【中國銀河宏觀】「投資於人」：高質量發展新引擎——「十五五」系列報告之六

（來源：中國銀河宏觀）

二十屆四中全會於10月20日至23日在北京召開，會議將審議「十五五」規劃建議稿。我們認為，「十五五」規劃的一條邏輯主線會是「投資於人」。2025年的政府工作報告首次提出，「推動更多資金資源‘投資於人’、服務於民生」，釋放出宏觀政策更加重視民生導向的重要信號。我們提示，要把「投資於人」這一部署放在「兩個變局，一個飛躍」的大時代背景下去透視，它絕非侷限於福利保障的單純民生政策，而是一把解決一系列系統性挑戰變局的「總鑰匙」：對外應對百年未有之大變局，對內撬動土地財政向新質生產力轉軌，對技術浪潮把AI革命轉化為全民能力躍遷。從本質上看，這一部署既是民生改善的保障，更是激活發展潛能、駕馭時代變革的戰略抓手，最終將實現民生福祉與發展質量的雙向提升。

一、「投資於人」是高質量發展下的多維進階。「投資於人」是我國在全球百年變局、國內發展動能轉換變局與人工智能科技飛躍交織的大背景下做出的戰略抉擇。「投資於人」在「以人為本」和「以人民為中心」的發展思想下推動中國發展邏輯完成從「物本」到「人本」再到「資本化人本」的螺旋式上升，符合「瓦格納法則」揭示的世界經濟發展規律，並與「投資於物」相互依存、相互促進又相互區別，共同構成高質量發展的核心支撐。

二、「投資於人」以民生福祉為核心落點，緊扣「幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶」七大民生脈絡縱深推進。「投資於人」旨在從生命全周期出發，系統性提升人的發展能力與基本保障，推動社會公平與經濟轉型協同並進。政策或將通過精準補貼與制度建設緩解家庭養育壓力，推動高中和本科擴容提質，優化師資與資源配置，提升人力資本質量，實施穩崗支持與「雙千計劃」，強化重點羣體幫扶並保障新就業形態權益，加速推進醫療資源下沉，提升公共衞生與基層服務能力，加強多層次養老體系建設，拓寬保障性住房再貸款支持範圍，構築居家養老、長期護理保險和特殊羣體補貼的民生底線。

三、對比國際經驗，「投資於人」空間較大，但需警惕福利主義風險。北歐和德國通過高税收支撐全生命周期的人力資本投資，實現教育公平、醫療可及與就業適配；日本應對老齡化與少子化構建終身學習與老年就業體系，新加坡則將人才培育與產業轉型精準綁定，均體現「投資於人」的系統性邏輯。我國社會性支出佔GDP比重仍低於發達國家水平，提升空間顯著，但需警惕阿根廷式福利主義陷阱：脱離生產效率、分配結構失衡的高福利，不僅無法造福民生，反而可能導致經濟衰退與社會動盪。

四、「投資於人」帶來深刻市場變革，政策導向下孕育四大領域投資機遇。提振消費作為政策支點，釋放「母嬰童經濟」潛力，商品與服務類消費雙輪驅動； AI賦能教育數字化轉型，職業教育智能化升級與高等教育產教融合是發展新質生產力的人才培育方案；老齡化趨勢推動生物製藥、基因早篩、抗衰老技術延伸健康生命周期，促進智慧養老與「銀發經濟」融合，構建康養產業全鏈條；就業替代和技能錯配是新興產業發展衍生問題，職業技能培訓與企業培訓重建技能投資橋樑，減輕轉型陣痛，讓技術進步與社會託底形成良性互動。

風險提示：政策理解不全面的風險，政策落實不及預期的風險，國際形勢不確定性的風險。

在「兩個變局，一個飛躍」這一歷史背景下，「十五五」規劃不僅僅是「十四五」規劃的一個簡單延續，而是要在「新發展階段、新發展理念、新發展格局」三者有機統一的基礎上，以「新五年規劃」全面推進高質量發展來加快中國式現代化進程。「十五五」規劃的一條主要邏輯主線是「投資於人」，「新五年規劃」的「投資於人」並不是簡單追加民生投入，而是將其置於「增長動力轉換—新質生產力形成」這一系統性挑戰的交匯點上，形成一條「人→人力資本→增長」的閉環鏈。

一、「投資於人」：高質量發展下的多維進階  

今年的政府工作報告提出，「推動更多資金資源‘投資於人’、服務於民生」。「投資於人」這一提法首次出現在政府工作報告中，強化宏觀政策民生導向，釋放出宏觀政策更加重視民生導向的重要信號。我們認為，要把「投資於人」這一部署放在「兩個變局，一個飛躍」 （全球：百年未有之大變局、國內：從土地財政全面轉向新質生產力之變局、科技：人工智能催生的第四次工業革命科技飛躍）的大時代背景下去透視，它絕非侷限於福利保障的單純民生政策，而是一把解決一系列系統性挑戰變局的「總鑰匙」：對外應對百年未有之大變局，對內撬動土地財政向新質生產力轉軌，對技術浪潮把AI革命轉化為全民能力躍遷。從本質上看，這一部署既是民生改善的保障，更是激活發展潛能、駕馭時代變革的戰略抓手，最終將實現民生福祉與發展質量的雙向提升。

（一） 「投資於人」：「兩個變局，一個飛躍」時代背景下的內在要求

1. 「投資於人」是應對全球百年未有之大變局的關鍵之舉

百年未有之大變局加速演進，不確定性將不斷增加。全球經濟在經歷了2008年以來的超長待機復甦之后在2019年已經看到了衰退的早期信號，之后在經歷了席捲全球的疫情衝擊下，各種結構性問題更為嚴重。「十五五」時期，這一百年未有之大變局的態勢將持續演繹，大國博弈將進一步加劇，國際秩序面臨重塑，我國發展面臨的不確定性將不斷增加。其一，世界經濟重心和國際力量對比深刻調整；其二，逆全球化加劇，進入模式調整期和動力轉換期；其三，全球共同性問題凸顯和全球治理體系加快變革。在全球債務問題日趨嚴重的背景下，貧富差距持續擴大，由此帶來的民粹主義情緒上升和地緣政治衝突不斷加劇，特別是特朗普政府的孤立主義和單邊主義給全球經濟帶來了更多的不確定性，未來全球再次面對危機和衰退的風險在持續上升。

「投資於人」不是民生選項，而是我國在全球新秩序中爭奪發展主動權的「關鍵抉擇」。 百年未有之大變局把「人」推到國家競爭最前線，在這場角逐中，人才成為核心競爭力。過去以資源、資本為主要驅動力的發展模式，在全球市場波動加劇的當下，靠進口維持工業體系的風險陡增，增長動力漸顯疲態。而加大對人的投資，能提升勞動者素質，培養出大量具備創新能力、掌握前沿技術的高端人才，能為產業升級、技術創新注入源源不斷的能量，助力國家在全球產業鏈中邁向高端位置，增強經濟的抗風險能力與國際競爭力。發達國家經驗來看，美國長期重視教育投入，吸引全球人才匯聚，在科技研發、高端製造等眾多領域保持領先優勢；日本通過持續的人才培養體系，在90年代初期半導體產業遭遇困境時，能夠憑藉人才儲備實現產業的多次復甦。

2. 「投資於人」是應對從土地財政全面轉向新質生產力之變局的關鍵支點

增長模式從傳統的土地財政轉向新質生產力是理解國內經濟的邏輯起點。在「土地財政全面熄火、新質生產力接棒」這場底層邏輯切換中，繼續靠「批地—舉債—基建」已無法提供可持續增長，地方土地出讓收入佔地方財政比重從2020年的44.3%，下降至2024年的25.6%。因此，「投資於人」不僅是民生情懷，更是替代土地財政、孕育新質生產力的關鍵支點。土地財政模式因土地資源有限性、房地產市場波動等問題難以持續，而「投資於人」有助於培育新的經濟增長點。投資於人具有「累積效應」和「外溢效應」，知識和技能可疊加積累，不僅能增強個體競爭力，還能通過技術創新和知識擴散帶動整個社會經濟發展。

「投資於人」是促進消費與內需擴大的核心舉措。在土地財政轉向新質生產力的過程中，需要構建新的經濟增長動力機制，擴大內需是關鍵。「投資於人」是破解居民消費增長困境、促進民生改善的有效手段。人是消費主體，通過投資於人的教育、醫療、社會保障等領域，能夠提升居民的收入水平和消費能力，增強消費意願，建立消費—投資—創新的互動機制，統籌總需求和總供給，在有效益投資與有潛能消費之間形成良性互動，從而拉動內需，促進經濟大循環的暢通。

「投資於人」對人力資本的助力有利於提升全要素生產率。在新質生產力背景下，提高全要素生產率是經濟發展的關鍵。在勞動者、勞動資料、勞動對象三個關鍵要素中，勞動者具有創新的能動性，是生產力中最為活躍的因素。「投資於人」 可以大幅提高人口發展質量，激發創新活力，從而提升全要素生產率對經濟增長的貢獻，推動經濟高質量發展，這是從土地財政轉向新質生產力過程中實現經濟發展方式轉變的重要途徑。

3. 「投資於人」是擁抱人工智能的核心抓手

「投資於人」可以滿足人工智能發展的人才需求。人工智能的發展不僅是技術的突破，更是人類認識和改造世界能力的飛躍，人工智能技術的崛起正帶來一場引領新時代的全方位的科技革命。在全球科技和產業競爭中，人力資本是關鍵資源。人工智能的發展依賴於高端人才的智力投入，其算法研發、應用開發和維護等都需要具備專業知識和創新能力的人才。「投資於人」通過教育和培訓提升勞動者素質，能夠為人工智能及相關領域培養大量專業人才，推動技術的不斷創新和進步。

促進經濟增長模式由物質投入驅動向人力資本驅動轉變。AI時代，價值創造的核心要素正從物質資源向知識、技能與創造力等人力資本要素轉變。以 DeepSeek等國產AI模型為例，其技術突破不僅依賴算法優化，更源於頂尖人才對金融場景的深度解構與創新重構。「投資於人」能夠通過知識溢出效應，形成全產業鏈的價值躍遷，推動經濟增長模式從傳統的物質投入驅動向人力資本驅動轉變。

（二）「投資於人」理念脈絡演進

「投資於人」並非2025年政府工作報告才冒出的新詞，而是面對中國式現代化目標提出的更高的發展理念，體現的是我國不同階段發展理念的演進升級。概括來講，「以人為本」回答了「為誰發展」的問題，「科學發展觀」回答了「怎樣發展」的問題，現今「投資於人」則進一步回答了「靠什麼發展」的問題，推動中國發展邏輯完成從「物本」到「人本」再到「資本化人本」的螺旋式上升。

1.「以人為本」的發展理念

從「以物為本」到「以人為本」，完成發展觀上「物—人」的第一次價值轉向。改革開放后的20余年里，經濟建設始終是黨和國家全部工作的重心，體制安排和政策措施都傾向於經濟領域（「以物為本」）。90年代至2000年初，我國GDP連年高速增長，1991-2000十年間我國GDP增速達到10.5%，經濟發展快速騰飛。2003年春，「非典」公共衞生危機爆發，引起黨中央和國務院的高度重視，「社會這條腿短、經濟這條腿長」的問題到了必須解決的時刻。2003年10月十六屆三中全會第一次把「以人為本」寫進中央全會文件，強調「堅持以人為本，促進經濟社會和人的全面發展」，明確「發展的目的不是GDP，而是人的全面發展」，政策理念把「人」確立為發展的最高價值主體，完成了發展觀上「物—人」的第一次價值轉向。

人的全面發展是檢驗「以人為本」發展成效的根本價值尺度。馬克思語境下人的全面性主要包含能力性全面、文化性全面、精神性全面三個維度，其中能力性全面是指人們超越舊分工、自主地培育和發展各方面的才能，個人內在潛能得到充分發揮；文化性全面是指人們超越地域文化、民族文化，全方位地進行文明互鑑和文化交流，形成共同的世界文化，塑造全人類共同價值；精神性全面是指人們超越物質追求、全面地擴展和豐富自身的精神需要，道德修養和精神境界極大提升。判斷發展是否堅持「以人為本」，其根本標準不在於GDP的增速，而在於發展是否最終促進了人的全面發展，這包括人民的物質文化生活是否改善、人的素質是否提高、人的潛能是否發揮、人的社會關係是否和諧、人的自由個性是否得到彰顯。

科學發展觀是實現「以人為本」和「人的全面發展」的科學路徑。「以人為本」作為價值理念，必須通過科學的方法論才能轉化為現實。2007年黨的十七大對科學發展觀作出系統闡述——「第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧」，「全面協調可持續」的基本要求和「統籌兼顧」的根本方法，正是「以人為本」理念在實踐中的展開和具體化。科學發展觀通過構建「經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設」五位一體的總體佈局，為人的全面發展創造了經濟前提（物質財富）、政治前提（民主法治）、文化前提（精神家園）、社會前提（公平正義）和生態前提（永續環境）。把「人」的價值理念轉化為可操作的「系統性政策語言」，使「人」不再停留在口號，而成為需要制度統籌的對象。

2. 「以人民為中心」的發展思想

「以人為本」到「以人民為中心」，從「價值理念」到「治理範式」的全面昇華。「以人為本」回答了「為誰發展」的問題，「科學發展觀」回答了「怎樣發展」的問題，進入黨的十八大新發展階段以來，我國經濟發展進入新常態，人口結構發生歷史性轉折，傳統要素投入邊際收益遞減等諸多矛盾疊加。要適應經濟發展新常態，保持經濟社會持續健康發展，必須樹立和堅持正確的發展理念。「以人民為中心的發展思想」就是在確立新的發展理念的過程中提出來的，這一思想涵蓋了三個方面的內容，即發展爲了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，分別回答了發展的根本目的、根本動力和根本價值問題。也就是説，無論是創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展還是共享發展，人民羣眾在其中都是主體，是直接參與者，同時又是最終受益者和評判者。

「以人民為中心」到「人民至上」，由「發展哲學」升級為「價值排序」。9月29日中央政治局會議強調，「十五五」規劃建議稿把「堅持人民至上」寫入「六個必須堅持」，標誌着這一表述正式升級為統領未來五年改革發展穩定各項工作的「第一價值錨」。「以人民為中心」回答的是「發展爲了誰、依靠誰」的方法論；「人民至上」回答的是「當發展目標與生命安全、基本權利發生衝突時誰優先」的倫理決斷。「十五五」時期中國同時面臨老齡化加速、地方債務風險、外部衝擊等「緊約束」，必須在「保增長」與「保民生」「保安全」之間做權衡。把「人民至上」寫進指引未來五年的最高綱領，就是先立一道「價值熔斷器」：任何目標都不能以犧牲人的生命、健康、基本福祉為代價。

「投資於人」是「發展依靠人民」思想新時代的政策化表達。「發展依靠人民」體現了發展的根本動力——從科技創新的突破到產業升級的推進，從基層治理的優化到鄉村振興的實踐，每一項成就的取得，本質上都是人民智慧的凝聚、人民力量的彰顯。因此，將「依靠人民」的邏輯落到政策實處，核心抓手便在於「投資於人」。政策演變脈絡上，2015 年中央經濟工作會議首次在中央文件層面提出「加大投資於人的力度」，2023年中央財經委第一次會議明確「把‘投資於物’同‘投資於人’緊密結合起來」，2025年《政府工作報告》將「投資於人」提升爲宏觀政策核心導向。政策抓手上，必須通過教育、培訓、健康、數字技能等投入，把「人口」變成「人力資本」， 把原來被歸為「民生支出」的領域，重新界定為「人力資本投資」，把「體力型」勞動者變成「知識型、技能型、創新型」勞動者，才能真正轉化為生產率提升和技術突破，實現從「花錢」到「投資」、從「福利」到「資本」的轉化。

「共同富裕」最集中體現了「以人民為中心的發展思想」， 而「投資於人」也是實現共同富裕的內在要求。共同富裕可以分解為「富裕」與「共享」兩個維度來理解，僅就物質富裕而言，應該包括最能夠體現人民生活水平和質量的變量：收入、財產和公共服務。一方面，發展爲了人民——體現發展的根本目的，發展的根本目的是提高人民的生活水平，實現共同富裕。發展成果由人民共享——體現發展的根本價值，作為五大發展理念之一的共享發展，要求發展成果人人享有，強調全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享，體現的是促進共同富裕。另一方面，「投資於人」也是實現共同富裕的內在要求。實現共同富裕的一個主要突破口是壯大中等收入羣體，而要壯大中等收入羣體規模、提升中等收入羣體富裕程度，一個主要路徑就是通過政府的補貼和幫扶，切實提高低收入階層的人力資本水平，尤其是其子女的人力資本水平。從現實出發，仍需要大力推進基本公共服務均等化，特別是在公共教育資源和衞生醫療資源的分配上加快均等化進度。讓農村、落后地區和社會底層人羣能夠享有更加優質的教育資源和醫療資源，明顯縮小他們與其他人羣之間的人力資本積累上的差距。

（三）「投資於人」是實現現代化的應有之義

從「以物為本」到「以人為本」再到「以人民為中心」，都是我國立足於不同的經濟社會發展階段所提出的發展理念。2024年我國人均GDP為13122美元，仍是中等偏高收入經濟體，但離高收入國家入門標準（2025年最新公佈為13935美元）僅差500美元。在我國攀登高收入階段各級階梯的過程中，就需要把「以人民為中心」的發展思想中的「依靠人民」的邏輯落到政策實處，核心抓手便在於「投資於人」，這既遵循世界經濟發展規律，也符合我國經濟社會發展現實。

實現現代化必然要求將「投資於人」置於核心地位，這是瓦格納法則揭示的全球發展一般規律。瓦格納法則明確指出，隨着人均GDP提升，社會對教育、醫療、社會保障等公共福利的需求持續擴大，政府社會性支出佔GDP比重呈現規律性上升趨勢，直至在很高的收入和福利水平上完成這一建設任務。這種趨同主要是各國在應對現實挑戰的實踐中不斷試錯的結果，代表了大多數國家的選擇傾向。我國成為中等發達國家和基本實現現代化的路徑固然應該具有自身特色，卻也不可迴避這一統計規律。國際貨幣基金組織和世界銀行數據顯示，隨着人均GDP的提升，我國政府總支出佔GDP比重和政府社會性支出佔GDP比重開始呈下降趨勢，這表明我國社會福利建設水平仍待提高，「投資於人」發展理念的提出與貫徹正當其時。

現代化的本質是人的現代化，將「投資於人」融入現代化進程，也是我國跨越中等收入陷阱、邁向中等發達國家的內在邏輯與必然選擇。在瓦格納法則揭示的全球發展普遍趨勢中，國際數據清晰顯現出一個特殊的階段性表現，即在人均GDP位於12000—30000美元的區間，政府社會性支出佔比增速顯著快於其他階段，而根據「十四五」規劃和2035年遠景目標的安排，我國未來10-20年的發展正精準對應這一關鍵窗口期——「瓦格納加速期」。在這一階段，唯有大幅提升「投資於人」的社會性支出，方能促進經濟增長與社會發展之間的協調性、縮小與現代化目標的差距。

通過「投資於人」補足我國民生短板，是應對人口結構挑戰，並實現增長動能轉換的時代課題。一方面，我國勞動年齡人口加速減少與深度老齡化並存，2022年起人口出現負增長跡象，需求側因素，特別是居民消費對經濟增長的制約愈益顯著，提高社會保護、社會福利和社會共濟水平成為穩定和擴大消費基本盤的現實要求；另一方面，我國傳統人口紅利消退，經濟發展亟待獲得新的增長驅動力，對人力資本的全周期高效率投資既能推動全要素生產率的提升，又能催生知識溢出效應，促進創新生態優化，最終實現報酬遞增的可持續路徑。

「投資於人」是實現「發展爲了人民」的核心標尺。社會福利支出的可持續增長依託於經濟高質量發展與制度創新，而我國供給側的潛在增長能力和需求側實現潛力的保障能力則為「投資於人」的支出擴張提供了堅實基礎。以「投資於人」貫通效率與公平，在「七個有所」體系中錨定關鍵領域，是我國立足瓦格納加速期的歷史機遇，也是實現中國式現代化的應有之義。

（四）「投資於人」與「投資與物」的關係

「投資於人」是以「人民為中心」的發展思想的重要體現， 「投資於人」並不是要摒棄「投資於物」，而是要基於「投資於物」，二者雖具有重要區別，但又不可割裂，是兩種不同的資源配置方式，是推動經濟發展的兩條重要路徑。

「投資於物」與「投資於人」是辯證統一的關係，相互依存、相互促進又相互區別，共同構成高質量發展的核心支撐。發展經濟學指出，經濟體發展初期資本存量相對較低，公共基礎設施較為落后，需要通過「投資於物」儘快實現資本的原始積累和國家基礎設施的初步建設。而進入新的發展階段后，「投資於人」則可以有力促進人的全面發展，提高勞動者素質和能力，推動科技創新、培育新質生產力。兩者相結合，可以形成經濟發展和民生改善的良性循環，更好地促進高質量發展。

「投資於物」聚焦物質資本，「投資於人」側重人力資本，以不同的投資對象構成資源配置的完整體系。「投資於物」以基礎設施建設、技術改造及設備更新為核心對象，着力於硬件設施的完善與升級，旨在直接服務經濟社會發展全局、滿足人民羣眾物質需求；而「投資於人」則聚焦教育、健康、技能培訓等領域，強調對人的內在潛能開發，通過提升勞動者素質與專業能力，實現社會整體生產率的提升，為物質投資提供可持續保障。

「投資於物」見效迅速，「投資於人」回報長遠，需在政策中統籌兼顧。「投資於物」呈現「快變量」特徵，通過擴大生產規模、改善技術條件直接推動經濟增長，其回報往往立竿見影，但物質資本會面臨折舊、技術淘汰等風險，例如傳統工業設備可能因產業升級而喪失價值，這決定了其效益的周期性和侷限性。而「投資於人」則屬「慢變量」，教育投入、技能培養需經長期沉澱方能釋放創新潛能，回報周期長卻具有持續增值性，這種價值的積累不會因時間推移而衰減，反而可能通過知識傳播產生外溢效應。

「投資於物」優化生產方式和運行機制，「投資於人」激發勞動者創新能動性，二者互補方能實現社會價值最大化。對人的投資是「賦能型」的，它讓勞動者具備應對變革、創造價值的能力；對物的投資是「工具型」的，它為價值創造提供外部條件。若僅重「物」而輕「人」，易導致發展空心化；若偏重「人」而疏於「物」，則難形成現實生產力。唯有讓物的投入服務於人的發展，讓人的進步反哺物的升級，才能構建真正可持續的增長範式。

二、「投資於人」投哪里？  

「投資於人」以民生福祉為核心落點，緊扣「幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶」七大民生脈絡縱深推進。2025年，政策構建多維度協同發力格局：生育領域率先破局，在制定促進生育政策、發放育兒補貼基礎上，前瞻佈局降低生育醫療負擔、加碼家庭援助，從經濟支持與服務保障雙向減輕生育顧慮；托育與教育形成銜接閉環，一方面以逐步推行免費學前教育、發展托幼一體服務，夯實「幼有所育」根基，另一方面推動義務教育優質均衡發展，同步擴容高中階段學位、推進本科擴招，強化隨遷子女教育保障，構建從學前到高等教育的人才培育階梯，為人力資本積累築牢教育底座。

就業、醫療、養老、住房、救助領域協同補位，完善「投資於人」生態。就業聚焦多羣體精準幫扶，以重點領域就業支持計劃為依託，用穩崗返還、税費減免等政策撬動市場活力，同時強化靈活就業權益保障，適配新就業形態趨勢；醫療瞄準資源均衡，通過優質醫療資源擴容下沉、區域醫療中心建設，搭配居民醫保與公共衞生服務經費補助提升，推動「病有所醫」從可及性向均等化進階；養老雙線並行，既上調城鄉居民基礎養老金、優化退休人員待遇，又佈局第三支柱養老保險、銀發經濟，激活養老消費與產業動能；住房打破户籍限制，將農業轉移人口納入保障體系，拓寬安居覆蓋面；救助加快長期護理保險制度落地，探索商業健康保險等多元參與，以兜底保障與機制創新，全方位迴應民生訴求，為「投資於人」築牢全周期、多場景的堅實支撐。

（一）生育：短期提振生育意願，長期優化人口生態

2025年，我國圍繞生育友好型社會構建，以短期政策組合拳緩解生育經濟壓力、長期體系化建設優化人口發展生態為路徑，築牢生育支持網。

補貼精準直達，降低即期成本。7月28日中辦、國辦印發《育兒補貼制度實施方案》提出，從 2025 年 1月1日起，對符合法律法規規定生育的3周歲以下嬰幼兒按年發放補貼，現階段國家基礎標準為每孩每年3600元。中央財政設立轉移支付項目，初步安排預算 900 億元左右，對地方予以補助，中央總體承擔約90%。同時，落實3歲以下嬰幼兒照護、子女教育個人所得稅專項附加扣除政策，扣除標準為每孩每月2000元，且育兒補貼免徵個人所得稅，在救助對象認定時不計入家庭或個人收入。現金補貼和税收優惠雙管齊下，直接減輕家庭養育即期經濟壓力。 

保障擴容提速，覆蓋生育全環節。在生育保險方面，我國不斷擴大覆蓋範圍，江西、浙江、天津、貴州等省份已探索將參加職工醫保的靈活就業人員、新就業形態人員納入生育保險。保障水平也顯著提升，2024 年全國生育保險基金待遇支出達1432億元，同比增長33.9%，31個省份和兵團均已將輔助生殖納入醫保，2024年惠及超100萬人次。同時，生育保險管理服務持續優化，生育醫療費用直接結算穩步推進，全國已有超三分之一的地區將生育津貼按程序直接發放給參保女職工，且生育津貼撥付業務在10個工作日內辦結，從醫療服務、經濟補償端，短期緩解生育就醫與收入中斷壓力。生育休假政策強化監督，產假、陪產假等落實，藉助成本共擔機制，減少家庭「職場生育焦慮」。 

制度體系化，夯實生育友好基礎。從生育保險擴面、休假成本共擔到育兒補貼長效機制，政策正構建全周期生育支持制度鏈。全國總工會推動多省份細化女職工「四期」（經期、孕期、產期、哺乳期）保護立法，檢查用人單位保障權益，通過國家、地方、企業三級協同，將生育支持從短期政策轉化為長期制度。 

未來政策可能的落地方向：生育政策優化正驅動新經濟增長點，我們預計后續政策將圍繞兩大方向推進：其一，減輕生育相關醫療支出。通過擴大生育醫療費用報銷範圍，將孕前至產后的全程檢查、產后恢復等項目納入醫療保障體系，並實施多子女家庭分級報銷制度。其二，加強對家庭的經濟支持與援助。當前我國育兒津貼佔GDP比重僅為0.07%，顯著低於日本（1.0%）和韓國（0.3%），我國育兒補貼力度上仍有較大加碼空間。

（二）托育：增加普惠托育供給

在提升生育率、減輕家庭養育負擔的整體佈局中，托育服務的完善至關重要。今年政府工作報告提到「逐步推行免費學前教育；大力發展托幼一體服務,增加普惠托育服務供給」。國家重視托育服務發展，出臺系列政策打造多元供給格局。鼓勵企事業單位為職工提供托育服務，像一些大型企業在廠區建托育中心，既解決職工后顧之憂，又實現資源有效配置。引導社會組織參與，其創新活力和專業優勢能提供多樣、個性化服務。還鼓勵個人舉辦托育機構，拓寬供給渠道。

多地發補貼、托育消費券，旨在推動托育服務普惠規範發展，提高入托率。6月，國家衞健委有關負責人透露，全國1315個縣(市、區)已經出臺了托育機構建設補貼、運營補貼、發放消費券等措施來降低托育服務價格。近期四川出臺《四川省普惠托育服務機構認定及補助管理辦法(試行)》，從今年8月30日起，被認定為普惠托育服務機構，招收3歲以下嬰幼兒，按照全日託在託人數和在託月數，給予每人每月200元的運營補助，用於補助機構日常運轉。6月山西明確，獨立托育機構按每嬰幼兒每月500元標準發放補貼，幼兒園提供托育服務的按每嬰幼兒每月300元標準發放補貼。北京經開區提出，普惠性民辦幼兒園和普惠性托育機構將按照1000元/生·月的標準獲得生均定額補助。山東日照市東港區則提出，按照每個託班2萬元標準一次性發放開辦補助，每個託位每年710元標準發放運營補貼。此外，近期廣東、江西、海南等多地還陸續向居民發放托育消費券，旨在推動托育服務普惠規範發展，提高入托率。

未來政策可能的落地方向：國家衞健委等7部門聯合印發《關於加快推進普惠托育服務體系建設的意見》，到2030年，普惠托育服務體系基本建立，家庭托育成本有效降低。未來政策方向或可在降低托育機構運營成本和服務價格繼續加碼發力，如對托育機構運營增值税降減徵收；鼓勵利用社區閒置用房、舊廠房、架空層改造托育點，給予一次性建設補貼；支持物業企業開展「家門口託班」，水電氣熱價格執行居民標準，消防按「小微場所」簡化審批。

（三）教育：中學與大學教育擴容提質

在提升人力資本質量、服務經濟發展的戰略佈局中，教育擴容提質成為關鍵抓手，圍繞高中與本科教育，從學位供給、結構優化到人才培育精準發力。《報告》明確「擴大高中階段教育學位供給、紮實推進優質本科擴容」。

針對高中擴招方面：2024年已新增普通高中學位60萬個，同步推進職普融通、產教融合，打破普高與職高發展壁壘，適配經濟結構轉型需求，直麪人口升學需求，夯實人才培養基礎環節。2025 年計劃新建改擴建 1000 所以上優質普通高中，同步解決「一老一小」民生需求中教育配套問題，以公建民營等方式完善社區教育服務場景；用5年實現義務教育學校標準化全覆蓋，借「縣中振興計劃」改善縣域高中辦學條件，通過集團化辦學、託管幫扶打造上萬所新優質學校，均衡師資等資源，讓更多孩子「在家門口上好學校」，緩解教育焦慮。

針對本科擴招方面：招生規模上，2024 年「雙一流」高校已擴招本科1.6萬人，2025年力爭再增2萬人。國家發改委明確擴容聚焦國家戰略急需領域，已有多所名校響應。北京大學宣佈2025年擴招150名本科生，新增計劃將重點圍繞國家戰略急需、基礎學科和新興前沿領域，為關鍵領域儲備高素質人才。發展保障上，教育部發展規劃司長郭鵬表示「將着力從三方面提質擴容」，一是統籌中央預算內投資與超長期特別國債，支持高校改善辦學條件（2024 年新增高校學生宿舍牀位 40萬張）。二是推動資源向中西部人口大省傾斜。三是深化產教融合，優化學科設置，增強學生就業創業能力，實現人才培養與產業需求精準銜接。

未來政策可能的落地方向：2018-2022年，我國中學和高等教育平均支出佔GDP比重為1.41%，略低於日本（1.46%），較歐洲國家德國（2.42%）仍有較大差距，我國教育支出仍具提升潛力。預計后續教育政策將圍繞兩大主線推進：在供給側，通過師資均衡與集團化辦學擴大優質資源覆蓋，如濟寧市採取「聯合型」集團向涉農鎮街延伸，通過教研共建、活動聯辦帶動薄弱校發展，目前全市城區集團化覆蓋率已達85%；陽西縣教聯體模式推動2025年高考本科上線率提升10.3個百分點；「雙一流」建設與高校基建同步提速，內蒙古2025年安排相關資金4.95億元（同比增長20%）。在需求端，隨遷子女教育權利保障持續強化，教育數字化成為關鍵支撐。高教基建領域的宿舍、教學樓等硬件建設需求，智慧校園的信息化系統搭建需求，以及配套教育服務需求將進一步釋放。

（四）就業：穩崗補貼與「雙千計劃」精準發力

針對重點領域與羣體就業，《報告》提出「實施重點領域、重點行業、城鄉基層和中小微企業就業支持計劃」。穩崗返還、税費減免、就業補貼等政策精準落地，既為重點行業（如製造業、服務業等）穩定現有崗位，又為中小微企業這一就業吸納主陣地減輕經營壓力，助力其擴大用工規模；同時引導勞動力向城鄉基層流動，填補基層公共服務、鄉村振興等領域崗位空缺。在此基礎上，特別聚焦脱貧人口與農民工兩大羣體，通過崗位對接、技能培訓、交通補貼等配套措施，促進脱貧人口穩定就業、農民工有序就業，避免因就業問題返貧，鞏固脱貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接。

針對就業困難羣體，《報告》提出「針對就業困難羣體幫扶」，重點關注大齡、殘疾、較長時間失業人羣，通過「一人一策」的精準服務破解就業難題。一方面，建立就業困難羣體動態數據庫，精準識別幫扶對象；另一方面，通過公益性崗位開發、就業援助專項行動、技能提升培訓等方式，為大齡勞動者適配靈活就業崗位，為殘疾人羣體提供無障礙就業環境與專項崗位，為長期失業者提供職業指導與崗位推薦，切實降低這部分羣體的失業風險，保障其基本就業權益。

針對新就業形態發展，《報告》提出「加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障」。隨着平臺經濟、共享經濟發展，靈活就業與新就業形態成為就業市場重要補充，報告明確加強這一羣體的權益保障，通過完善勞動報酬支付機制、推動參加社會保險、建立職業傷害保障制度等措施，解決其 「就業不穩定、保障不到位」 的痛點，讓靈活就業與新就業形態既成為擴大就業的 「蓄水池」，也成為勞動者有保障、有尊嚴的就業選擇。

針對高校畢業生就業，人社部等五部門聯合發文（人社部發〔2025〕20號）是針對今年就業工作的具體行動指南。企業端，延續並優化一次性擴崗補助政策，直接激勵企業（含社會組織）吸納畢業生。公共部門端，要求穩定並擴大事業單位和國有企業招聘規模，並要求事業單位在8月底前完成招聘，為公職類招考培訓服務提供了明確的業務窗口期和需求保障。基礎崗位端，動態發佈城鄉社區崗位，並加大「三支一扶」等計劃向脱貧地區、東北地區的傾斜力度。同時，「雙千計劃」推動在全國高校開設1000個「微專業」和1000門職業能力培訓課程，並重點支持人工智能應用賦能培訓，直接撬動高校與企業合作培訓的B2B市場，為職業教育龍頭開闢增量需求。

未來政策可能的落地方向：技能培訓與「以工代賑」雙輪驅動。一方面推動就業工作向微觀個體追蹤轉型，「1+1+3+1」（1次政策宣介、1次職業指導、3次崗位推介、1次技能培訓或見習）實名幫扶機制有望常態化；「技能照亮前程」培訓行動，自2025-2027年計劃每年補貼職業技能培訓超1000萬人次，重點放在康養托育、智能製造、數字經濟等新職業；另一方面同時擴大農業農村、城市更新等領域的以工代賑項目，優先安排失業人員、農民工，預計各地發改委將加快集中批覆一批項目，形成「培訓—上崗—續崗」閉環。

（五）醫療：佈局優化強下沉，補貼提升保民生

在醫療佈局優化方面，《報告》提出「促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡佈局」。國家級層面，已設立13個專業類別國家醫學中心和兒童類別國家區域醫療中心，同時支持125個國家區域醫療中心建設項目，聚焦疑難重症診療與重點專科發展。城市層面，在全國81個試點城市推進緊密型城市醫療集團建設，以三級醫院為牽頭單位整合基層醫療資源，2024年全國雙向轉診人次達 3656.7萬，較2023年增長20.6%。縣域層面，截至2024年底，全國2188個縣（市、區）推進緊密型縣域醫共體建設，實現省級全面覆蓋，縣域資源共享中心累計提供服務近1.9億次，「基層檢查、上級診斷」模式落地，讓羣眾就近享受優質服務。

在醫療補貼提升方面，《報告》提出「居民醫保和基本公共衞生服務經費人均財政補助標準分別再提高30元和5元」。2025 年基本公共衞生服務人均財政補助標準已提升至99元，新增經費將重點投向基層醫療衞生服務，如老年人健康管理、慢性病隨訪、兒童常見疾病診療等領域，配合 「優質服務基層行」活動與基層醫務人員派駐全覆蓋，2025年底前實現鄉鎮衞生院和社區衞生服務中心縣級醫院人員派駐全覆蓋，既夯實「防未病」的公共衞生基礎，又與醫保「治已病」形成互補。

未來政策可能的落地方向：一是國家醫學中心+區域醫療中心「雙中心」提速擴容。加快新增多個國家區域醫療中心，重點向中西部、東北和人口流出大省傾斜，實現兒科、腫瘤、心血管等13個專科類別全覆蓋；二是城市醫療集團網格化下沉。在81個試點城市基礎上，再擴大至多個地級市，由三級公立醫院牽頭組建「1+N」緊密型城市醫療集團，實行「人員編制池、藥品目錄池、信息雲平臺」三統一；三是圍繞「日常疾病在基層解決」實施醫療衞生強基工程。重點加強兒科、口腔、康復、中醫、精神等基層短缺專科，對達到「優質服務基層行」推薦標準的機構，中央財政可對每家機構給予一定資金獎補，加快再培優更多所鄉鎮衞生院/社區衞生服務中心。

（六）養老：提升養老金保障標準

在待遇標準提升方面，《報告》提出「城鄉居民基礎養老金最低標準再提高20元」。2025年國家財政承擔的城鄉居民全國基礎養老金月最低標準再提高20元，同時適當提高退休人員基本養老金，這一舉措直接覆蓋超3億老年人，以財政資金投入切實增加老年羣體收入，緩解其養老生活開支壓力，強化基本養老保障的兜底作用。2019—2024年，全國財政用於養老服務和老年人福利方面支出超5.6萬億元，年均增長11% ，中央財政通過一般公共預算、政府性基金預算等渠道安排資金超1.5萬億元，以真金白銀託舉養老服務發展。

在制度建設完善方面，《報告》提出「加快發展第三支柱養老保險，實施好個人養老金制度。大力發展銀發經濟」。加快發展第三支柱養老保險，實施好個人養老金制度，進一步豐富養老保障層次。這一安排打破了此前以基本養老保險為主的單一保障模式，為居民提供更多元化的養老資金積累渠道，既能滿足中高收入羣體個性化養老需求，也能通過多層次保障減輕基本養老保險基金壓力，推動養老保障體系從「單一支撐」向「多支柱協同」轉型。

未來政策可能的落地方向：養老政策深化將聚焦三大重點方向：第一，完善專項配套機制，通過制定失能老年人照護服務優化政策、建立全國統一的老年人能力綜合評估制度，實現失能照護資源精準高效配置；第二，擴大服務供給規模，以提升失能照護能力為核心，健全三級養老服務網絡，加大失能照護設施建設投入，同時強化居家、社區、機構間的供需銜接與資源整合，推動照護資源下沉至城鄉社區、延伸至老年人家中；第三，提升服務質量水平，加快失能照護標準化建設，完善質量評價體系，加強監督管理以保障照護質量安全，切實實現「老人安心、子女放心」的服務目標。

（七）住房：保障房再貸款發力與農民工安居政策支撐

資金端，拓寬再貸款，激活建設動能。2025 年《報告》提出「拓寬保障性住房再貸款使用範圍」。再貸款工具已延伸至存量房收購和城中村改造貨幣化安置領域，與地方量化目標形成有效協同，如深圳市2025年計劃建設籌集保障房4萬套。

保障端，納入新羣體，擴大安居覆蓋。《報告》中強調聚焦「農業轉移人口納入住房保障體系」。將超過1.3億進城農民工納入住房保障範圍，顯著擴大需求基數，濟南市配套出台公積金優惠政策，首付比例降至15%並允許提取余額支付首付款，進一步降低購房門檻。同時，住建部支持地方適配生育多孩家庭需求，適度增加保障房面積，從供給側精準迴應多元羣體「住有所居」訴求，讓新市民、青年人、農民工等羣體在城市「進得來、留得下、住得安」。

從具體實施來看，城中村改造在2024年新增100萬套基礎上繼續擴容，城市更新項目持續推進。根據住建部數據，全國累計已開工改造城鎮老舊小區28萬個，惠及居民1.2億人；加裝電梯13萬部，新增停車位380萬個，增設養老托育等社區服務設施7.8萬個。2025年計劃建設改造地下管線15萬公里以上，推進排水防澇重點項目1000個，同時完成2000年底前建成的老舊小區改造任務。綠色建築方面，2025年新建建築將全面執行綠色建築標準，建築光伏高質量發展試點同步推進；住房租賃市場伴隨《住房租賃條例》9月15日正式實施步入規範化發展新階段。

未來政策可能的落地方向：住房政策未來將聚焦存量提質與民生服務補短板。一是全面推進城鎮老舊小區改造，重點實施老化管線更新、加裝電梯、節能改造及環境整治，提升既有住房安全與能效水平；二是完善社區服務設施配套，配建養老、托育、停車充電及便民商業等服務設施，增強社區全齡友好性和居住便利度。

（八）救助：三大支柱築牢民生底線

 社區支持的居家養老模式持續完善。《報告》提到「推進社區支持的居家養老」。「十四五」以來，全國已建成家庭養老牀位44.1萬張，為老年人提供居家養老上門服務79.8萬人次，有效提升了失能失智老年人的社區照護能力。2025年中央財政投入3億元專項引導資金支持老年助餐服務，並已完成208萬戶特殊困難老年人家庭適老化改造，同步補貼支持84萬戶老年人購置居家適老化產品，全國適老化產品總量已達21.6萬種。這些措施切實減輕了低保、特困等困難失能老人的照料負擔，降低了家庭照護成本，有效防範因護返貧風險。

長期護理保險制度穩步推進。《報告》提到「加快建立長期護理保險制度」。該制度目前已覆蓋1.8億人，累計有260余萬失能參保人享受待遇，基金支出規模超過800億元。制度設計注重與社會救助體系相銜接，通過基金支付顯著緩解了家庭護理經濟壓力，對低保等困難羣體起到重要保障作用。同時，長護險已帶動創造約30萬個就業崗位，拉動相關社會資本投入600億元，有力支撐了護理服務市場的可持續發展。

特殊羣體保障體系不斷健全。殘疾人兩項補貼制度已惠及困難殘疾人1189.3萬人、重度殘疾人1636.5萬人；兒童福利方面，全國集中養育孤兒平均保障標準達到每人每月2010.6元，社會散居孤兒平均保障標準為每人每月1547.2元，事實無人撫養兒童平均保障標準為每人每月1535.4元。今年以來，全國已救助各類臨時遇困人員30.7萬人次，多層次、全覆蓋的民生保障網絡日益完善。

未來政策可能落地方向：政策層面，低收入人口動態監測與分層救助體系持續完善，同時引導商業保險機構、社會資本參與長期護理保險產品創新與服務供給，並明確支持數字化、智能化護理技術研發應用。

三、「投資於人」空間有多大？  

（一）全球格局：北歐模式和德國策略

在全球發達國家的人力資本投資多元格局中，北歐五國（丹麥、挪威、瑞典、芬蘭和冰島）與德國以其獨特而卓有成效的投資模式脫穎而出，為世界各國提供了極具價值的範例。北歐國家通過高税收保障高質量公共服務供給，實現全民教育和醫療的普及與公平。在此基礎上，構建貫穿個體生命周期的「投資於人」體系，確保人才成長、就業轉換與健康保障的全方位覆蓋。德國則通過打造「雙元制」職業教育體系和發展銀發經濟，降低青年失業率的同時充分挖掘所有年齡階段羣體的潛在價值。

北歐各國高度重視教育事業，通過政府財政大力投入，確保教育資源的公平分配和教育機會的均等化。世界銀行數據顯示，北歐各國教育公共開支總額佔GDP比例歷年均值為7%左右，顯著高於我國4%左右的水平，位於世界前列。以芬蘭為例，一方面打造從幼兒園到博士的全鏈條免費教育體系，大幅降低托育教育成本，另一方面，將以人為本的教育理念和教學實踐貫徹到各個教育階段，鼓勵學生個性化發展。根據OECD統計數據，以幼兒園學費佔幼兒園總教育經費投入的比例來衡量家庭所負擔的學前教育經費，我國家庭投入佔學前教育經費總投入比例明顯高於北歐國家的平均水平，這可反映出，普惠幼育是我國未來「投資於人」的重要方向之一。

在健康與醫療保障領域，北歐國家普遍建立了覆蓋全民的高福利體系，強調由國家通過高税收主導提供高可及性和高質量的公共健康服務。芬蘭通過立法明確政府在基層醫療、健康服務和急救體系中的責任，構建了系統化、可持續的醫療網絡；瑞典則體現出高度的地方自治特徵：地區政府負責醫療服務的籌資和提供，市政當局承擔護理服務，中央政府提供財政補貼以促進公平性；丹麥重視初級衞生保健，形成以社區為基礎的綜合體系；挪威確立了全民醫保制度，並以「健康效益、資源利用和疾病嚴重性」三大優先排序標準科學配置醫療資源。世界銀行統計數據顯示，北歐各國醫療支出佔GDP百分比均處於世界較高水平，且顯著高於我國。

德國的「雙元制」職業教育體系的核心特徵在於企業實訓與職業學校教育的有機結合，實現了理論和實踐的無縫對接。「雙元制」模式下，學生兼具職業學校學生和企業學徒的雙重身份，能夠充分了解企業實際需求，畢業后迅速適應工作崗位，企業同時也提前儲備人才，降低了招聘與培訓成本，對青年就業產生積極影響。據世界銀行數據，德國年輕羣體（15-24歲）失業率自2005年后持續下降，近年來在6%左右波動，處於世界較低水平。

隨着人口老齡化程度的不斷加深，德國開始推動發展銀發經濟。歐盟將對老年人有直接和間接影響的商品與服務的生產、消費和貿易活動稱之為「銀發經濟」。一方面，德國通過立法保障老年人就業權益、基礎設施投資更新等構建全齡友好型社會；另一方面，以技術創新為基礎推動智能化與老齡化融合發展。歐洲議會報告指出，2013年通信技術和遠程醫療的引入使歐盟的醫療效率提升20%，其中移動醫療使老年人的護理支出減少25%。尤其是用於治療疾病后端環節的支出減少，這將推動用於健康維護的消費支出逐漸向預防疾病的前端環節轉移，這對當下同樣面臨人口老齡化挑戰的我國有借鑑意義。

（二）亞洲視角：日本探索和新加坡路徑

在已跨越中等收入陷阱的亞洲國家中，日本和新加坡的探索路徑，同樣是「投資於人」極具參考價值的實踐樣本。日本面對「老齡化、少子化」的社會結構轉型壓力，通過教育、就業、健康三位一體的人力資本戰略佈局，構建了一個具有高度適應性的終身支持體系。從「人才立國」到「人才生態」，新加坡將人力資本投資置於國家戰略高度，將人才培養與產業轉型深度綁定，既構建了完善的人才體系，又實現了從傳統制造業向知識密集型、創新驅動型經濟的高質量發展。

日本作為人口老齡化的先行國家之一，其人力資本戰略佈局對我國的政策制定具有啓發意義。根據《中國勞動統計年鑑》和日本總務省統計局發佈的最新數據，我國和日本老年就業人口占就業總人口比例變化趨勢相似，均呈上升態勢；日本內閣府調查結果顯示，我國與日本的老齡化率逐年同步升高，這均表明我國和日本同樣面臨人口老齡化加速發展、出生率持續降低和勞動年齡人口規模減少的重大挑戰。

打造終身學習型社會，積極開發利用老年勞動力，是日本政府採取的核心舉措。1990年日本政府頒佈《終身學習振興法》，將教育延伸至全體國民的整個生命周期，在全國廣泛設立「學習中心」與「公民館」，面向所有年齡段居民提供社區教育、職業培訓等學習機會。2013年，日本政府修訂《高齡者僱傭安定法》，在要求企業保障65歲以下員工續聘的基礎上，明確將退休年齡延迟至70歲。此外，日本政府通過設立1341個「銀發人才派遣中心」，為近68萬註冊高齡求職者提供多樣化就業機會，既緩解了勞動力結構性短缺問題，也拓寬了老年人社會參與的渠道。

為構建適應「超高齡」社會的勞動力支持體制，日本政府在醫療健康與養老領域持續投資，從多方位構建適老化社會服務體系。日本自1961年起實現全體居民醫保覆蓋，針對75歲以上羣體實行「后期高齡者醫療制度」，將自付比例降至10%或20%，以減輕高齡人羣的醫療負擔，2011年后醫療支出佔GDP比重均不低於10%（我國僅為5%左右）。服務供給方面，日本政府通過整合預防保健、醫療護理等服務，構建「社區綜合護理體系」，並從公共服務硬軟件設施更新入手，推進老年友好城市建設，結合遠程醫療和數字健康管理技術，提升高齡者的服務可及性和連續性。

新加坡自獨立之初就深刻認識到人才是國家發展的核心驅動力，不斷優化政策舉措與創新實踐進行本地人才培育。新加坡政府每年投入高達10億新元的專項資金，用於支持公民的多元化技能培訓，並針對企業建立完善的激勵機制，通過税收優惠等政策引導其加大對員工的培訓投入。同時，新加坡政府實施「全球學校網絡」戰略，吸引全球頂尖名校在新加坡設立分校，這極大地豐富了新加坡的教育資源，為新加坡培養出具有全球競爭力的高素質人才。IMF數據顯示，2005至2019年新加坡教育支出佔政府總支出比例平均為19.2%，顯著高於我國同期12.1%的平均值，這表明我國人力資本培育領域的支出提升空間仍然較大。

與我國不同，新加坡人口基數小，是典型的人才輸入國，為吸引海外人才，產業環境優化和產業轉型也是新加坡人力資本投資戰略中的關鍵一環。近年來，新加坡政府大幅提高一般公共服務支出用以優化產業基礎設施與營商環境。世界知識產權組織公佈的2025年《全球創新指數》顯示，新加坡連續三年躋身世界前五（排名第五），我國首次進入世界前十（排名第十）。其中，新加坡在營商環境和基礎設施（物流）方面均以滿分位列第一名，我國分別排位第十六和十八名。最后，新加坡政府因勢利導，政策引導產業結構變化，將人才培養與產業轉型深度綁定，以產業需求為導向，構建精準匹配產業發展的人才引進模式，實現良性互動，這一支出結構變化下的產業結構轉型也為我國發展新質生產力提供了前瞻借鑑。

（三）警惕福利主義陷阱：阿根廷之謎

「投資於人」是否能夠起到應有的作用，不但取決於支出絕對值或其佔比的高低，還取決於社會保障體系的分配與實際需求是否符合，民眾是否可以負擔，覆蓋範圍是否公平。阿根廷曾經是世界上最富有的國家之一。以追趕指數衡量，1875年阿根廷與美國人均GDP之比為70.5%，此后70年均位於高收入經濟體行列。直至1945年后，阿根廷陷入福利主義陷阱，以通脹和債務為代價的高昂社會福利支出使其經濟增長停滯，與美國人均GDP之比滑落至46.7%，其后長期處於20%到55%之間，説明阿根廷未能跨越中等收入陷阱，已從高收入經濟體變回中等收入經濟體，這為我國現階段發展敲響了警鍾。

阿根廷的福利主義思潮起於1946年庇隆當選阿根廷總統后推行的改革。庇隆政府強行支持建立勞工同盟，沒收英美投資者在阿根廷的大部分資產，拒絕償還外債，徵收高額關税，甚至超發貨幣，以此為資金來源大幅提高工人工資與社會福利支出。藉助於歐美生產尚未完全恢復的有利條件，這些政策在短期內促進了經濟增長。1945-1949年阿根廷年均經濟增長率接近6%，工業產量上升25%，就業水平提高13%。但隨后阿根廷政府赤字不斷上升，通貨膨脹高漲，市場價格扭曲，出口萎縮、競爭力下滑，最終導致經濟長期衰退。1955年庇隆下臺，福利主義思潮已在阿根廷民眾的思想中生根發芽，庇隆時代的高福利、高關税政策在此后黨派競選中也都得到了保留。

福利主義思潮下的高額財政赤字是阿根廷通貨膨脹率持續走高和債務危機頻發的主要原因。1949年至今，阿根廷共經歷過7輪高通脹時期和9次主權債務危機。庇隆下臺后，高額社會福利支出下的財政赤字被各政權保留。主權政府為財政赤字融資的主要渠道包括國內金融市場、國際金融市場、央行財政赤字貨幣化融資和國際組織貸款。根據2020年阿根廷《社會穩固和生產恢復法》，中央政府在面臨嚴重危機和經濟崩潰時，需將確保政府債務和社會福利的可持續性作為優先項，這説明長期以來價格穩定並非阿根廷央行的首要目標，因此超發貨幣和向國際組織貸款成為阿根廷政府為維持社會福利支出的主要資金來源。2002年以來，阿根廷貨幣供應量維持超高增長速度，2019-2023年間基礎貨幣量上升5倍左右。1949年至2023年，阿根廷累計已向IMF申請了22次融資，已撥付總額達665億特別提款權，期間多次違約。超發貨幣以維護財政可持續性的方式直接導致阿根廷通脹形勢的惡化，主權債務違約增加國際市場融資成本，阿根廷政府被迫超發貨幣以償還債務，陷入高通脹與高債務的惡性循環。

受制於不平等的社會結構與分配體系，阿根廷以通脹、債務和本幣貶值為代價的高昂社會福利支出並未起到促進經濟增長和穩定社會的功能。阿根廷的貧富分化起於殖民地時期形成的大地產製，1990年左右基尼係數達到最高。其后阿根廷政府採取了向低收入階層傾斜的國家干預政策，使基尼係數逐步下降。國家干預雖在短期內起到了調節收入分配的作用，但以經濟體制的封閉和經濟結構的僵化為代價，從而在長期喪失了經濟效率，最終導致了一系列社會動盪和經濟危機，基尼係數始終持續高於0.4。世界銀行數據顯示，阿根廷醫療支出佔GDP的比率雖位居世界較高水平（10%左右），接近我國的兩倍，但在顯著不平等的社會結構與分配體系下，貧困地區在預防疾病方面的社會支出的投入嚴重不足，社會矛盾持續累積，這表明如果不在「投資於人」的政策中加強對分配結構的考慮，僅僅依賴支出總量無法真正做到以人為本。

四、投資啟示 

（一）重振家庭消費

消費已成為我國經濟的「穩定器」和「壓艙石」，但其內生動能仍有提升空間。「十五五」時期推動經濟實現「質的有效提升和量的合理增長」，需要重振家庭消費這一支點。以鼓勵生育為切入點，降低居民的剛性支出負擔，系統性地釋放育兒領域的商品和服務消費潛能，並提升居民可支配收入和消費信心，尤其是中低收入羣體的支付能力，逐步擴展到旅遊、餐飲等其他領域，將消費作為新的經濟增長點，是現階段政策的發力方向。

通過降低托育成本和發放育兒補貼等方式提升家庭消費能力，「母嬰童經濟」商品類消費將擁有更廣闊的市場空間。艾瑞諮詢數據顯示，2023年中國母嬰市場規模達4萬億元，已從單純的人口紅利驅動轉向品質競爭。育兒補貼帶來的居民邊際消費傾向提高將直接刺激嬰幼兒配方奶粉、輔食、紙尿褲及洗護產品等剛需商品的消費。尼爾森IQ發佈的2024年母嬰市場報告顯示，1段嬰配粉和新生兒/小碼嬰兒尿布從第三季度開始銷量明顯回升，嬰兒特配粉、嬰兒羊奶粉銷售額在上線城市增速分別為6.2%和-1.4%，下線城市增速分別為13.3%、6.6%。隨着生育理念的代際變化，孕期至3歲階段母嬰消費開始呈現明顯的"前置化"特徵，即保胎、胎教、胎內營養等細分領域需求提升。據智研諮詢測算，2024年我國孕婦營養保健品行業市場規模達864億元，其中，補鈣營養保健品約佔25.7%，補維生素營養保健品約佔24.5%，葉酸類營養保健品約佔5.2%。

優化消費結構，需提高「母嬰童經濟」服務類消費需求佔比，其中母嬰護理和嬰幼兒托育是兩大核心服務類消費需求。母嬰護理是「少子精養」理念下衍生出的新興細分行業。據智研諮詢測算，2023年中國母嬰護理行業市場規模達6000億元，預計2025年將突破7000億元，年複合增長率（CAGR）達14.75%。母嬰護理服務內容分為生活護理、專業護理和潛能開發三大類，需由通過考覈的專業人員（如月嫂、母嬰護士）提供，強調安全性與科學性的雙重保障。智研諮詢數據顯示，2024年全國持證母嬰護理人員約400萬人，較2020年的250萬人增長60%，但仍面臨巨大人才缺口。嬰幼兒托育是生育支持政策體系的關鍵環節。國家衞生健康委提出規劃目標，至2025年，中國每千人口擁有的3歲以下嬰幼兒託位數將達到4.5個，並新增普惠性託位66萬個。需求與政策雙重發力下，中國嬰幼兒托育行業的市場規模有望持續擴容。據艾媒諮詢，2024年中國嬰幼兒托育市場規模達1518.1億元，預計至2030年達2323.1億元。支持社區嵌入式托育服務設施發展，將托育服務作為城市社區公共服務的核心功能，是未來政策可能落地的方向和托育行業的發展趨勢。

（二）重塑教育投資

「十五五」時期，我國將邁入全面推動新質生產力發展的關鍵階段，因地制宜發展新質生產力，需要重塑教育投資這一源頭。一方面，傳統教育長期以來面臨邊際成本遞增的侷限，另一方面，我國現階段存量就業問題壓力可控，但增量就業問題（16-24歲青年羣體就業等）逐步浮現。構建以人工智能為底座的全生命周期教育體系，實現職業教育數字化轉型，優化高等教育學科設置，方能推動人力資本投資向數字化、精準化、高效化發展。

AI教育應用與生態加速迭代，已進入應用落地的關鍵窗口期。清華大學聯合行業機構發佈的《2025中國AI教育發展白皮書》顯示，2025年中國AI教育市場規模預計突破1200億元，年複合增長率（CAGR）達25%。人工智能在教育場景中的角色，已從「輔助教學工具」演進為「系統生產力」，既能減少教師機械化的工作，降低人力成本，在內容生成、情境感知、實時反饋等方面，又展現出對傳統教學邏輯的顛覆式重塑，實現了內容生產智能化、教學交互個性化和學習評價動態化。引入前沿技術，貫通課程、平臺與生態打造數字化教學體系，才能因時制宜培養適應產業演進與社會發展的新質人才，提升中國教育的國際競爭力。

在全球產業鏈重構與技術革命的雙重趨勢下，職業教育的數字化轉型是政策導向的戰略抉擇，也是產業升級的內在需求。傳統的技能培訓模式已難以適應產業智能化對複合型人才的需求，職業教育必須錨定市場需求，重構人才培養體系，打造職業教育信息化產業鏈，向全鏈接、全感知、全智能的智慧化校園建設方向不斷深化。根據中國職業教育學會發布的《2024中國職業教育信息化發展報告》，AI教育技術在職業院校的滲透率已從2020年的23%快速提升至2024年的68%，預計到2025年將超過85%。這種技術滲透直接帶動了相關市場規模的快速增長——智能教學硬件市場規模年增長率達25%，教育軟件服務市場增速更是高達35%。

從「規模擴張」轉向「質量躍升」，高等教育在增加教育支出的同時也需優化教育支出結構，更好服務新質生產力發展。一方面，將人才培養與產業轉型深度綁定，推進與高端裝備製造、生物醫藥等九大戰略性新興產業深度耦合的學科建設和麪向未來製造、未來信息等前沿領域的前瞻性學科佈局，會為相關產業鏈帶來長期技術支撐與人才供給紅利，充分孕育投資機會。另一方面，打造區域性學科集羣，助力戰略性新興產業科研成果的市場轉化，有助於推動更多掌握關鍵技術的「硬科技」企業登陸資本市場，並逐步形成新興產業和未來產業的分層次梯隊，低空經濟、海洋經濟、商業航空、商業航天等領域產業化、規模化有望加速落地，「人工智能+」和智能原生產業也將得到加速培育。

（三）重構醫療養老

我國進入新發展階段后，面對人口發展呈現的少子化、老齡化和區域人口增減分化等趨勢性特徵，需要重構醫療養老這一保障。生物科學領域的影響力已深刻滲透到醫療和養老的各個環節，為「投資於人」帶來了全新內涵與機遇。同時，隨着人均可支配收入穩步增長和社會保障制度日益健全，發展銀發經濟也將成為把人口老齡化結構勢能轉換為內需消費動能的長期有效策略。

國內老年人口的增長和慢性病的流行推動着生物製藥市場的強勁增長。生物醫藥產業既是戰略性新興產業，也事關人民健康福祉，腫瘤、免疫醫療等細分領域的重大技術突破都意味着全民健康水平的提高，是「投資於人」重要的聚焦方向。根據畢馬威發佈的《2025中國生命科學行業概覽及未來展望報告》，2023年我國生物製藥市場規模達2536億美元，預計至2030年該值為3700億美元，年複合增長率（CAGR）達6.5%。

生物科學將醫療支出從單純的消費轉化為具有完整生命周期價值的生產力儲備，用於健康維護的后端支出逐漸向預防疾病的前端環節轉移。如基因檢測與疾病早篩技術的普及既能避免后期高額醫療費用，又能減少因疾病導致的勞動力損失，抗衰老技術的發展使人們能夠保持更長時間的健康給狀態，勞動力的有效工作年限得以延長等。據麥肯錫測算，每1美元的抗衰老投入，能產生高達2.2美元的GDP增量。在老齡化社會背景下，這種從被動保障轉向主動賦能的健康投資尤為重要。

促進從「物理調整」到「數智融合」的技術轉變，實現智慧養老與科技適老，是我國銀發經濟的重要發展方向。利用數字化平臺，整合各類養老服務資源，實現養老服務的精準匹配與高效供給，結合居家醫療、移動康復和遠程通信等服務與數字健康管理技術，通過智能聯動破除老年信息繭房和推動數據要素賦能，既能夠提升高齡者的服務可及性和連續性，又能優化資源配置，降低醫療成本，顯著提升老年羣體的生活質量和家庭照護效率。

推動產業融合與區域協同，促進精細化、體系化的分工協作，形成產業鏈、供應鏈、價值鏈三鏈同構，是我國銀發經濟可持續發展的核心競爭優勢。2025年銀發經濟發展論壇發佈的《銀發經濟產業與養老行業報告》顯示，2025年我國康養市場規模已達9.5萬億元，年均增長率保持在9%左右。預計到2030年，養老產業規模預計將突破10萬億元，形成覆蓋居家、社區、機構的全場景服務生態。這需要利用我國製造業門類齊全的優勢，發展全產業鏈養老產品智造架構，並以廣泛便捷的互聯網支付和物流配送體系為基礎，配合區域養老綜合服務中心的平臺經濟模式，發展從點到面的養老服務體系。

（四）重建技能培訓

實現《「十四五」職業技能培訓規劃》提出的終身職業技能培訓制度更加完善、共建共享職業技能培訓體系更加健全等四個主要目標，保持老齡社會長期經濟增長潛力，需要重建技能投資這一橋樑。終身學習理念的普及和產業升級對人才技能的更高要求，正推動這一領域投資的持續增長。弗若斯特沙利文的報告顯示，中國成人學習市場規模呈持續上漲趨勢，2022年市場規模已達5762億元，預計到2027年將達到1.04萬億元，複合增長率達12.6%。

構建具有高度適應性的終身支持體系，需要以健全終身職業技能培訓制度為抓手。就業導向驅動下的職業技能培訓是技能投資領域最活躍、創新最集中的賽道，據弗若斯特沙利文測算，職業技術培訓佔據非學歷職業培訓近70%的市場份額，直接服務於職場人士的技能迭代需求，受企業數字化轉型需求與人才缺口影響，計算機是參與度最高的職業技能培訓項目。

構建具有高度適應性的終身支持體系，還應針對企業建立完善的激勵機制，打通企業培訓的通道，與個體的職業技能培訓制度形成正向循環。在經濟加速邁向人工智能和新興產業的過程中，就業替代和技能錯配難以避免，而完善兜底和再培訓等社會緩衝機制，可以減輕轉型陣痛，讓技術進步與社會託底形成良性互動。培博會報告指出，江浙滬、珠三角等經濟活躍地區需求旺盛，產業集羣與經濟活力倒逼人才發展，培訓需求正從傳統行業向新興領域、從通用能力向專業技術快速遷移，人工智能已從"風口概念"下沉為"基礎能力"，AI賦能培訓將釋放巨大需求。

本文摘自：中國銀河證券2025年10月21日發佈的研究報告《「投資於人」：高質量發展新引擎——「十五五」系列報告之六》

分析師：章俊 S0130523070003；張迪 S0130524060001；呂雷 S0130524080002

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