在地力量如何促進縣域教育高質量發展

轉自：人民論壇

【摘要】縣域教育高質量發展，是推進中國教育現代化和建設教育強國的重要一環。作為教育治理的基本單元，根據地方經濟水平、文化特點、資源稟賦和教育基礎，激發和發展在地力量，是實現縣域教育高質量發展的重要前提。縣域在地力量擁有獨特性、親和性、內嵌性、適配性等優勢，能夠滿足縣域教育高質量發展的差異化、高適配、協同性等需求。面對教育資源供給總量不足、資源分佈不均、生源與師資外流等問題，亟需通過規劃先行、分類推進、數字賦能等路徑，優化教育資源配置，推動縣域教育高質量發展。

【關鍵詞】縣域教育 在地力量 城鄉教育 高質量發展

【中圖分類號】G420 【文獻標識碼】A

縣級行政區域是基礎教育落實立德樹人根本任務的重要陣地，也是區域基礎教育治理和實施國家各項教育政策的重要主體。縣域教育應以提升教育質量為核心，結合地方經濟、文化、資源等特點，因地制宜推進教育現代化。縣域內可運用的教育力量主要來自三個方面：上級政府提供的教育支持、其他區域的支持與幫扶，以及縣域內的內生型在地力量。前兩者往往需要轉化為第三種力量，才能在縣域教育發展中真正發揮作用。因此，在建設教育強國的大背景下，有效調動、配置和利用縣域內的在地力量，將是推動縣域教育高質量發展的關鍵。

在地力量促進縣域教育高質量發展的獨特優勢

縣域在地力量擁有獨特性、親和性優勢，有利於滿足教育高質量發展的差異化和高適配需求。不同縣域由於區位、歷史、文化、經濟社會、地理環境等因素的差異，其教育資源、師資隊伍、教育理念和教育方式等方面呈現出各自的獨特性。這種獨特性使縣域教育能夠精準響應地方教育的差異化需求，為縣域教育發展提供靈活的解決方案。同時，縣域在地力量因其「在地」特點，與當地教育文化具有天然的親和性。這能有效避免教育實施中可能出現的「排異現象」，有利於縣域根據地方的實際需求和資源支持，靈活調整發展方向和實施策略。例如，四川省蒲江縣依託得天獨厚的生態環境和深厚的「千年古縣」文化積澱，積極傳承重教興學、崇文尚教的傳統，探索出一套「現代田園教育模式」，取得顯著成效。

縣域在地力量擁有豐富性、內嵌性優勢，有助於滿足教育高質量發展的多方面和及時性需求。縣域在地力量來源廣泛，涵蓋政府部門、社會力量、教育機構以及家長支持等，包括人力、物資、政策、文化、理念等多種形式。這些力量深度嵌入縣域的經濟、社會和文化系統中，不僅能幫助教育更好地適應地方實際，而且能促進教育與地方社會的良性互動與共生發展。縣域教育高質量發展要根據本地特點發展適合的教育模式，合理配置和利用教育資源。而在地力量的豐富性與內嵌性能為縣域教育高質量發展提供多來源、多層面的支持，確保教育資源、理念和形式的多樣化。同時，這種緊密融合可以保障教育改革的針對性、聯動性和整體性。例如，福建省武夷山市依託茶文化、彭祖文化等獨特資源，推動普職融合與特色教育開發，有效提升縣域教育發展水平。

縣域在地力量擁有信息化、數字化優勢，有助於滿足教育高質量發展的協同性和迅捷性需求。隨着經濟社會的不斷發展，縣域教育資源、教育手段和教育方式正日益信息化、數字化、智能化，成為推動縣域教育高質量發展的重要力量。在縣域教育的整體規劃、科學評價、及時反饋、精準施策和快速響應等方面，信息化和數字化手段的作用日益凸顯。同時，藉助信息技術，「三個課堂」（「專遞課堂」「名師課堂」和「名校網絡課堂」）、縣域協同教研、虛擬實驗室，以及AI技術賦能課堂教學等才能迅速落地。信息化系統還能促進縣域教育的治理協同與數據共享，通過建立「一張網」和「一朵雲」信息平臺，縣級政府、教育局、學校、教師、學生和家長之間的信息流動與反饋將變得更加準確、及時和高效。以江蘇省崑山市（縣級市）為例，該地區積極發揮信息技術優勢，推動智慧教育和教育大數據融合，通過雲計算、大數據等技術手段，不斷提高縣域教育的質量與效率。

縣域在地力量擁有動態性、適配性優勢，有助於滿足教育高質量發展的靈活性和持續性需求。針對縣域教育事業發展需要，縣域內教育資源、師資力量、經費支持、政策保障等在地力量正在不斷優化和調整。這種優化和調整更契合縣域的實際情況和特點，適應縣域教育高質量發展的需求。近年來，國家依據縣域發展的水平和特點，不斷提升縣級政府的辦學權限和自主性，有效激發地方政府辦學的活力和自主性，從而確保縣域教育改革的靈活性與持續性。例如，近年來廣東省珠海市斗門區隨着經濟發展和產業佈局調整，外來務工人員及其子女增多，導致學位需求激增，當地教育部門根據外來學齡人口數量變化及結構特點，及時調整招生計劃、學校資源配置標準、招生優先級等，確保外來務工人員子女能夠就近入學。

在地力量促進縣域教育高質量發展的理想樣態

目前，針對縣域實際，激活縣域資源、發動縣域力量、創造性地推進縣域教育高質量發展，已成為各級政府和社會各界的重要共識。特別是各級政府，應根據縣域的經濟、文化、地理和教育基礎等特點，制定因地制宜的教育發展政策，充分發揮地方特色和資源優勢，推動教育資源的優化配置。同時，社會各界要積極參與，提供智力、資金和技術支持，推動教育模式創新、促進教育公平、提升教育質量，實現縣域教育的優質、均衡、可持續發展。總體而言，發動、激活和高效運用縣域在地教育力量的理想樣態包括八個方面。

頂層設計、整體規劃。2016年，《國務院關於統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》指出，統籌城鄉教育資源配置，向鄉村和城鄉結合部傾斜，大力提高鄉村教育質量，適度穩定鄉村生源，增加城鎮義務教育學位和鄉鎮學校寄宿牀位，推進城鎮義務教育公共服務常住人口全覆蓋，着力解決「鄉村弱」和「城鎮擠」問題，鞏固和均衡發展九年義務教育，加快縮小縣域內城鄉教育差距。在十四屆全國人大三次會議「部長通道」上，教育部部長懷進鵬表示，2025年我國將推出「國家縣中振興行動計劃」，把縣中作為教育「優質均衡」發展的重點突破點。具體來看，既要加強佈局，又要優化教師隊伍結構，還要讓縣中更好地服務鄉村、教育學生。這表明，科學的頂層設計和整體規劃能夠為縣域教育的長遠發展提供戰略指引，幫助縣域合理配置資源，推進教育公平。結合2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，筆者嘗試將縣城屬性拓展至縣域，並對不同縣域教育發展定位進行簡要梳理（見表1）。

突出質量、重視公平。調動在地力量促進縣域教育高質量發展，必須兼顧突出質量與重視公平這兩個至關重要的方向。「要注重縣域教育資源的優化配置，縮小區域和城鄉之間的差距，推動教育資源均衡發展」，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育。在這一過程中，縣域多方在地力量的參與和支持是縣域教育高質量發展的重要前提。

多方協同、良性發展。在縣域教育發展的過程中，政府、學校、社會、家庭以及各種社會資源的有效合作，形成一個多方協同、深度耦合、有機聯繫、協同發展的教育生態系統。縣域內的各方力量通過有效合作，發揮各自優勢，形成協同效應，推動整體健康、可持續發展。在縣域教育資源整體有限、資源分佈不均衡的條件下，進行合理整合與共享。例如，通過「三個課堂」等平臺，打破縣域內教育資源的局部不均衡，將優質教育資源引入教育資源相對匱乏的地區。

持續發展、突出內涵。在縣域教育發展的過程中，不僅要關注當前的教育質量，而且要為未來的教育發展奠定堅實基礎。2023年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》指出：「以公益普惠和優質均衡為基本方向，全面提高基本公共教育服務水平，加快建設教育強國，辦好人民滿意的教育」「以推進城鄉教育一體化為重點，加快縮小縣域內城鄉教育差距。」要實現縣域教育的可持續發展，雖然外部硬件設施的建設和數量變化至關重要，但更為關鍵的是教育文化、教育理念、教學質量以及教師素質等方面的內涵與深度提升。①這要求有效整合教育資源、加強文化傳承、重視長遠規劃、提升教育質量並實現教育公平，從而推動縣域教育高質量發展。

數字賦能、融合創新。在縣域教育高質量發展過程中，數字賦能和融合創新已經成為推動縣域教育質量提升的重要驅動力。②《教育信息化2.0行動計劃》提出：「教育信息化具有突破時空限制、快速複製傳播、呈現手段豐富的獨特優勢，必將成為促進教育公平、提高教育質量的有效手段。」在縣域內，整合線上與線下的多種教育資源，靈活運用信息技術手段，不僅能突破時間、空間和資源的限制，提升教育資源配置效率和教育質量，而且能有效解決資源短缺、教育質量參差不齊等問題，從而更好地促進教育公平。當前，一些縣域已開始嘗試通過建設線上教研聯盟、虛擬實驗室、虛擬教研室等方式，促進學校間的合作與交流，有效提高教育質量。

城鄉一體、協同發展。《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》指出「城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求」，要「完善城鄉融合發展體制機制」。城鄉一體、協同發展是推動縣域城鄉教育融合的主要方向和路徑。在縣域教育發展過程中，應通過政策引導促進城鄉教育要素的自由、雙向、健康、有序流動，縮小城鄉在資金投入、資源配置、師資力量等方面的差距。縣域內教育力量的合作與統籌，將打破單一教育行政區劃的限制，實現教育資源的集約化、高效化和最優化配置，從而推進縣域城鄉教育的深度融合、一體發展。

立足縣域、超越邊界。在推動縣域教育高質量發展的過程中，不僅要依託本地的資源和力量，而且要超越地域限制，積極引入優秀資源和力量，推動跨區域的教育協作與資源整合。③通過這樣的方式，縣域教育能夠在更廣闊的視野和更廣泛的支持下進行提質創新，從而實現教育質量與教育公平的雙重提升。

機制完備、制度健全。激活、發展和利用縣域在地教育力量，是一項複雜且持久的工程，機制與制度既是其核心內容，又是保障其順利推進的關鍵。各級政府和教育部門應通過制定和完善相關政策與法規，確保社會與教育體系的高效運作；同時，社會力量的積極參與有助於教育資源的高效流動和公平分配。完備的機制和健全的制度不僅能為縣域教育高質量發展提供堅實的支撐，而且通過充分調動地方政府、教育部門、學校和社會力量等多方面資源，持續推動縣域教育的改革與發展。

在地力量促進縣域教育高質量發展面臨的現實堵點

縣域教育資源的供給總量不足。儘管國家持續推進縣域經濟文化建設，但由於縣域經濟社會發展水平的制約，教育資源供給仍面臨挑戰。部分縣域由於經濟總量相對較低且產業結構較為單一，其教育與產業服務實體整體實力偏弱。④從教育經費投入來看，2022年的數據顯示，全國普通小學的生均教育經費支出存在一定的城鄉差異。同時，縣域內文化基礎設施，如現代化科技館、博物館、圖書館、文化館、遊學基地建設等數量不足、質量不高，無法滿足縣域教育高質量發展的需求。

縣域教育資源分佈不均。城鄉教育發展失衡，城鎮學校在財政投入、教育經費、硬件設施、師資配置、課程資源及信息化建設等方面佔據明顯優勢，鄉村學校則普遍面臨資源不足問題。這不僅是縣域經濟社會發展不平衡不充分的具體體現，而且成為制約教育優質均衡發展的關鍵瓶頸。⑤

鄉村學校的生源與師資外流。從動態發展的視角來看，縣域教育體系正面臨單向流動問題，呈現出「人口外流與鎮區集聚」的雙重特徵。城鎮學校因生源不斷湧入面臨學位供給不足的壓力，鄉村學校則生源鋭減，或成為小規模學校、教學點，或已被撤併。⑥與此同時，教師隊伍呈現出單向流動趨勢，優質師資持續向城區流動，難以向鄉村學校集聚，其中相當比例的優秀教師選擇前往更大城市或發達地區尋求更好的發展機遇。在這種背景下，亟需有效激活縣域在地教育資源，增強內生吸引力，構建優質均衡的教育生態。

地方教育發展的內生動力不足。部分縣域教育改革呈現出「等靠要」傾向，過度依賴上級財政支持與外部資源輸入，未能有效激發地方教育發展的內生動力。具體表現為：一方面，對本土產業資源、文化底藴、本地特色及歷史傳統的教育價值挖掘不足，教育資源開發碎片化、教育活動同質化嚴重；另一方面，教育供給與本地學生的發展需求難以精準匹配，特色化、差異化的教育體系建設較為滯后。因此，亟需推進縣域教育體系改革，更新教育觀念，構建多方協同機制，合理確定目標任務，一地一案、分區推進，全面提升縣域教育的在地化發展能力。

跨部門統籌協調機制未有效建立。縣域在地教育力量的培育與運用是一項涉及多個領域、周期較長的系統性工程。現行縣域管理體制中，教育、財政、人事、文化、民政等部門相對獨立，缺乏有效的跨部門統籌協調機制。⑦這種條塊分割的管理模式如果運行不好，就會破壞教育與地方經濟社會文化發展的有機聯繫，影響教育資源的優化配置和高效利用。儘管中央和省級層面已出臺多項政策，但是在縣級層面，由於缺乏制度化的保障措施和長效推進機制，地方教育力量的建設難以真正落地見效。

在地力量促進縣域教育高質量發展的實現路徑

規劃先行：以系統思維加強縣域在地教育力量的頂層設計。在各級政府的領導和指導下，縣級政府和教育主管部門要做好域內教育力量建設和發展的規劃。首先，應制定縣域教育發展的中長期規劃，明確在地教育力量培育的目標、路徑和重點任務，確保教育發展與縣域經濟、社會、文化建設深度融合。其次，建立「縣域教育力量共同體」，吸納縣域企業家、文化名人、教育管理者、教育專家、學者、家長代表及一線教師共同參與規劃制定，確保規劃的科學性和可行性。再次，強化規劃實施的監測評估機制，定期開展階段性評估，及時調整和優化實施策略。通過系統化的頂層設計，打破部門壁壘，統籌資源配置，為在地教育力量的培育提供明確方向、清晰思路和堅實制度保障。

分類推進：基於縣域類型差異化促進在地教育力量發展。縣域在地教育力量的發展要因地制宜，遵循分類推進的原則和策略。依據2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，結合縣域特點和教育基礎，可以實施分類推進在地教育力量發展的策略。首先，考慮縣域的經濟水平、人口結構和教育基礎，依據縣域類型劃分和發展定位，制定差異化的在地教育力量體系建設方案。其次，結合縣域產業發展趨勢，推動職業教育與本地產業需求對接，形成經濟社會發展推動教育、教育促進經濟社會發展的良性互動。再次，針對不同的人口流動情況，採取差異化的措施。對於人口流入型縣域，重點加強教育資源擴容和優質教育供給，以滿足新增人口的教育需求；對於人口流出型縣域，則注重教育資源的整合與優化，推動小而精的特色教育模式發展。

協同發展：促進縣域各方力量和資源深度協作、形成合力。縣域教育的高質量發展離不開在地力量的有效動員、多方主體的緊密合作與各類資源的深度整合。未來需要從以下幾個方面着手：建立「政府主導、學校主體、社會參與」的協同機制，整合教育、財政、人事、文化、民政等部門的資源，推動政策落地與資源高效配置；推動城鄉學校結對共建、區域共建，建立資源共享、教師交流和課程共建機制，縮小城鄉教育差距，促進教育資源均衡配置；鼓勵企業、社會組織和個人通過捐贈、合作等方式，積極參與教育建設，構建多樣化的教育投入機制，為縣域教育提供更多外部支持；加強家庭、學校、社會協同育人，開展家長教育和社會實踐活動，共同推動學生的全面發展。

數字賦能：運用現代信息技術提升縣域在地教育力量的發掘和使用效能。現代信息技術是破解縣域教育資源短缺難題的重要手段，未來應當在有效利用「國家智慧教育公共服務平臺」等資源的基礎上，結合縣域特點「統籌建設一體化智能化教學、管理與服務平臺」。建設縣域教育數字化平臺，整合本地企業、文化、社區資源，力爭項目化、課程化；整合、共享縣域內教育資源，實現城鄉學校優質課程、教學資源和師資力量共享；推動「三個課堂」建設，彌補鄉村學校師資和課程的不足；利用人工智能、大數據等技術，開展精準化教學和個性化學習，提升教育教學質量；藉助人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段，提升區域教育力量和資源精準分配、調度、監測和評估；建設家校協作、學生互動、資源獲取平臺，提高教育質量。

巧借外力：積極引進和轉化縣域外教育力量和資源。縣域教育高質量發展需要以開放包容的姿態，積極吸納和轉化外部優質資源，彌補自身資源不足並推動教育水平提升。與高等院校、科研院所、教研機構和優質學校等建立長期合作關係，通過師資培訓、課程共建、科研合作等方式，引入外部教育資源和先進理念，提升縣域教育水平；吸引優秀教師、教育專家到縣域掛職、支教或講學，彌補本地優質師資的短板，提高教育質量；藉助外部資源開發本土化課程，將先進教育理念、課程資源與本地的社會環境、文化傳統和產業需求相結合，形成具有地域特色的課程和教學模式；鼓勵縣域學校參與跨區域教育協作項目，拓展視野，提升辦學水平，促進教育資源和理念的共享與互通。通過巧妙借力外部資源，縣域教育不僅能彌補短板，而且能實現整體教育質量的提升。

制度保障：建立縣域在地教育力量發展與利用的長效機制。健全在地化教育力量建設和發展經費保障機制，加大對經濟欠發達縣域的財政轉移支持力度，為教育發展提供堅實的資金保障。完善教師激勵機制，切實落實「鄉村教師支持計劃」，建立縣域內教師輪崗制度，推動城鄉教師的高質量雙向流動，優化師資配置。建立在地教育資源和課程開發與利用的激勵機制，鼓勵學校和教師充分挖掘本土文化、產業資源，開發具有地方特色的課程和教學內容，增強教育的本土化特色。完善政策支持體系，出臺税收減免、財政補貼、平臺搭建、編制傾斜等措施，鼓勵縣域各方力量主體積極支持縣域教育，為教育發展提供源源不斷的支持和動力。通過建立完善的制度和長效機制，能夠為縣域教育發展提供穩固的制度保障和動力支持，推動縣域教育高質量、可持續發展。

【注：本文系2024年國家社科基金教育學重大項目「縣域城鄉教育融合發展研究」（項目編號：VHA240006）階段性成果】

【註釋】

①周曄、景琛琛、梁宇健：《縣域城鄉教育融合發展：概念與理論架構》，《教育研究》，2025年第1期。

②楊金勇：《「三個課堂」縣域規模化應用模式與推進機制研究——基於邊疆民族山區的實踐探索》，《電化教育研究》，2021年第5期。

③於海波、楊振東：《中國式現代化進程中的縣域城鄉教育融合發展——時代意藴、現實梗阻與推進路徑》，《社會科學戰線》，2025年第7期。

④李琳、黃拓夫、歐陽曉：《中國縣域城鄉產業融合水平測度及其時空格局研究》，《地理研究》，2025年第4期。

⑤鄔志輝：《中國農村教育：政策與發展1978~2018》，北京：社會科學文獻出版社，2018年，第171頁。

⑥秦玉友：《以縣城為重要載體的城鎮化推進中縣域教育發展戰略分析》，《教育發展研究》，2022年第24期。

⑦楊華：《縣鄉中國：中國治理現代化》，北京：中國人民大學出版社，2022年，第3—8頁。