莊巨忠：多邊國際金融機構促進東南亞互聯互通

（來源：復旦金融評論）

（圖源：亞開行）

■作者：莊巨忠復旦大學國際金融學院經濟學客座教授、國際金融論壇學術委員、前亞洲開發銀行副首席經濟學家

■公眾號：復旦金融評論

多邊金融機構持續支持東南亞地區跨境互聯互通，拓展交通、能源和數字領域投資，助力區域一體化與可持續發展。

莊巨忠

復旦大學國際金融學院客座教授

國際金融論壇學術委員

前亞洲開發銀行副首席經濟學家

跨境交通、能源和數字領域的互聯互通因其對國際經貿、區域能源合作及數字經濟發展的關鍵作用，近年來在國際社會受到越來越廣泛的關注。然而，互聯互通基礎設施建設往往受制於龐大的項目投資規模，複雜的經濟和技術結構，國家間協調和合作的不足，以及地緣政治的影響。2013年，中國提出並開始實施「一帶一路」 倡議，旨在促進中國與其他國家之間的互聯互通，成為全球跨境互聯互通基礎設施投資的主要推動力之一。

跨境互聯互通基礎設施投資的另一重要推手是多邊金融機構。多邊金融機構憑藉與成員國在基礎設施投資方面長期合作積累的經驗，促進成員國經濟發展的使命，對高質、良治和透明的要求，以及在中立性和公信力方面的聲譽，在推動全球跨境互聯互通正在發揮越來越重要的作用。二十國集團（G20）近年把推動跨境互聯互通基礎設施投資提升爲其重大政策議題之一，並充分肯定多邊金融機構在這一領域的重要作用。

東南亞互聯互通的需求和挑戰

東南亞地區包括緬甸、泰國、老撾、柬埔寨、越南、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓和文萊等10個國家[1]，總人口達6.8億，GDP總量為3.8萬億美元。多數國家經濟體量較小，但高度開放，貿易是促進增長和就業的主要驅動力之一。2010至2020年，該地區貨物貿易的GDP佔比平均超過90%，遠高於南亞的34%、中西亞的35%以及東亞的52%。在地緣政治層面，由上述10個國家構成的東南亞國家聯盟（簡稱東盟）致力於推動區域一體化，並於2015年建立了以三大支柱為基礎的東盟共同體—@—包括東盟政治安全共同體、東盟經濟共同體和東盟社會文化共同體。基於這些因素，跨境互聯互通基礎設施對東南亞極為重要，也是過去幾十年該地區經濟發展戰略的重點之一。

東盟和東南亞多個次區域經濟合作機制，包括大湄公河次區域（GMS）、文萊-印度尼西亞-馬來西亞-菲律賓東盟增長區（BIMP-EAGA）和印度尼西亞-馬來西亞-泰國增長三角區（IMT-GT），在推進跨境互聯互通基礎設施方面發揮了關鍵作用。這些合作機制為成員國提供了制度化的對話渠道，有助於解決分歧、形成共識，並實現規劃與實施的有效銜接。通過這些區域合作機制，東南亞國家推出了一系列跨境互聯互通基礎設施項目與倡議，這不僅為互聯互通和區域一體化進程提供了清晰的藍圖，更有助於贏得公眾支持，吸引私營資本參與，並促進政府、多邊金融機構與私營部門三方的合作。

在交通領域，東盟的主要合作項目包括東盟公路網、新加坡-昆明鐵路網（SKRL），以及多項促進跨境運輸與貿易便利化的框架協議。新加坡-昆明鐵路網旨在構建一條環形鐵路線，連接東盟大陸各國（泰國、柬埔寨、老撾、越南和緬甸）首都，以及新加坡和中國昆明，是泛亞鐵路網的重要組成部分。在能源領域，東盟電網（APG）旨在通過推動跨境電力交易加強成員國之間的能源合作，提升區域能源安全、可及性、經濟性和可持續性。在數字基礎設施領域，東盟制定了一系列總體規劃與合作框架，以推動區域數字經濟的發展。

在大湄公河次區域經濟合作機制下，越南、柬埔寨、泰國、老撾、緬甸和中國正在通過發展經濟走廊的模式強化區域內跨境交通的互通互聯。相比於傳統交通走廊僅聚焦於公路、鐵路、水運、港口及機場等基礎設施，經濟走廊更加註重將基礎設施建設與貿易便利化、產業增長以及城鄉協調發展有機結合。這種將基礎設施投資與更宏觀的發展目標相對接的發展模式，不僅有助於推動經濟多樣化、創造就業機會、改善民眾生計，還能帶來更廣泛的經濟和社會效益，提升投資項目的經濟和社會可行性和可持續性。目前正在推進中的經濟走廊包括南北經濟走廊、東西經濟走廊和南部經濟走廊。這三條走廊均與中國雲南/廣西相連，呼應「一帶一路」倡議下的「瀾湄合作」機制。

儘管東南亞國家在推進跨境互聯互通方面取得了積極進展，但仍面臨一系列重大挑戰。經濟走廊的建設尚在初始階段，新加坡—昆明鐵路網建設進度嚴重滯后。截至2023年5月，東盟電網建設主要集中在雙邊電力交易項目，在已規劃的18個雙邊項目中，已有一半投入運營。但在實現東盟電網最終目標——即推動次區域和多邊電力交易方面，進展十分有限。在數字互聯互通方面，各國內部以及國家之間的數字鴻溝依然突出。《東盟互聯互通總體規劃2025》指出，東南亞跨境互聯互通基礎設施項目投資面臨包括融資困難、決策協調複雜、以及實施能力不足等一系列挑戰。此外，在大湄公河次區域，最近泰國和柬埔寨之間的邊境衝突可能也會對跨境互聯互通基礎設施的建設帶來一定的不確定性和不利影響。

多邊金融機構支持跨境基礎設施建設

老撾孟松600兆瓦風電項目

（圖源：新華網）

多邊金融機構是東南亞國家經濟發展特別是基礎設施投資的長期夥伴。它們不但提供資金，還在政策支持、能力建設和技術援助等方面發揮了非常重要的作用。近年來，多邊金融機構加大了對跨境互通互聯基礎設施建設支持的力度，特別是交通，能源和數字基礎設施。具體表現如下：

第一，從項目數和投資額來看，根據多邊開發融資合作中心近期發佈的《促進東南亞互聯互通》報告（MCDF報告）收集的數據[2]，2010年1月至2024年6月，七家多邊金融機構，包括亞洲開發銀行（亞開行）、亞洲基礎設施投資銀行（亞投行）、世界銀行、國際金融公司、伊斯蘭開發銀行（伊開行）、歐洲投資銀行（歐投行）和國際農業發展基金（農發基金）在東南亞地區累計批准了98個跨境互聯互通項目，總投資規模達162億美元。這些項目涵蓋硬件和軟件設施，包括項目投資和政策性貸款支持。其中，交通項目佔總投資的最大份額，達85%，其次是數字基礎設施項目佔11%，能源項目佔4%。

七家多邊金融機構中，亞開行佔了總投資的59%，其次是世界銀行佔25%，亞投行佔10%，國際金融公司和伊開行各佔3%左右，歐投行和農發基金各佔不到1%。10個東南亞國家中，菲律賓是最大的受援國，佔總投資的30%，其次是印度尼西亞佔25%，越南佔15%，緬甸佔13%，老撾佔7%，柬埔寨佔5%，泰國佔3%。多邊金融機構在這一時期未向文萊、馬來西亞和新加坡提供跨境互聯互通項目的融資支持。

除了上述投資以外，多邊金融機構在這一時期還批准了約60個跨境互聯互通技術援助項目，總金額為1.3億美元，大部分為亞開行提供的贈款，主要用於能力和機構建設，政策支持，項目開發和知識共享。

第二，多邊金融機構援助的98個跨境互聯互通項目中，63個為硬件基礎設施，包括41個交通項目，6個能源項目，和16個數字基礎設施項目。這些項目大部分覆蓋單個國家，但具有顯著的跨境溢出效應（如與區域經濟走廊相關或通往邊境的交通項目，承載國際客貨流的機場、港口和物流中心，以及數字基礎設施）；也有部分項目橫跨兩個國家。

交通項目主要集中於公路建設，以促進經濟走廊的發展。鐵路、水運、機場、港口及物流項目數量相對有限。如亞開行資助的大湄公河次區域北部交通網絡升級二期項目，旨在改造老撾與越南兩國沿南北經濟走廊的跨境公路，為老撾提供全天候連接中國南海沿岸港口的通道。由世界銀行牽頭，與澳大利亞、歐投行和歐盟聯合融資的東南亞區域經濟走廊與互聯互通項目旨在改造老撾2號國家公路。該公路是東盟13號公路的一部分，也是大湄公河次區域東西經濟走廊的重要組成部分。

6個能源項目旨在支持東盟電網的建設，促進跨國電力交易，並推動東南亞地區向清潔能源的轉型。其中4個為發電項目，2個為輸電項目。如由亞開行與和亞投行聯合融資的老撾孟松600兆瓦風電項目，計劃在老撾境內建設並運營一座風電場，向越南出口綠色能源，以支持兩國經濟發展並減少碳排放。作為亞洲首個跨境風電項目，建成后將成為東南亞最大的風電場，助力推動區域能源互聯互通與能源轉型。此外，該項目將促進老撾電力出口的多元化，增加財政和外匯收入。

16個數字基礎設施項目涵蓋衞星通信、數據中心、電信塔、移動通信網絡及光纖光纜。如由亞投行融資的印度尼西亞多功能衞星項目旨在支持印尼政府為全國最不發達和邊遠地區的逾149000個公共服務點提供網絡連接。這一印尼首個衞星公私合營（PPP）項目包括建造、發射並運營一顆採用Ka波段頻率、傳輸能力達150Gbps的高通量衞星。項目建成后，該衞星預計將覆蓋印尼最不發達和邊遠地區93900所學校、47900個村莊、3700個衞生中心、3900個地方政府機構，惠及4500萬民眾，其中包括2300萬女性。

第三，多邊金融機構高度重視對東南亞跨境互聯互通軟件基礎設施的支持。跨境互聯互通軟件基礎設施是指與硬件基礎設施相配套、用於支撐跨境互聯互通的制度性與服務性體系，旨在確保跨境硬件設施的高效、安全與協調運行。其內容涵蓋制度與政策法規、行政與管理機構、技術標準與規範、人力資源與能力建設，以及數據與信息系統等多個方面。

根據MCDF報告收集的數據，多邊金融機構在2010年1月至2024年6月期間累計批准了35個以貸款為主的軟件投資項目和約60個以贈款為主的技術援助項目。這些軟件項目覆蓋跨境互聯互通的多個關鍵領域，包括支持跨境互聯互通總體規劃的研究、推動簽署跨境運輸協議、加強國家間互聯互通政策法規和技術標準的協調、推動海關和邊境設施的現代化和貿易便利化（如優化農產品的衞生與植物檢疫體系）、支持區域運輸協調機構的建立（如大湄公河鐵路協會）、促進互聯互通政策與制度改革、助力改善投資環境、促進知識共享等。通過這些對軟件基礎設施的投資與技術援助，多邊金融機構不僅提升了硬件項目的長期可持續性與運營效率，也促進了制度協同、互信建設與區域融合的深化。

除此之外，多邊金融機構資助的許多硬件項目包含軟件要素，如道路安全措施、當地承包商的能力建設、設施維護和維修融資機制、邊境管理以及項目管理和執行等。

第四，在項目開發方面，多邊金融機構通常兼任項目開發者與融資者的角色。在東南亞地區，多邊金融機構在三個層面支持跨境互聯互通基礎設施項目的開發。其一，區域層面，多邊金融機構積極支持並參與東盟及其三個次區域經濟合作機制中長期投資框架和規劃的制定。如亞開行支持並參與編制的《大湄公河次區域經濟合作機制2022年投資框架》納入了143個投資項目，總額達657億美元。其中包括：85個交通項目（總投資558億美元）、11個能源項目（總投資22億美元）、3個數字基礎設施項目（總投資2800萬美元）、3個交通與貿易便利化項目（總投資9130萬美元），以及6個邊境地區開發項目（總投資21億美元）。亞開行支持並參與編制的《印度尼西亞–馬來西亞–泰國增長三角區實施藍圖2017-2021》納入了41個優先項目，總投資為469億美元。其中包括17個公路、鐵路和橋樑項目，2個內陸物流項目（如集裝箱堆場和配送中心），4個機場項目，6個海港項目，5個海關、移民和檢疫設施，以及7個其他項目。

其二，在國家層面，多邊金融機構通過編制《國別夥伴合作戰略》或《國別夥伴合作框架》，系統規劃發展援助的目標導向、投資規模、重點領域和具體項目。這些文件通常設定4至6年的實施周期，其編制通過多輪深度協商，確保與受援國自身發展戰略及政策導向高度契合，從而提升發展援助的精準性與有效性。如世界銀行的《老撾國別夥伴合作框架（2023-2026）》明確九大發展目標，配套九個貸款項目（總額2.315億美元）；亞開行的《菲律賓國別夥伴合作戰略（2024-2029）》明確四個援助目標和一系列預計總額為240億美元的主權貸款項目。

其三，在項目層面，多邊金融機構通過提供技術援助和資金支持，特別是利用項目準備基金等機制，資助項目可行性研究與前期設計工作，確保投資項目具有可操作性、可行性和可持續性。項目可行性研究通常包括工程技術設計、經濟和財務分析、以及社會和環境評估及應對措施等方面。如亞開行2018年批准的東南亞區域交通基礎設施技術援助項目支持了數個東南亞國家交通項目的準備工作和能力建設，包括柬埔寨金邊–西哈努克港公路網絡升級二期項目；菲律賓巴塔南–卡維特跨海大橋項目；菲律賓拉古娜湖濱環線公路項目；馬尼拉快速公交線4號線項目；大馬尼拉橋樑集羣項目；以及泰國東北部鐵路干線電氣化改造項目。

第五，在融資方式上，多邊金融機構運用多種融資工具和渠道，包括自有資金和聯合融資（co-financing）。根據MCDF報告收集的數據，2010年至2024年期間獲批的63個硬件基礎設施項目總投資中，50%由七家多邊金融機構通過自有資金直接出資，另50%通過聯合融資模式籌措。自有資金中，市場化主權貸款佔63個硬件項目總投資的28.1%，優惠主權貸款佔12.6%，非主權貸款佔8.0%，贈款佔1.5%，股權投資佔0.8%。聯合融資中，官方雙邊貸款或贈款佔總投資的18.3%，政府配套資金佔14.8%，商業融資渠道（包括銀團貸款和項目贊助人股權投資）佔11.5%，多邊金融機構佔2.5%，其他官方來源（如全球氣候基金）佔1.8%。這種多元化的融資架構通過槓桿效應，特別是撬動私營資本，顯著提升了多邊金融機構推動東南亞地區跨境互聯互通基礎設施建設的能力，也有助於分散風險，提高投資效益。

但是交通、能源和數字基礎設施三個部門的融資結構有顯著差異。交通項目更多依賴多邊金融機構的主權貸款、政府配套資金和雙邊官方聯合融資；而能源與數字基礎設施項目則更多依賴多邊金融機構的非主權融資和商業聯合融資。這種融資結構的差異反映了三個部門的特點：許多交通項目特別是公路項目通常不產生直接財務收益，因此更依賴政府對資本投入和運營維護的財政支持。相比之下，能源與數字基礎設施項目具備明確的商業化潛力，能夠產生穩定收入，因此在融資結構中更容易吸引市場資本和商業投資，減少對政府資金的依賴。

在63個硬件基礎設施項目中，12個採用了公私合營（PPP）模式實施，包括4個能源，4個數字基礎設施，2個機場，1個公路和1個物流。這些項目多數通過與項目贊助商簽訂特許協議來實施，由贊助商設立的特殊目的實體（Special Purpose Vehicle，SPV）負責項目的管理與執行。公私合營模式因其結合公共政策目標與私營部門效率和創新能力，被廣泛認為是促進大型基礎設施建設的重要路徑。然而，目前上述公私合營項目仍處於建設階段或剛剛完成，因而尚無法全面評估其績效表現和長期可持續性。

最后，所有由多邊金融機構資助的跨境互聯互通基礎設施項目，均須經過嚴格的可行性評估與盡職調查，以確保項目的經濟合理性、環境可持續性及社會影響的可控性。根據MCDF報告收集的數據，25個公路項目中，三分之一的經濟內部收益率估計介於9%—16%，另三分之一介於16%—22%，其余的在23%—43%之間，均高於各機構設定的社會貼現率門檻。25個項目的整體簡單平均經濟內部收益率為20%，印證了跨境互聯互通基礎設施項目在區域發展中的高經濟回報潛力。

除了經濟效益外，跨境互聯互通基礎設施項目還具有廣泛的社會效益，包括促進就業與減貧， 優化營商環境，推動私營部門的發展，擴大包括醫療、教育、電力、互聯網和寬帶等基本服務的覆蓋面——特別是服務偏遠和邊境地區的弱勢羣體，增強財政與區域經濟韌性，強化地方與區域經濟發展，加速向綠色和清潔能源轉型，助力氣候變化緩解目標的實現。

在2010—2024年期間，多邊金融機構批准的所有跨境公路項目中，已有12個完工，其中8個由項目執行部門或獨立評估部門完成了績效評估，均獲評「成功」或「令人滿意」。

多邊金融機構基礎設施項目績效良好，部分得益於其嚴格的盡職調查制度。盡職調查包含工程技術、經濟、財務、社會與環境分析與評估。對於不直接產生收入的公路項目，設計階段通常納入多項財務保障措施，包括評估政府的財政承受能力，探索公路使用税和道路基金等替代融資機制，並採用基於績效的維修合同，以確保后續維護資金的充足與使用效率。在環境與社會方面，多邊金融機構要求系統性的影響評估，並制定一系列有針對性的減緩措施，如環境保護計劃、生物多樣性保護舉措、安置與重建方案，以及針對土著和邊緣羣體的保障機制。通過上述措施，多邊金融機構致力於在經濟效益、生態保護與社會發展之間保持平衡，確保基礎設施項目的包容性與可持續性。

儘管如此，許多多邊金融機構資助的跨境項目面臨嚴重的實施延誤。在已完成的12個公路項目中，有7個披露了實施進度，均存在不同程度的延誤，延誤時間從3個月至60個月不等，平均延誤達34個月。造成項目實施延誤的主要因素包括宂長的採購與審批流程、安置與土地徵收方面的障礙、項目設計方案的調整、配套資金不到位和承包商現金流短缺、極端或不利氣候條件，以及與新冠疫情相關的制約，其后果通常為項目成本增加、經濟回報下降，並帶來額外的融資壓力，對整體項目績效構成挑戰。

多邊金融機構的未來角色

東南亞地區在跨境互聯互通基礎設施方面仍面臨巨大的缺口與投資需求，多邊金融機構持續且深化的援助至關重要。該地區快速的經濟增長、技術進步、結構轉型、區域一體化進程，以及不斷涌現的新興發展挑戰，正不斷重塑各國的發展要務。多邊金融機構需要應對新形勢，確保其發展援助與受援國不斷變化的需求保持高度契合，從而更好地推動區域互聯互通與可持續發展。

MCDF報告基於對七家多邊金融機構部分交通、能源和數字基礎設施項目經理的調研，對它們在東南亞地區推動跨境互聯互通基礎設施建設的未來角色提出了以下建議：

第一，在交通互聯互通方面，除繼續支持沿經濟走廊公路建設外，還應積極發掘包括鐵路、綠色港口、智能機場及先進物流等其他領域的投資機會。

第二，在能源互聯互通方面，加大對東盟電網的支持力度，促進區域電力交易和能源合作，推動能源政策改革和向清潔能源的轉型。

第三，在數字互聯互通方面，優先解決「最后一公里」數字覆蓋難題，擴大對邊遠地區和弱勢羣體的網絡服務。

最后，利用自身在中立性、公信力和融資成本方面的優勢，助力改善營商環境，吸引私營部門對跨境互聯互通基礎設施的投資，推動區域合作與政策協調的深化，加大對項目準備、設計與實施技術援助和能力建設的支持力度，鼓勵知識共享。

註釋：

[1] 東帝汶也屬於東南亞，但由於數據原因，不在本文討論範圍。

[2] 報告見Catalyzing Connectivity in Southeast Asia。

□本文基於筆者作為主要作者參與撰寫的多邊開發融資合作中心（Multilateral Cooperation Center for Development Finance，MCDF）最新發布的一項報告《促進東南亞互聯互通》。

□ 編輯 |潘   琦 復旦大學國際金融學院研究中心