【CGS-NDI熱點洞察】區域經濟有哪些新進展、新使命、新提法？—— 「十五五」規劃建議解讀

（來源：中國銀河證券新發展研究院）

近日，《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》發佈，外部環境不確定難預料因素增多背景下，以國內區域經濟高質量發展的確定性擁抱外部的不確定變得更加重要。結合規劃建議內容，本文從「十四五」區域經濟進展、「十五五」區域經濟面臨哪些新使命，「十五五」區域經濟又有哪些新提法梳理出三方面重要內容：

首先，「十四五」時期區域經濟有哪些新進展？一是區域發展差距縮小方面進展不明顯。南北方差距儘管整體有所改善但仍較大，南方GDP總量佔全國的比重仍整體領先北方約30個百分點。除西部外，中部、東北與東部的相對差距均有所擴大。省際看，區域發展差距「十四五」后期呈擴大趨勢。二是區域發展戰略總體執行較好。以全國國土空間規劃爲支撐，在區域發展專項座談會及政治局會議審議通過相關區域發展政策文件基礎上，各區域發展功能定位更清晰、優勢互補更有效、聯動共治更緊密、發展活力更充沛。三是區域發展體制機制迎來重要突破。中央和地方區域協調發展領導小組相繼成立助力破解區域發展深層次體制機制問題。央地合力推動全國統一大市場建設向縱深推進。全國首部「飛出地」地方性法規出臺，為區域合作互助提供全國樣本。橫向生態補償機制更加完善，但糧食產銷區橫向補償機制尚未有效建立。

其次，「十五五」時期區域經濟發展面臨哪些新使命？一是在外部環境面臨較大不確定難預料因素背景下，雙循環發展格局中內循環主體地位更加重要，需要增強國內大循環內生動力和可靠性。這便內在要求改變以往地方政府競爭產生的區域小市場和地方保護主義，構建全國統一大市場，提升要素配置效率，有效發展超大規模市場優勢。二是鑑於「十四五」時期我國區域發展差距改善不明顯，以及「十五五」規劃建議提出「全體人民共同富裕邁出堅實步伐」的目標要求，未來五年需要進一步加力縮小區域發展差距。三是產業鏈、供應鏈不確定不穩定因素增多背景下，以新安全格局保障新發展格局更為迫切，區域產業佈局需從以往以效率為導向轉向效率和安全並重，優化重大生產力佈局。

最后，「十五五」時期區域經濟發展有哪些新提法？一是注重發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略的疊加效應，通過戰略目標協同和區域政策銜接，最大程度發揮政策效能。二是注重區域聯動發展，在聯動中縮小區域發展差距。抓手是基礎設施互聯互通、產業鏈創新鏈協同、培育發展若干區域中心、深化跨行政區合作。三是注重發揮重點區域增長作用，支持經濟大省挑大樑。將國家戰略「所需」和重點區域「所能」有機結合。主要抓手是強化對重點區域土地、能源、環境、數據等要素保障，支持重點區域在推動科技創新和產業創新融合上打頭陣和支持重點區域在改革開放、落實國家重大發展戰略、促進全體人民共同富裕上先行先試。四是注重優勢互補協調發展，突出因地制宜發展新質生產力，同時關注南北差距，提出促進南北方協調發展。五是注重優化重大生產力佈局，關注發展的安全性。優化方向一是推動戰略性產業由東向西、中心城市向腹地轉移，優化方向二是推動資源能源形成西部建基地，東部強接納格局。六是注重陸海統籌，加快建設海洋強國。

風險提示：1. 政策理解不全面的風險；2. 政策落實不及預期的風險。

一、十四五」區域經濟有哪些新進展？

（一）區域發展差距有待進一步縮小

「十四五」期間，不同空間尺度看，我國區域發展差距改善不明顯。南北方發展差距雖小幅改善，但整體差距仍較大。南方GDP總量佔全國比重對北方的領先優勢由2020年的29.74個百分點小幅收窄至2024年的29.67個百分點，但仍整體領先北方約30個百分點，且沒有較為明顯的趨勢性好轉。南北方人均GDP絕對差距持續擴大，相對差距在「十四五」后期也呈上升趨勢。

四大區域看，西部和東部的相對差距改善，但中部、東北地區與東部的相對差距則有所擴大。GDP總量看，東部GDP總量與西部的比值由2020年的2.47下降到2.44，東部與中部和東北的比值則分別由2020年的2.38、10.32進一步上升到2024年的2.45、11.07。人均GDP呈現出相同趨勢。此外，板塊內部的差距也呈現出進一步加劇趨勢。

省際看，「十四五」期間區域發展差距縮小也不明顯，后期更是呈現出擴大趨勢。綜合變異係數、泰爾指數、組內極大值/極小值三個指標看，相比2020年，儘管變異係數和泰爾指數有所下降，但組內極大值和極小值的比值則有所上升且「十四五」后期三大指標均呈現不同程度的上升趨勢。

（二）區域發展戰略總體執行較好

區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略構成了我國區域發展戰略的有機整體。「十四五」期間，區域協調發展戰略、區域重大戰略、新型城鎮化戰略以較高規格較大密度推進。圍繞西部大開發、東北振興、中部崛起、京津冀協同發展等區域協調發展戰略和區域重大戰略，總書記均專門主持召開座談會或政治局會議審議通過有關區域發展的政策文件。中央和地方也積極推進主體功能區戰略和新型城鎮化戰略。新型城鎮化戰略方面，今年7月，中央城市工作會議召開，總書記出席會議並講話。緊接着，8月份《中共中央、國務院關於推動城市高質量發展的意見》印發，科學定位了我國城鎮化發展所處的歷史階段以及未來一個時期城市工作的主要目標和任務。主體功能區戰略方面，首部「多規合一」的國家級國土空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》印發實施，全國統一的國土空間規劃體系總體形成；長江經濟帶—長江流域、京津冀、黃河流域等重要流域（流域）的國土空間規劃國務院批覆實施。

（三）區域發展體制機制迎來較大突破

區域協調發展體制機制是推動區域發展戰略政策落地、實現區域協調發展的制度保障。「十四五」期間，中央和地方區域協調發展領導小組相繼成立，助力區域戰略統籌機制更加完善。市場一體化體制機制加快推進，區域合作互助機制也取得較大進展，但以糧食產銷區橫向補償機制為代表的區際利益補償機制進展偏慢。

二、「十五五」區域經濟發展面臨哪些新使命？

（一）建設全國統一大市場助力加快構建新發展格局

未來五年，我國經濟社會發展面臨的外部環境將更趨複雜嚴峻。「十五五」規劃建議對此也進行了詳細闡釋，具體而言主要包括三方面，一是世界變亂交織、動盪加劇，地緣衝突易發多發。二是單邊主義、保護主義抬頭，霸權主義和強權政治威脅上升，國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰。三是以中美博弈等為代表的大國博弈更加複雜激烈。外部環境的複雜嚴峻使得實現中國式現代現代化的主要依託是強大的國內市場，國內國際雙循環的新發展格局中，內循環主體作用重要性進一步凸顯。

增強內循環內生動力和可靠性內在要求便是建設全國統一大市場。分稅制背景下，中國經濟增長的模式主要是以地方政府競爭為主，各地出於自身利益最大化考慮，容易產生地方保護主義，地方小市場。整體會造成資源錯配，產生效率損失。內循環暢通背景下則需要進一步打破區域經濟小市場，建設全國統一大市場，提升要素配置效率，有效發展超大規模市場優勢。以「五統一、一開放」為基本要求，縱深推進全國統一大市場建設。

（二）縮小區域發展差距推動全體人民共同富裕邁出堅實步伐

中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，但正如本次規劃建議所説，我國發展不平衡不充分問題仍然突出。為解決好發展不平衡不充分的問題，本次規劃建議提出「十五五」時期全體人民共同富裕要邁出堅實步伐。而縮小區域發展差距便是實現全體人民共同富裕的內在要求之一。正如報告前文所指出的，「十四五」期間尤其是后期，我國區域發展差距呈擴大趨勢，尤其是板塊內部的差距呈現出較為明顯的分化。在此背景下，實現更加平衡和充分的發展還需要進一步加力。只有未來五年共同富裕邁出堅實步伐，2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展才具備更堅實的基礎，從而保障基本實現社會主義現代化。

（三）優化重大生產力佈局更好統籌發展與安全

以新安全格局保障新發展格局是「十五五」時期經濟社會發展必須遵循的原則之一。而區域協調發展便是統籌發展與安全的關鍵支撐。國家安全涉及政治安全、國土安全、經濟安全等諸多領域，維護國家安全是推進中國式現代化必須要面對的重要問題之一。安全和發展是一體兩翼，沒有發展，其他一切活動便無從談起，這也是「十五五」規劃建議重提以經濟建設為中心的重要考量因素之一。但沒有安全，發展也無法正常進行，發展成果也難以得到切實維護。當前和未來一個時期，外部衝擊導致全球產業鏈、供應鏈風險大幅提升，「卡鏈」「斷鏈」「掉鏈」風險上升，國際循環難以有效保障。我國產業鏈、供應鏈不確定不穩定因素增多。這便需要優化重點生產力佈局，將以往以效率為主要導向進行的產業佈局，逐步轉變為以安全和效率並重的產業佈局，推動部分佈局較為集中的產業適度轉移，以提升重大生產力抵抗風險的能力和水平。

三、「十五五」區域經濟發展有哪些新提法？

（一）注重發揮戰略疊加效應，激發政策效能

延續去年經濟工作會議有關表述，「十五五」規劃建議首次提出發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略的疊加效應。區域戰略的疊加效應是指在一定區域內多個發展戰略同時實施，通過戰略之間的協同形成綜合戰略效應。首先是要戰略目標協同。各類區域戰略目標之間並非相互割裂，而應在總體國家戰略框架下相互協調、相互支撐，實現多元治理目標的有機統一。各類區域戰略應該與國家整體戰略目標精準對接，確保戰略目標之間的協調性和一致性，使戰略目標在問題定義、目標設定和政策實施方面保持協調，並明確各類戰略對總體目標的貢獻，避免目標衝突和實施偏差。其次是要區域政策銜接。要明確區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略的功能分工和協調關係，推動各戰略之間的有機融合，推動不同區域政策有機統一，避免衝突。同時，地方政策應以國家宏觀戰略為依據，在國家戰略框架下對其進行靈活調整，構建「上下貫通、區域適配」的政策機制協同體系。

（二）注重區域聯動發展，在聯動中縮小區域差距

區域聯動對接是實現區域發展的必然要求。推動區域聯動發展是堅持區域發展全國「一盤棋」思想的重要體現。依託區域協調發展戰略、區域重點戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略，提高區域戰略統籌能力，充分發揮不同區域的比較優勢，在聯動發展中不斷縮小區域間發展差距，加快形成優勢互補、高質量發展的區域經濟佈局和國土空間體系。

結合「十五五」規劃建議，區域聯動發展的主要抓手有四，其一是推動基礎設施聯動，實現區域之間「硬聯通」。總書記在2024年中央第四次財經委會議上強調要「優化主干線大通道，打通堵點卡點，完善現代商貿流通體系」，為區域間基礎設施聯動指明瞭方向。重點是依據《國家綜合立體交通網主骨架路線方案》加快推進"6軸、7廊、8通道"主骨架建設。結合本次規劃建議，跨區域跨流域大通道將加快建設。其二是推進創新鏈和產業鏈聯動，通過產業飛地、科創飛地等不同形式，實現不同區域產業鏈和創新鏈的協同，打造區域發展利益共同體。其三是培育發展若干區域性中心城市、城市羣、跨區域聯結型地區，實現不同區域聯動發展。其四是深化跨行政區合作，重點是健全區域間規劃統籌、產業協作、利益共享等機制。2023年11月1日廣東省通過的全國首部「飛出地」地方性法規《廣東省深汕特備合作區條例》是一個較好的立法參考。《條例》以立法的形式明確了深圳和汕尾的權責關係、治理模式、收益分配機制，提供了可複製的法律框架。如深圳市全面負責合作區建設並配合汕尾開展相關工作。通過利益共享、公共服務融合，推動產業轉移，制度創新更加接近區域協同發展需求，為發達地區和欠發達地區開展區域合作中可能出現的協調難度大、政策不可預期等問題提供立法參考。

（三）注重發揮重點區域增長極作用，支持經濟大省挑大樑

自2022年政府工作報告首次提出「經濟大省要充分發揮優勢，增強對全國發展的帶動作用」以來，支持經濟大省挑大樑思路日益清晰。2022年7月政治局會議明確提出「經濟大省要勇挑大樑」。本次規劃建議進一步提出注重發揮重點區域增長極作用，我們理解和支持經濟大省挑大樑的政策思路相一致，但在範圍上則進行了進一步擴展，除經濟大省以外，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等跨行政區的優勢區域，城市羣與都市圈，超特大城市或均是重點區域的內涵。

發揮重點區域增長極作用是將國家戰略「所需」與重點區域「所能」有機結合的內在要求。結合對經濟大省挑大樑的有關表述，中央層面主要抓手有三，一則是強化對重點區域土地、能源、環境、數據等要素保障。如加大超長期特別國債、地方政府專項債對經濟大省等區域的支持力度，擴大專項債使用範圍，在項目申報、資金分配等方面給予更多自主權。二則是支持重點區域在推動科技創新和產業創新融合上打頭陣，如優先在重點區域佈局國家戰略科技力量和重大科學裝置。三則是支持重點區域在改革開放、落實國家重大發展戰略、促進全體人民共同富裕上先行先試。如加力支持深圳中國特色社會主義先行示範區、浦東社會主義現代化建設引領區、浙江共同富裕示範區、山東新舊動能轉換綜合試驗區建設。

（四）注重優勢互補協調發展，關注南北差距

規劃建議首次提出鼓勵各地發揮比較優勢，各展所長。隱含的政策取向便是因地制宜發展新質生產力。總書記關於規劃建議的説明也明確提到發展新質生產力需要具備一定稟賦條條件，要充分論證現實可行性，規劃建議強調因地制宜發展新質生產力就是要引導大家科學理性、實事求是地開展工作，防止一哄而上。規劃建議再次提出因地制宜發展新質生產力，一則是因為我國幅員遼闊的國土空間背景下各地在資源稟賦、產業基礎和創新要素匯聚等方面存在較大差異，客觀上要求各地新質生產力發展要與本地資源稟賦、產業基礎等相適配。二則從政府運行視角看，以地方競爭為主導的經濟發展模式下，地方政府通過制定出台政策推動新質生產力發展更是中央發展理念能否有效落地的關鍵所在。在五年規劃中明確提出因地制宜發展新質生產力可以起到一定的引導作用，避免重複建設與合成謬誤。

此外，規劃建議還首次提出促進南北方協調發展，關注南北發展差距。近年來，北方一些地區產業結構老化、增長活力減弱，面臨角度的經濟增速乏力、要素流失等風險。從而造成南北差距整體呈擴大趨勢。正如報告前文所屬，「十四五」期間，我國南北差距仍處於較高水平，且后期有所擴大。在2019年中央財經委第五次會議上，總書記在講到要正確認識我國區域經濟發展新形勢時也專門談到全國經濟重心在北方省份增速放緩以后進一步南移，北方地區的GDP佔全國的比重下降等現象。以往傳統的以東中西維度為主的區域格局邏輯已經不能完全覆蓋我國區域經濟發展的現實。這也充分體現出我國區域經濟發展的複雜性。因此，從戰略上提出促進南北協調發展，推動南北聯動或者以南帶北，不僅是基於南北發展差距的積累和顯化，也是實現中國經濟高質量發展，推動共同富裕和區域公平的內在需要。參考以往的區域發展戰略，「十五五」期間或將專門出臺旨在縮小南北發展差距的有關政策舉措，以更好實現南北協調發展。

（五）注重優化重大生產力佈局，關注發展的安全性

在統籌發展與安全背景下，重大生產力重要性進一步提升。規劃建議延續二十大報告、「十四五」有關表述，再次提出優化重大生產力佈局，體現對產業安全的重要性。當前我國優勢產業體系和優質生產要素仍高度集中在京津冀、長三角、珠三角等城市羣為代表的東部地區和以重慶、成都、武漢等中心城市為代表的中西部都市圈，極端條件下容易造成關鍵產業鏈斷鏈。進而影響整個國民經濟循環。2023年中央經濟工作會議首次提出建設國家戰略腹地，二十屆三中全會則進一步強調建設國家戰略腹地和關鍵產業備份。本次規劃建議提出優化重大生產力佈局也體現出對產業安全的重要考慮。

結合規劃建議內容，重大生產力佈局優化或涵蓋戰略性產業、能源資源基地等。佈局優化方向看，針對高端製造、電子信息等戰略性產業，空間上是更多引導其從東部向中西部、中心城市向戰略腹地轉移，比如成渝地區雙城經濟圈的電子信息、新能源產業快速崛起。同時推動京津冀、長三角、粵港澳三大區域作為產業動力源，聚焦高端環節，與中西部形成「核心研發 + 產能承接」的梯度佈局。產業結構看，則重點是構建「4+6」現代產業體系，推動產業結構佈局實現質的跨越。針對能源資源基地，空間上優化方向是從早期的分散佈局逐漸形成「西部新能源基地 + 跨區輸送通道 + 東部消費樞紐」的格局。如寧夏騰格里「沙戈荒」新能源基地、華能隴東能源基地、新疆天山北麓能源基地等，分別向湖南、山東、川渝等地輸送綠電。結構上則是推動以煤炭、石油等傳統化石能源為主加速向清潔能源轉型。

（六）注重陸海統籌，加快建設海洋強國

本次規劃建議延續「十四五」規劃綱要以及二十大報告表述，再次提出加快建設海洋強國。結合規劃建議內容，主要抓手有三，一是加強海洋科技創新，鞏固海洋裝備製造業優勢基礎上壯大海洋新興產業，發展現代航運服務業。二是加強海洋調查和觀測監測，推進海洋能源資源和海域海島開發利用。三是堅定維護海洋權益和安全，提高海上執法和海事司法能力。

分區域看，山東作為北部海洋經濟圈的重要省份，發展海洋漁業、海洋礦業、海洋化工等產業具有明顯優勢；東部海洋經濟圈港口航運體系完善、海洋工業實力強勁，擁有眾多優良港口，上海、浙江等省份則要進一步鞏固海洋船舶工業、海洋藥物和生物製品業等優勢產業。南部海洋經濟圈海域遼闊，海洋生物資源、海洋能源資源等較為豐富。廣州、深圳等核心城市立足深海科技創新優勢，可加快發展以高技術船舶、海洋工程裝備、海洋新能源等為代表的海洋新興產業。海南作為我國最大的經濟特區、最大的自由貿易試驗區和唯一的中國特色自由貿易港，發展海洋經濟具有獨特稟賦優勢和政策紅利，藴含較大市場投資機遇。一方面，可進一步發展海洋漁業與水產品加工、海洋旅遊文化產業、海洋交通運輸業和海洋化工產業等海洋傳統優勢產業。另一方面，海南要進一步培育壯大深海油氣、深海可再生能源、海洋工程裝備技術、海洋生物技術等海洋新興產業。

四、風險提示

1.國內外政策理解不到位的風險；

2.國內政策落實不到位的風險。

本文摘自：中國銀河證券2025年10月31日發佈的研究報告《【CGS-NDI熱點洞察】區域經濟有哪些新進展、新使命、新提法？—— 「十五五」規劃建議解讀》

分析師：章   俊 S0130523070003

張   迪 S0130524060001

路自願 S0130525070001

評級標準：

評級標準為報告發布日后的6到12個月行業指數（或公司股價）相對市場表現，其中：A股市場以滬深300指數為基準，新三板市場以三板成指（針對協議轉讓標的）或三板做市指數（針對做市轉讓標的）為基準，北交所市場以北證50指數為基準，香港市場以恆生指數為基準。

行業評級

推薦：相對基準指數漲幅10%以上。

中性：相對基準指數漲幅在-5%～10%之間。

迴避：相對基準指數跌幅5%以上。

公司評級

推薦：相對基準指數漲幅20%以上。

謹慎推薦：相對基準指數漲幅在5%～20%之間。

中性：相對基準指數漲幅在-5%～5%之間。

迴避：相對基準指數跌幅5%以上。

法律申明：

本公眾訂閲號為中國銀河證券股份有限公司（以下簡稱「銀河證券」）研究院依法設立、運營的研究官方訂閲號（「中國銀河證券研究」「中國銀河宏觀」「中國銀河策略」「中國銀河固收」「中國銀河科技」「中國銀河先進製造」「中國銀河消費」「中國銀河能源周期」「中國銀河證券新發展研究院」）。其他機構或個人在微信平臺以中國銀河證券股份有限公司研究院名義註冊的，或含有「銀河研究」，或含有與銀河研究品牌名稱等相關信息的其他訂閲號均不是銀河研究官方訂閲號。

本訂閲號旨在交流證券研究經驗。本訂閲號所載的全部內容只提供給訂閲人做參考之用，訂閲人須自行確認自己具備理解證券研究報告的專業能力，保持自身的獨立判斷，不應認為本訂閲號的內容可以取代自己的獨立判斷。在任何情況下本訂閲號並不構成對訂閲人的投資建議，並非作為買賣、認購證券或其它金融工具的邀請或保證，銀河證券不對任何人因使用本訂閲號發佈的任何內容所產生的任何直接或間接損失或與此有關的其他損失承擔任何責任，訂閲號所提及的任何證券均可能含有重大的風險，訂閲人需自行承擔依據訂閲號發佈的任何內容進行投資決策可能產生的一切風險。

《證券期貨投資者適當性管理辦法》於2017年7月1日起正式實施，通過微信訂閲號發佈的本圖文消息僅面向銀河證券客户中的機構專業投資者，請勿對本圖文消息進行任何形式的轉發。若您並非銀河證券客户中的機構專業投資者，為保證服務質量、控制投資風險，請取消關注，請勿訂閲、接收或使用本訂閲號中的任何信息。