碳市場2.0時代正式開啟：36億千瓦下的機會與風險

本文來自格隆匯專欄：能源新媒，作者：郭偉、倪正、楊夢帆、周紅明、唐人虎

編者按
在2035年36億千瓦風光的新國家目標引領下，中國碳市場進入新階段。市場機制日漸完善、交易與金融工具持續創新，碳市場正由管控工具向推動綠色轉型的市場力量轉變，為產業升級和低碳經濟注入新動能。

2025年8月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發佈了《關於推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》）。這是中國首份直接針對全國碳市場建設發佈的中央層面的頂層設計文件。這一綱領性文件的出臺，標誌着2021年7月正式啟動以來，歷經四年多發展的全國碳排放權交易市場邁入了一個全新的歷史階段。市場期盼已久的「碳市場2.0」時代，終於隨着這隻重磅「靴子」的落地而正式開啟。

時間撥回一年多以前。2024年5月1日《碳排放權交易管理暫行條例》正式生效之際，《能源》雜誌刊發的封面文章《碳市場2.0》首創性提出「碳市場2.0」的概念和若干研判，引發了業界的廣泛關注。該文系統梳理了全國碳市場在1.0階段取得的成績與面臨的挑戰，並對即將到來的2.0時代的發展路徑、制度設計、價格機制等做出了前瞻性預測。

本文旨在結合《意見》發佈后的市場反響與解讀，系統性地對比分析《碳市場2.0》文章中的核心預測在多大程度上被《意見》所確認。在此基礎上，本文將描繪出未來5至10年甚至更長時間周期全國碳市場發展的清晰路線圖，並對下一階段的市場趨勢、機遇與挑戰進行深度研判。

01

回溯「碳市場2.0」的時代呼喚與市場預測

2024年中期，全國碳市場已完成兩個履約周期，其作為政策工具的有效性初步顯現，但也暴露出一些深層次問題。正是在這樣的背景下，隨着《碳排放權交易管理暫行條例》正式生效，2024年5月《碳市場2.0》文章，在對市場共識進行大量研判和提煉的基礎上，對碳市場在新時期的發展做出了分析和預測。其核心預測主要集中在以下幾個方面。

預測一：法治化基礎將是2.0時代的基石。市場普遍認為，全國碳市場1.0階段的法律位階較低，主要依據部門規章運行，限制了其權威性和執行力。《碳排放權交易管理暫行條例》的生效，被視為將碳市場提升至行政法規層面的一大步，為市場的長期穩定發展提供了根本保障。《碳市場2.0》文章預測，未來的市場建設將更加註重法治化，各項制度設計將在更堅實的法律框架下展開。

預測二：從單一行業走向多行業覆蓋，擴大市場規模。1.0階段的全國碳市場僅覆蓋發電行業，其減排貢獻和市場體量均受限。市場強烈預期，碳市場2.0時代將啟動擴容，逐步將鋼鐵、建材（特別是水泥）、有色（特別是電解鋁）、石化、化工、造紙、航空等高排放行業納入。這不僅能擴大碳市場的覆蓋面，而且能通過跨行業的成本差異發現，實現全社會減排成本的最優化。

預測三：配額分配機制的深化改革，引入有償分配與總量控制。配額分配是碳市場的核心機制。《碳市場2.0》文章分析指出，1.0階段完全基於基準線法的免費分配模式，雖然在初期有效降低了企業負擔、推動了市場啟動，但存在着激勵不足、無法真實反映碳價稀缺性等問題。因此，市場預測2.0時代將迎來兩大關鍵變革。一是引入有償分配，通過拍賣等方式使配額的價值顯性化；二是逐步從基於強度的相對總量控制轉向基於絕對總量的控制模式（「總量封頂」，Cap and-Trade），從而為全社會提供一個明確的長期減排預期。

預測四：提升市場流動性與價格發現功能。市場流動性不足、交易不活躍、價格發現功能不充分，是1.0階段的顯著痛點。為此，《碳市場2.0》文章預測，監管層將採取措施豐富交易主體，如適時引入金融機構、其他非履約主體乃至個人投資者並推動碳金融產品（如碳質押、碳回購、碳期貨等）的創新，以增強市場深度和價格彈性。

預測五：數據質量監管的全面強化。碳排放數據的真實、準確、完整，是碳市場的生命線。1.0階段暴露出的數據造假問題，引起了監管層的高度重視。市場普遍預測，2.0時代將建立起覆蓋數據覈算、報告、覈查（MRV）全鏈條的和更為嚴格的監管體系，並加大對違法違規行為的處罰力度，以重建市場信心。

02

《意見》落地：頂層設計的迴應與市場期待

2025年8月25日發佈的《意見》，以前所未有的高度和系統性，對上述市場預測給予了全面、權威的迴應，將模糊的預期轉化為清晰的國家碳市場頂層設計路線圖。

迴應一：配額管理體系的系統性重塑——從「強度控制」到「總量控制」的路徑明確

《意見》最重大的突破之一，是正式明確了配額管理的核心改革方向。文件提出，「明確中長期碳排放配額控制目標……科學設定配額總量，逐步由強度控制轉向總量控制」。這直接印證了《碳市場2.0》文章的核心預測，併爲中國碳市場設定國際接軌和標準、數據等互認的目標。

更重要的是，《意見》為這一轉型設定了時間表。「到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎……的全國碳排放權交易市場」，以及「到2027年，對碳排放總量相對穩定的行業優先實施配額總量控制。」這意味着在「十五五」期間（2026—2030年），全國碳市場將完成從相對控排到絕對控排的關鍵過渡。預計2027年開始，全國碳市場發電行業率先從強度控制轉向總量控制，在碳達峰前的政策調整期實施小幅總量下調。2028年開始，鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業預計陸續試驗性納入配額總量控制。2031年開始，預計對石化、化工、造紙、航空行業逐步採取總量控制。「十六五」期間（2031—2035年），八大重點排放行業全部納入全國碳市場總量控制。碳市場線性遞減係數（Linear Reduction Factor,LRF）根據各行業降碳目標顯著提升，或將達到每年2%-3%的水平。（見圖1）

同時，《意見》確認了有償分配的方向，提出「穩妥推行免費和有償相結合的配額分配方式，有序提高有償比例」。這不僅為政府提供了調節市場供需、穩定碳價的工具，而且為未來財政收入開闢了新來源，可用於支持綠色技術研發和低碳轉型。《意見》還提出了「建立配額儲備和市場調節機制」。這是平抑市場劇烈波動、防止價格過高或過低的重要「穩定器」，體現了「有為政府」與「有效市場」相結合的治理思路。

歐盟碳市場於2005年成立之初就將開始實施電力行業的配額拍賣有償分配，初始允許拍賣比例為5%（實際拍賣比例沒有這麼高），並逐步提升有償分配上限，2021年起電力行業100%配額通過拍賣有償分配。其他工業行業將伴隨碳邊境調節機制（CBAM）的實施逐年提升有償分配比例，預計2034年實現100%有償分配。韓國碳市場於2019年開始實施電力行業拍賣有償分配，初始拍賣分配比例為3%，2021年后拍賣比例增加至10%。根據韓國環境部的計劃，2029年該比例將提高至50%。韓國碳市場利用十年時間將電力行業有償分配比例從0%提升至50%。

結合國際碳市場經驗，預計2027年起，全國碳市場開始實施發電行業的有償分配，初始有償分配比例為3%左右，預計2040年，有償分配比例提升至50%左右；由於存在碳泄漏風險，其他工業行業有償分配實施受限，預計於2030年后逐步實施有償分配，並於2040年有償分配比例提升至30%左右。（見圖2）

迴應二：擴容路線圖與時間表——「主要工業行業」全覆蓋的雄心

對於市場翹首以盼的行業擴容，《意見》給出了明確的時間表和路線圖。文件要求「有序擴大覆蓋行業範圍」並設定了清晰的近期目標：「到2027年，基本覆蓋工業領域主要排放行業。」

這一表述具有深刻含義。

時間明確：2027年成為一個關鍵節點，意味着未來兩年內，水泥、鋼鐵、電解鋁等已擴容納入行業以外的其他行業，如石化、化工等主要工業領域的納入工作將加速推進。

範圍廣闊：「工業領域主要排放行業」的提法，預示着擴容將是一個系統性工程，最終目標是實現對中國工業主要行業碳排放主體的「應納盡納」。

策略清晰：《意見》提出「不再新建地方碳市場」，進一步強化了全國統一大市場的戰略定位，避免了市場分割和標準不一的問題。

這不僅驗證了《碳市場2.0》文章關於擴容的預測，而且以超乎預期的力度和速度，展現了國家通過碳市場推動工業部門系統性減排的決心。

迴應三：激活市場機制——多元主體與豐富產品的政策信號

針對市場流動性不足的問題，《意見》同樣開出了「藥方」。文件明確提出要「健全碳排放權交易市場機制，提升市場流動性，增強市場功能」。

具體的舉措包括如下內容。

豐富交易主體：《意見》明確支持「穩妥推進金融機構參與交易，適時引入其他非履約主體」。這將從根本上改變目前僅由控排企業參與的單一結構，為市場注入更多的資金和交易策略，提升價格發現效率。

推動產品創新：《意見》提出「穩慎推進金融機構探索開發與碳排放權和核證自願減排量相關的綠色金融產品和服務」，以及「建立完善碳質押、碳回購等政策制度，規範開展與碳排放權相關的金融活動」、「支持銀行等金融機構規範開展碳質押融資業務」。這意味着碳質押、碳回購等碳金融產品的發展獲得了頂層政策的支持，為企業提供了更多風險管理工具。

激活自願減排市場：《意見》強調「加快自願減排交易市場建設」，並提及「逐步引入符合條件的自然人蔘與交易」。這不僅激活了CCER市場，而且預示着未來個人可能成為碳市場的參與者，極大地拓展了市場的深度和廣度。

迴應四：數據質量與監管的「零容忍」——法治化建設的深化

《意見》將數據質量問題提升到了前所未有的高度，強調要「強化碳市場法治保障」，「加強數據質量全過程監管，完善信息披露制度」，並「嚴厲打擊數據造假行為」。

《意見》作為「中辦、國辦」聯合發文，其政治高度和權威性遠超以往任何文件。這本身就是對《碳排放權交易管理暫行條例》所構建的法治框架的強力背書。它向市場傳遞了一個清晰的信號：碳排放數據監管將進入一個「長牙帶刺」、全面從嚴的新階段，任何形式的數據造假將面臨嚴厲的法律和行政制裁。這為碳市場2.0時代的健康運行掃清了最大的障礙。

迴應五：構建有效的碳定價機制——最終目標的確認

《意見》最終將所有改革舉措指向一個核心目標：「形成減排效果明顯、規則體系健全、價格水平合理的碳定價機制。」這確認了碳市場的本質——不是爲了交易而交易，而是通過形成有效的價格信號，引導全社會將碳排放的外部成本內部化，從而以最低成本實現減排目標。

總量控制、有償分配、多元主體、嚴格監管，所有這些制度設計都是爲了讓碳價能夠真實反映排放權的稀缺性和減排成本。《意見》的發佈，標誌着中國碳市場的建設思路已經從初期的「建市場、跑起來」，轉變為2.0時代的「強功能、見實效」。

03

展望未來：全國碳市場發展新階段的趨勢與挑戰

《意見》擘畫的藍圖，為我們描繪了未來5～10年全國碳市場發展的清晰圖景。據此，我們可以預測以下幾個主要趨勢和挑戰。

趨勢一：碳價將在波動中穩步上行，碳市場價格發現功能逐步提升。

隨着總量控制的逐步收緊和有償分配比例的提高，碳配額的稀缺性將顯著增加，碳價的長期上漲趨勢基本確立。預計到2030年，全國碳市場的平均價格遠高於當前水平。同時，隨着金融機構等多元主體的加入，短期價格波動性可能會增加，但市場的價格發現能力也將大幅提升，碳價將更靈敏地反映宏觀經濟、能源結構、技術進步和政策預期的變化。

2021年全國碳市場啟動以來，碳市場價格整體波動上漲，且受履約驅動現象明顯。2025年后，受結轉政策影響碳價持續下滑。中創碳投碳市場分析師預測，2025年內價格預計跌落至50～65元/噸之間。若不推出碳價調控政策，有可能跌落50元/噸左右甚至以下。在全國碳市場總量控制的前提下，預計CEA價格在「十五五」期間逐步上漲，隨着基於總量控制的配額分配全面實施和有償分配比例的提高，預計碳價在2030年后加速上漲。在配額總量有限的情況下，如果配額儲備和市場調節機制沒有如期建立或者發揮作用，碳價上漲速率將接近宏觀經濟增速疊加通貨膨脹率與邊際減排成本變化率，達到8%~10%的年增速。（見圖3）

 

趨勢二：碳金融市場將有望迎來爆發式增長。

在《意見》的政策東風下，圍繞碳排放權的金融創新將進入快車道。碳資產抵質押融資、碳回購將會被更多的控排企業和金融機構接受，儘管碳期貨、碳期權等碳金融產品並未在《意見》中直接明確，但是鑑於碳期貨市場在價格發現、風險管理和對流動性顯著提升方面的巨大作用，是碳金融產品和服務從碳交易試點階段和目前全國碳市場的概念、首單階段發展到規模化階段必不可少的基礎條件之一，在「穩慎推進金融機構探索開發與碳排放權和核證自願減排量相關的綠色金融產品和服務」的總體基調下，碳期貨、期權等場內衍生品有望在「十五五」期間加大論證力度，最快有望在「十六五」期間推出。碳基金、碳信託、與碳價掛鉤的結構性存款等場外產品將不斷涌現，一個多層次、功能完備的碳金融市場體系將逐步形成。

歐盟碳市場2005年開始引入期貨交易，在歐盟碳市場發展的第一階段（2005—2007年）期貨交易量佔配額交易量的90%左右，隨后佔比逐步提升。2024年，歐盟期貨交易量佔配額總交易量的98%以上。假設全國碳市場在2035年引入碳期貨、期權等碳金融交易方式，開放金融機構與個人參與交易，2035年全國碳市場交易量預計達到35億噸水平，交易額預計超過7000億元，碳期貨交易佔比達到90%以上。預計2040年前后，全國碳市場價格上漲至300元/噸上下，交易換手率上漲至250%~300%，總交易額有望接近6萬億元，屆時成交額或將超過歐盟碳市場成為名副其實的全球第一大碳市場。（見圖4）

趨勢三：企業的碳資產管理能力成為核心競爭力。

對納入碳市場的企業而言，碳排放將不再僅僅是一個環保合規問題，而是直接影響企業財務報表的經營問題。企業需要建立專業的碳資產管理團隊，將碳成本和碳收益納入投資決策、生產運營和供應鏈管理的各個環節。能否高效管理碳資產，將成為衡量企業核心競爭力的重要指標。

趨勢四：CCER市場與強制市場的聯動將更加緊密，協同減排效應增強。

隨着強制市場碳價的走高，作為低成本履約選項的核證自願減排量（CCER）的需求將持續旺盛。兩個市場的價格聯動將更加緊密。《意見》對CCER市場的支持，將激勵更多林業碳匯、可再生能源、甲烷利用、氧化亞氮減排等項目的開發，從而帶動更廣泛領域的減排行動，實現強制市場與自願市場的協同發展。

長期以來，CCER作為全國碳市場履約形式的重要補充。CEA作為CCER價格的長期錨定標的，其價格差異體現在兩者相對價值上。一方面，CCER在碳市場中存在5%的抵銷上限，限制了其需求上限；另一方面，全國碳市場CEA跨期結轉限制政策的實施，使得CCER近期的價格相比CEA有一定的溢價。因此可以看到，CCER入市交易以來，價格波動較大：2021至2024年期間，由於暫停簽發多年，CCER極其有限的存量遠低於CEA需求，CCER處於有價無市狀態。2025年隨着CCER項目重啟，在結轉限制政策下，CCER價格反超CEA，且逐漸向CEA價格收斂。

合理推測，在后續不再實施結轉政策的情況下，CCER在全國碳市場履約的抵銷比例存在一定限制，意味着其在碳排放權交易市場的應用價值本質上不及CEA。越來越多CCER項目的簽發釋放減排量供給，當一級市場簽發量觸達配額市場需求上限后，CCER價格可能大幅走低。（見圖5）

當然，全國未來5—10年全國碳市場發展還面臨着一些挑戰。

1.監管能力的挑戰：一個規模更大、主體更多元、產品更復雜的碳市場，對監管機構的專業能力、技術手段和人員配備提出了極高的要求。今后碳期貨、碳期權等衍生品上市交易后，現貨市場和期貨等市場的監管主導部門並不相同，監管協同難度加大，如何有效防範市場操縱、內幕交易和系統性金融風險，將是監管面臨的巨大挑戰。

2.經濟影響與社會公正轉型的挑戰：碳價上漲，必然會增加企業的生產成本。這些成本可能部分傳導至下游行業甚至終端消費者。如何在實現減排目標的同時，保障能源安全、維持產業鏈競爭力、避免對部分比較脆弱的下游行業以及低收入羣體造成過大沖擊，需要精細的政策設計和配套的轉移支付機制。

3.國際銜接的挑戰：隨着《巴黎協定》下6.4條、6.2條國際碳市場機制的逐步落地，中國碳市場的碳價水平、覈算標準和透明度將面臨着國際比較的壓力。如何推動中國碳市場與國際碳市場的有效銜接，在維護國家利益的同時參與和引領全球氣候治理，是一個長期的戰略課題。

這次《意見》的發佈，是中國氣候政策和綠色金融發展史上的一個里程碑文件。它系統性地迴應並確認了市場在過去幾年中對「碳市場2.0」的種種期待與預測，以體現國家最高意志的高規格政策文件形式，為全國碳市場設定了清晰、宏大且務實的發展路線圖。

「碳市場2.0」的靴子已經落地，一個更加有效、更有活力、更具國際影響力的中國全國碳市場正向我們走來。它所帶來的挑戰是巨大的，但其藴含的推動經濟社會全面綠色轉型的機遇則更為深遠。未來十年甚至更長的時間周期內，我們將見證中國碳市場如何在全球氣候治理格局中扮演着日益重要的角色，併爲中國式現代化道路的綠色底色增添濃重的一筆。