力、物力提出更高要求，基層辦案機關執行成本增加，部分辦案機關為規避成本壓力，會優先選擇取保候審等強制措施。

但長期來看，他認為，對於確有必要的案件，辦案機關仍會依法適用「指居」，且隨着配套保障措施的完善，成本因素對適用的影響會逐漸降低，關鍵在於基層機關后續能否落實。

多位受訪者指出，爲了規避部分辦案人員「上有政策、下有對策」，新規仍有多處有待完善的條款。

李維表示，儘管新規對「固定住所」等問題進行了明確，但對於什麼刑事案件屬於「重大、複雜」以及「可能有礙偵查」等問題仍然只規定了相對泛化的概念，易被擴大適用，需進一步明確和規範。

江蘇司劍律師事務所律師徐奭指出，實踐中，「指居」的通知問題普遍困擾嫌疑人家屬和辯護律師。辦案機關不告訴家屬嫌疑人關在哪里、承辦警官是誰，更不會告訴家屬如何聯繫，家屬和辯護律師需要多方打聽才能摸清嫌疑人被「指居」的地點，這會導致時間差。

新規在這一條上有進步，規定「執行監視居住后24小時內通知家屬和辯護律師」。但是，對「無法通知家屬」的情形未明確嚴格的舉證要求，可能被部分辦案機關濫用以規避通知義務。

魏景峰提議，需要建立指定居所備案公示制度，除涉密案件外，向同級檢察院和辯護律師公開居所地址及設施情況。

高通認為，新規在監督機制方面還需進一步完善。他表示，監督大致可分為公權力監督和權利監督兩類，公權力監督在新規中體現為公安機關內部制約、檢察機關的法律監督等，而后者在新規中稍顯不足。他認為，新規應該進一步完善權利監督機制，比如申訴救濟渠道等。此外還可以建立社會面監督，比如看守所開放日製度，人大代表、政協委員等可以預約參訪，「指居」制度也可以參考。

在公權力監督力度上，高通認為也可以進一步加強。新規規定，檢察院需每周至少到「指居」場所進行一次實地監督。他認為，可以參考看守所的檢察機關派駐機制，在「指居」場所也長派檢察機關人員，實現檢察監督的常態化。

關於「指居」執行方式的人性化改進上，高通認為，需要回歸「指居」制度設計的初衷。「指居」本質上是對符合逮捕條件但因特殊情形不適宜逮捕者採取的替代措施。因此，在「指居」執行方式上理應更為人性化，在確保案件偵查不受影響的前提下，適當放寬對當事人的行動限制，讓「指居」更符合立法本意。