【聚焦綠色金融】 之一：全球視野下的綠色金融政策和標準對比

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（來源：標普信評）

要點

• 綠色金融的概念是動態發展的，其支持範圍已從傳統的環保產業活動擴展到高碳行業的低碳轉型活動，並逐步形成了以可持續發展為核心的理念體系。在中國，綠色金融的支持範圍隨着國家對綠色金融目錄的更新而持續調整。最新發布的《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》標誌着綠色金融正朝着促進整個經濟體系綠色轉型的方向邁進。

• 中國、歐盟和美國在綠色金融政策體系上各具特色：歐盟強調法律先行、標準統一及強制信息披露要求，構建了全球範圍內較為完善且具約束力的綠色金融監管與市場體系；中國的綠色金融政策體系主要依賴部門規章層級的政策性指導文件，這些文件的強制性弱於法律；而美國則更傾向於利用成熟的資本市場和強大的市場驅動力，但由於聯邦層面缺乏一貫性和長期穩定性，導致整體政策連續性較弱。

• 國際主要綠色標準對比顯示，歐盟在技術指標設定與評估流程設計上具有更高的規範性與精細化程度，相比之下，中國的綠色標準體系主要採用「正面清單」模式，旨在提升政策可操作性以擴大綠色金融市場，但在技術細節等方面不如歐盟標準詳盡。國際通行標準則注重原則導向與靈活性，為不同司法管轄區的制度適配提供較大空間。

• 中國綠色金融政策體系在深化過程中仍面臨多重挑戰：與國際標準的一致性不足、ESG信息披露的強制性和覆蓋面不足，以及現行機制偏向追求短期規模擴張而非長期綠色項目的效益評估。

綠色金融是推動經濟綠色轉型和高質量發展的關鍵支撐，近年來中國在這一領域取得了顯著的進展。截至2024年末，中國的本外幣綠色貸款余額已達36.6萬億元，累計發行綠色債券、碳中和債券、可持續發展掛鉤債券和其他可持續發展債券超過5萬億元，已成為全球最重要的綠色金融市場之一。

標普信評將通過一系列文章深入探討綠色金融的發展現狀、產品市場情況及綠色債券的信用狀況。作為系列的開篇，本文從政策角度進行分析。我們系統地梳理並比較了中國與歐盟、美國等主要市場的綠色金融政策與標準的異同。我們認為，中國已建立起覆蓋廣泛的綠色金融政策與標準體系，但在更高層級立法保障、與國際標準深度對接、信息披露強制性與高質量，以及綠色項目長期環境效益評估等方面，仍存在進一步完善的空間。

綠色金融發展概述

1．國內外綠色金融相關概念的定義及發展歷程

綠色金融相關的概念涵蓋了可持續發展、氣候金融、碳金融和轉型金融，形成了一個多層面的概念體系。綠色金融作為這一框架中的核心概念，包含了所有旨在促進環境、社會與經濟長期健康發展的活動。具體而言，氣候金融、碳金融和轉型金融則是針對特定領域或目標的具體實踐形式，它們相互補充，共同服務於經濟社會的可持續發展目標。

中國對綠色金融的官方定義出自2016年由中國人民銀行、財政部、發展改革委等七部委聯合發佈的《關於構建綠色金融體系的指導意見》。根據該文件，綠色金融是指為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建築等領域的項目投融資、項目運營、風險管理等所提供的金融服務。在國際上，G20綠色金融研究小組在其《G20綠色金融綜合報告》中指出，綠色金融是指能夠產生環境效益並支持可持續發展的投融資活動。

綠色金融的概念是動態發展的，其支持範圍已從傳統的環保產業擴展到傳統高碳行業的低碳轉型，並逐步形成了以可持續發展為核心的理念體系。綠色金融的發展可追溯至20世紀70年代，隨着公眾環保意識的增強而逐漸成形並發展壯大。《聯合國氣候變化框架公約》及《巴黎協定》等一系列國際協議推動了綠色金融體系化的建立和完善。

早期，綠色金融主要關注於「純綠」項目（即環境友好型活動）的投資。隨着時間推移，定義擴展至促進「棕色」行業的轉型。轉型金融作為綠色金融的重要組成部分，專注於高碳行業的低碳轉型，解決傳統行業轉型中的融資難題，通過提供過渡性融資幫助能源、工業等領域實現技術升級與可持續發展。藍色金融則是綠色金融概念向海洋經濟的延伸，強調對海洋資源的可持續管理和保護。

隨着可持續發展理念的興起，綠色金融已擴展至涵蓋更廣泛的領域，包括環境、社會和治理（ESG）因素。在金融決策中，綠色金融通過投資、融資及風險管理等手段支持那些致力於實現可持續發展的實體，鼓勵資金流向既能創造經濟效益又能帶來正面社會影響的企業和項目，成為推動全球經濟向可持續方向轉型的關鍵力量。

體現綠色金融支持活動範圍持續擴展的標誌之一，是國際上爲規範綠色金融債券募集資金投向而制定標準的演變。例如，國際資本市場協會（ICMA）於2014年發佈了《綠色債券原則》，以促進綠色債券市場的健康發展，併爲市場參與者提供一個自願的最佳實踐框架。隨着社會對環境和社會責任議題的關注增加，ICMA在2017年發佈了《社會責任債券原則》，將教育、醫療等社會因素納入考量範疇，進一步豐富了可持續金融工具的應用場景。隨后，基於可持續發展理念，ICMA於2020年推出了《可持續發展掛鉤債券原則》，該原則不僅關注環境影響，還強調經濟和社會效益的雙重提升。

在中國，綠色金融的支持範圍隨着「綠色金融目錄」的更新而動態調整。2019年發佈的《綠色產業指導目錄（2019年版）》明確了六大類綠色產業，如節能環保、清潔生產等。隨着「雙碳」目標的確立，《綠色低碳轉型產業指導目錄（2024年版）》細化了綠色轉型路徑，增加了節能降碳、資源循環利用等領域，覆蓋工業節能改造、温室氣體控制及基礎設施綠色升級等方面，標誌着綠色金融從單純支持「純綠」產業轉向助力傳統行業低碳轉型。最新發布的《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》進一步擴大支持範圍，新增綠色貿易、綠色消費等領域，表明綠色金融正向促進整個經濟體系的綠色轉型邁進。

2．國內外綠色金融相關政策演變

全球範圍內，綠色金融政策經歷了從理論探討到實踐操作，從國際組織主導到各國及區域政府積極參與的演進。隨着氣候變化問題日益嚴峻，綠色金融成為國際社會關注的核心議題。其發展歷程包括理念構建、制度建設及全面執行的逐步完善過程：

早期階段：1972年聯合國人類環境會議通過《人類環境宣言》，標誌着環保意識的初步覺醒。1987年，「可持續發展」概念提出，為綠色金融奠定了思想基礎。

制度與標準完善階段：1992年《21世紀議程》明確了可持續發展目標；1997年的《京都議定書》首次以法律形式確立了減少温室氣體排放的目標，為綠色金融提供了制度框架。

加速發展階段：2015年，《巴黎協定》和《2030年可持續發展議程》設定了全球應對氣候變化的具體目標，標誌着綠色金融的重大轉折點。

深化與擴展階段：進入2020年，綠色金融進入了新階段，特徵是標準體系持續優化和國際合作加強。例如，歐盟在這一時期發佈了《歐盟分類法》，旨在更好地支持可持續海洋經濟、土壤修復技術和循環水管理系統等領域的發展。（詳見附表1）

綠色金融的推動主體也經歷了從國際組織主導到各國政府和地區機構積極參與的轉變。早期，聯合國通過議題討論、公約制定和協議簽署引領全球方向。世界銀行及其下屬的國際金融公司（IFC）、國際資本市場協會（ICMA）和氣候債券倡議組織（CBI）等在標準制定和行業自律機制建設方面發揮了先鋒作用。2015年巴黎氣候峰會成為關鍵轉折點，《巴黎協定》簽署后，各國政府開始主動承擔綠色金融政策的制定與執行責任，歐盟與中國先后主導區域內綠色金融標準的制定。另一方面，區域性合作平臺日益活躍。如中國、歐盟等共同發起的可持續金融國際平臺（IPSF）持續推動綠色金融標準的互認與對接，發佈了《可持續金融國際平臺共同分類目錄》，為跨境綠色投資提供了標準支持。綠色金融進入「國家主導、全球協同」的新階段。

中國的綠色金融政策經歷了從初步認識到系統規劃，再到快速發展的歷程，形成了覆蓋面較廣的政策框架。中國在綠色金融領域的探索起步較早，發展迅速。早在2012年，原銀監會（現國家金融監督管理總局）就發佈了《綠色信貸指引》，標誌着中國綠色金融的正式起步。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《生態文明體制改革總體方案》明確提出建立綠色金融體系的目標，首次將「建立綠色金融體系」寫入國家戰略，這是中國政府在政策層面正式提出綠色金融概念的重要標誌。2016年，人民銀行等七部委聯合發佈了《關於構建綠色金融體系的指導意見》，這標誌着中國綠色金融體系頂層設計的確立。隨后幾年，一系列重要文件相繼出臺，如《銀行業存款類金融機構綠色信貸業績評價方案(試行)》（2018年）、《銀行業金融機構綠色金融評價方案》（2021年），進一步強化了綠色金融的標準制定和監管機制。2020年中國提出了碳達峰、碳中和目標，為綠色金融的發展提供了新的動力。目前，中國仍在持續深化和完善綠色金融政策，旨在通過金融手段促進環境保護和社會可持續發展，支持實現碳達峰、碳中和的戰略目標。（詳見附表2）

國內外綠色金融政策體系比較

綠色金融政策作為推動經濟低碳轉型和環境可持續發展的重要工具，近年來在全球範圍內迅速發展。各國在政策框架、實施路徑和監管機制上存在顯著差異，主要體現在制度框架、綠色金融分類標準和信息披露制度三大核心要素方面。此外，激勵約束機制、產品與市場體系等輔助要素，共同構成完整的綠色金融政策體系。

從國際比較的角度來看，中國、歐盟和美國在綠色金融政策體系的總設計框架、法律法規體系、政策目標、信息披露及綠色金融產品標準等方面存在差異。（詳見表1）

從設計框架上看，歐盟側重於嚴格的立法與執行，中國依靠部門規章執行國家意圖，美國主要通過市場自我調節機制與地方政策創新，三者在法規強制性、政策實施力度和市場驅動方面存在顯著差異。歐盟在綠色金融領域實行嚴格的法律規制與執行機制，其法律體系以具有約束力的次級立法為主，凸顯其對可持續發展價值觀的堅持，立法強制性較高。依託《歐盟分類法》《可持續金融披露條例》等法規，歐盟設定了明確的環境目標和技術篩選標準，強調法律先行、標準統一和強制披露，構建了全球範圍內較為完善且具約束力的綠色金融監管與市場體系。

相比之下，中國的綠色金融政策體系更多地依賴於部門規章層級的政策性指導文件，例如通過發佈《關於進一步強化金融支持綠色低碳發展的指導意見》等重要政策來加強執行力和覆蓋面。雖然國家意圖明確，但這些指導文件的強制性相對較弱，缺乏立法層面的監管支持。

美國依託成熟的資本市場和市場驅動力，主要通過市場自我調節機制和各州立法推動綠色金融發展。然而，聯邦層面缺乏專門的綠色金融政策，導致政策缺乏一貫性和長期穩定性。例如，特朗普在第二個總統任期開始時宣佈美國退出《巴黎協定》，體現其政策立場的搖擺。

由於政策導向不同，各國在綠色金融轉型速度和產品市場發展方面差異顯著。歐盟憑藉嚴格的立法與強制性監管，形成了高度標準化和透明的市場體系。中國綠色金融市場規模龐大，但由於立法和執行力度不及歐盟，其轉型速度和市場標準化程度仍落后於歐盟。

信息披露方面，歐盟處於領先地位，建立了全面且強制性的立法體系；中國採取強制性與自願性相結合的模式，以兼顧企業承受能力和市場成熟程度；美國由於聯邦層面缺乏統一的強制性法規，主要依賴市場自律和州級立法。歐盟通過兩項關鍵次級立法——《企業可持續發展報告指令》(CSRD)和《可持續金融披露條例》(SFDR)，設定了嚴格的ESG信息披露標準。特別是SFDR作為條例，在歐盟範圍內自動適用，對金融市場參與者具有直接法律約束力，要求金融機構詳細報告其投資組合對環境目標的貢獻及符合可持續金融標準的投資比例等信息。

在中國，《企業可持續披露準則》等一系列指導文件為企業提供了重要的信息披露指引。儘管這些文件並非法律，但其服務於家「雙碳」戰略目標，且由財政部、發改委、人民銀行、金融監管總局、證監會等權威政府機構主導制定，對企業仍具有較高的指導意義和一定實際約束力。然而，目前除了綠色債券等部分綠色金融產品，以及特定企業羣體在可持續發展信息披露方面承擔一定強制性義務外，大多數企業ESG信息披露仍以自願為主，信息透明度有待加強，需要更高層級的立法支持來強化執行力度。

在美國，由於聯邦層面缺少統一的強制性信息披露規則，且金融市場與國際接軌性強，目前綠色金融信息披露呈現「規則存續但執行弱化」的特點。現行披露準則主要包括交易所自律要求、州級立法或採用國際信息披露標準。

在標準體系方面，歐盟的綠色金融分類標準基於《歐盟分類法》，其技術細節嚴格且覆蓋面廣，涵蓋了海洋經濟、土壤修復技術和循環水管理系統等多個領域。中國的綠色金融分類標準以《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》為核心，覆蓋了包括綠色貿易和消費在內的9大類綠色產業。儘管中國的技術篩選標準相較於歐盟更為寬松，但政策導向性顯著，並通過《可持續金融共同分類目錄》與歐盟實現了部分領域的互認，提升了國際兼容性。美國的綠色金融分類標準則缺乏統一的聯邦層面規定，主要依賴於國際組織如國際資本市場協會和氣候債券倡議組織的標準，這給予了市場主體高度的靈活性。

國內外綠色債券標準比較

在全球範圍內，綠色金融產品發行的一個關鍵步驟是對「綠色」屬性進行認定和評估。國際上關於綠色項目認定的標準主要分為兩類：一類是由市場主導、由國際組織制定的國際綠色標準；另一類則是在特定區域施行的綠色金融分類標準，如歐盟和中國的綠色金融標準。

以綠色債券標準為例，國際綠色債券標準通常由國際組織制定，旨在為全球市場提供統一的指導方針，例如國際資本市場協會（ICMA）發佈的《綠色債券原則》、《社會責任債券原則》以及《可持續發展掛鉤債券原則》，這些原則為全球範圍內的綠色債券提供了基礎框架。不同國家和地區根據自身的需求和發展階段制定了各自的綠色金融分類標準。例如歐盟推出的《歐盟綠色債券標準》（EU GBS），以及中國最新頒佈的《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》。這些地方性的標準往往更加貼近本地市場。

我們選取了目前國際上使用較為廣泛的綠色債券標準，包括ICMA的《綠色債券原則》《社會責任債券原則》《可持續發展掛鉤債券原則》，歐盟的《歐盟分類法》《歐盟綠色債券標準》，和中國最新頒佈的《綠色金融支持項目目錄（2025年版）》進行對比。詳見表2。

對比結果顯示，歐盟標準在技術指標與評估流程方面均較為嚴格且具體，而中國標準更強調「正面清單」的應用。國際標準則提供了更為靈活的框架，適用於不同國家和地區的需求，但在具體化程度上不如前兩者。具體來看，歐盟分類標準對以下三種經濟活動設置了績效閾值（即技術篩選標準）：對環境有實質性貢獻的經濟活動，對環境無重大損害的經濟活動，符合最低保障要求的經濟活動。一項經濟活動如果被歐盟分類法定義為可持續活動，必須滿足以下條件：實質性貢獻、無重大損害、符合最低保障要求，並通過詳細的技術篩選標準進行驗證。

相比之下，中國《綠色金融支持項目目錄》中所有目標均採用「正面清單」，即只有被列入目錄中的項目或活動才能獲得綠色金融的支持。然而，該目錄並未詳細列明每一項經濟活動與氣候變化減緩目標掛鉤的具體技術指標及評估和核準流程。因此，項目篩選更多依賴行業屬性而非實際環境效益，這可能導致更高的「洗綠」風險，即一些不符合真正綠色標準的項目也可能獲得綠色金融支持。

我們認為，歐盟與中國的綠色金融標準差異並非對立，而是反映了各自發展階段和政策框架下的優先級不同。歐盟憑藉成熟的市場機制和專業金融機構為其技術標準的執行提供了保障。例如，《歐盟分類法》覆蓋六大環境目標（如氣候變化減緩、水與海洋資源保護等），但不具體規定哪些行業或項目必須被支持，而是通過技術指標引導市場自主選擇。相反，中國目錄的制定與修訂高度依賴政府主導的產業政策，符合「自上而下」的政策設計原則。同時，清單制通過簡化流程，降低了執行門檻，有助於快速擴大綠色金融規模。

完善綠色金融政策體系面臨的三個挑戰

一是與國際綠色金融標準的兼容性和統一性不足。中國綠色債券發行不僅依據國家標準，還涉及ICMA《綠色債券原則》、CBI氣候債券標準、IPSF可持續金融共同分類目錄等十余種國際標準。由於各標準在項目認定、信息披露等關鍵環節存在差異，導致標準不統一，增加了綠色項目認證複雜性和跨境融資成本。為此，中國正積極參與國際合作，聯合歐盟牽頭制定《多邊可持續金融共同分類目錄》，推動標準互認，提升綠色活動定義的全球可比性，已在促進跨境綠色債券互認方面取得積極進展。

二是信息披露機制強制性不足。儘管監管部門已強化綠色信息披露要求，對綠色債券發行、銀行及部分上市公司發佈《可持續發展報告》等作出強制規定，但ESG信息披露的覆蓋範圍仍有限，強制性不足。大量企業，尤其是中小企業，尚未納入規範披露體系，導致投資者難以有效評估項目的實際環境效益。

三是存在一定規模導向問題。中國綠色金融通過「正面清單」制度簡化流程、降低門檻，有力推動了規模快速擴張。然而，規模導向的另一面是容易導致資金過度流向短期見效快的項目（如傳統清潔能源），而忽視生態修復周期長、技術路徑複雜的高碳行業轉型等關鍵領域。同時，缺乏科學、全面的「綠色」評估體系，尤其在長期環境效益衡量方面存在短板，使部分項目難以獲得合理評價，影響對綠色目標實現程度的有效追蹤。

附表1：全球綠色金融發展歷程

附表2：中國綠色金融發展歷程和政策演變

研究員：

鄧靈，北京；

Ling.Deng@spgchinaratings.cn

王雷，北京；

Lei.Wang@spgchinaratings.cn

協助：鄭  越、潘玥潼（實習生）