歐盟財政：改革還是革命？

本文來自格隆匯專欄：中金研究，作者：鄧巧鋒、張文朗

摘要

近年來，歐盟成員國財政體系正經歷深刻變革。自歐債危機后建立的嚴格財政紀律框架，在疫情衝擊、能源危機及俄烏衝突的連續壓力下被迫階段性突破，暴露了原有規則在公共投資、戰略自主與危機響應上的結構性缺陷。2024年新版《穩定與增長公約》改革標誌着歐盟財政治理的重要轉向，但這一改革未觸及3%赤字率與60%債務率的核心紅線，中期內超三分之一國家計劃削減國內資助的公共投資，難以彌合歐洲長期存在的投資缺口。德國雖突破性修改憲法「債務剎車」機制，設立萬億歐元特別基金支持國防與基建，但法國、意大利和西班牙等大國卻深陷高債務與高宏觀税負的困境，增量改革空間有限，更多需要在財政重整、結構性改革等諸多方面尋求平衡與空間。

在成員國外，歐盟超國家主權層面的預算同步開啟深度重構。現行2021-2027年多年財政框架（MFF）疊加「下一代歐盟」（NGEU）計劃形成超2萬億歐元資金池，但難以匹配綠色轉型、數字主權與安全防務的新優先級。2028-2034年新MFF提案試圖突破瓶頸，如拓展自有資源收入渠道、設立歐洲競爭力基金聚焦產業前沿、建立常態化4000億歐元危機貸款機制等，但這一雄心受制於成員國分歧，未來推進有待觀察。

本輪歐盟財政政策的調整，更多屬於改革而非革命，主要體現在SGP並未徹底放松對赤字率和債務率的量化要求，在階段性豁免后成員國仍需回到債務可持續增長的軌道上來；而歐盟這一超主權國家層面的財政擴張，仍主要基於自有資源收入，也講求可持續性，2028-2034年MFF的談判進程或一波三折。整體上看，歐洲財政面臨三難困境，即增加公共（資本）投資、財政整頓和不繼續提高宏觀税負（如引入或增加財富税）並不相容。若歐盟不能通過MFF改革建立可持續的共同融資機制，或推動真正的「歐洲公共產品」供給體系，我們認為三難困境或將使得各國通過重整社會福利的方式以換取戰略投資。

北約與歐盟有23個共同成員，兩者之間存在着較為複雜的競合關係。北約要求中期內成員國將國防支出提至GDP的5%（核心防務佔3.5%），但歐盟防務工業78%採購依賴域外（美國佔63%）。歐盟委員會發布首份《國防工業戰略》，設定2030年50%裝備本土化目標，並推出1500億歐元「歐洲安全行動」（SAFE）貸款機制以支持。然而，碎片化採購、產能瓶頸、國防工業大國與小國的利益博弈等難題，使「歐洲防務共同體」願景仍面臨挑戰，要看實際中歐盟能否成功促進工業研發、通過藉助單一市場有效擴大采購等。

正文

歐盟自成立以來，為實現單一貨幣聯盟的順利運行，以穩定與增長公約（Stability and growth pact,以下簡稱SGP）為主要工具，逐步規範成員國的財政紀律。2010-2012年歐債危機的發生更是促使歐盟進一步完善財政監督機制，但歷經數次改革后，SGP愈發臃腫與複雜，有觀點認為，僵化的財政規則延長和加深了歐盟的經濟困境，使其在公共投資、研發創新、應對外部衝擊等面臨多重約束，在新經濟領域發展滯后。2020年以來疫情、能源危機和俄烏衝突等事件，倒逼歐盟階段性突破財政紀律約束，並加大在綠色、能源和數字經濟領域投資，但仍缺乏長久融資機制的支持。

2024年以來，隨着SGP再度改革，歐委會提出增加歐盟國防預算，德國一改財政保守路線修改債務剎車機制，歐盟財政暗藏洶涌。如何理解該變化？歐盟財政會經歷一場温和的改革，還是徹底的革命？只有在梳理歐盟財政框架的基礎上，才能瞭解改革的現實掣肘、未來的可能路徑及其對資本市場的含義。

圖表1：2013-2019年歐盟規範財政紀律，公共投資不足的問題也相伴而生

資料來源：Truger, A. (2020). Reforming EU Fiscal Rules: More Leeway, Investment Orientation and Democratic Coordination. Intereconomics, 55(5), 中金公司研究部

成員國財政框架：緊密圍繞SGP

SGP：從提出到初步完善

隨着1992年馬斯特里赫特條約的簽署，歐盟建立了經濟貨幣聯盟（EMU）的架構，併爲引入歐元以實現其共同經濟目標鋪平了道路。回顧歐盟財政治理框架的建立完善，可大致分三階段：

► 1992-1997初步建立階段：1）1992年歐洲聯盟條約（TEU–馬斯特里赫特條約）生效，在公共債務方面，條約要求成員國赤字率不超過3%、債務不超過GDP的60%，同時還規定了識別和糾正過度赤字情況的程序（Excessive Deficit Procedure, EDP）；2）1997年，歐盟成員國簽署《穩定與增長公約》（SGP），細化了財政規則執行機制，包括預防性措施（Preventive arm）、糾正性措施（Corrective arm）和過度赤字糾正程序（EDP），以確保其在中期內實現財政穩定；

► 2005年改革提升靈活性：2005年歐盟在德國和法國的壓力下放松了規則，通過引入以結構性財政平衡為基礎的國家特定中期目標（MTOs）來提高其靈活性，並延長糾正期限；

► 歐債危機推動歐盟改革SGP以構建更具約束力和協調性的財政治理體系：其中2011年的「六項立法」（Six Pack）改革旨在通過增加預防機制中的支出基準，並使糾正機制中的債務標準具有可操作性；2012年的「兩項立法」（Two Pack）改革加強了歐元區的監測和監督；2013年簽署關於經濟貨幣聯盟穩定、協調和治理的政府間條約（TSCG，也被稱為財政契約），進一步補充了歐盟經濟治理框架。

儘管進行了這些改革，但歐盟財政規則更加複雜、不透明和不可預測，從而削弱了成員國對規則的遵守，各國對歐盟財政框架的遵守情況並不均衡。有研究發現，在歐洲財政規則（六包、財政契約、兩包）收緊導致這些國家採取嚴格的緊縮政策之后，歐委會以更寬松的方式解釋和應用這些規則。

作為迴應，歐委會於2020年2月啟動了對經濟治理框架的審查，並在2021年10月對框架進行更新以應對疫情帶來的衝擊與挑戰。2024年4月新版SGP正式生效，新版財政框架更加針對具體國家採取保護債務可持續性的方法，並促進可持續性和包容性增長，但並未取得根本性突破。

2024版SGP：未取得根本性突破

國家中期財政結構計劃（MTFSP）的出臺是修訂后的SGP的核心特徵，要求成員國在4-5年的期限內（與國家立法任期相對應）闡明其財政、改革和投資承諾。該要求標誌着SGP對成員國的約束從以赤字和債務為中心轉向更廣泛的角度，包括經濟改革和投資。用於監測成員國財政實施情況的最重要指標是淨支出增速，該指標是成員國基於歐委會提供的參考軌跡（Reference Trajectory）來制定，可依據自身經濟發展需要調整債務收斂路徑。

結構上看，SGP仍主要由兩部分組成，即預防性措施和糾正性措施：

預防性措施

國家淨支出規則的制定。歐盟委員會通過評估歐盟成員國是否遵守債務和赤字限額，啟動不同的財政規劃流程。1）參考軌跡：歐委會對違反財政規則的國家進行債務可持續性分析（DSA），並以參考軌跡的形式提供初步財政指導，要求會員國調整政府淨支出路徑，該路徑需符合確保財政紀律和彈性的關鍵保障措施；2）技術信息：歐委會對符合債務和赤字限額的國家提供技術信息，以指導其保持財政的可持續性，而無需在中長期進行額外調整，但需與赤字彈性保障措施保持一致。

國家財政結構計劃（MTFSP）的制定與審批流程。所有成員國根據委員會指導起草4-5年國家財政結構計劃，內容需涵蓋與歐盟四大優先事項（綠色轉型、數字化等）對齊的戰略及具體改革投資路徑，經國內磋商及歐盟技術對話后於4月30日前提交。歐盟委員會審查計劃可行性、合規性及增長效應后可建議調整，由理事會最終批准淨支出路徑；若計劃不達標，成員國需在1個月內修訂，否則自動採納委員會的參考軌跡。

執行監控與動態調整機制。成員國在每年4月底前提交進展報告，歐委會通過控制賬户追蹤偏差並進行綜合評估。在經濟衝擊下成員國可援引免責條款臨時偏離規則（歐盟範圍衰退適用一般條款，成員國特定危機適用國家條款），重大改革/投資項目可申請延長調整期至最長3年。

糾正性措施

糾正機制的主要工具是超額赤字程序（Excessive Deficit Procedure，EDP）。當成員國赤字率超過3%，或負債率超過60%且未按要求削減債務（過去3年年度減少債務超過60%的部分的1/20），則啟動超額赤字程序。

2024年的改革對糾正機制進行調整，使基於債務的EDP啟動更加自動化，懲罰機制更具適用性，如廢除「1/20」債務減少規則，代之以更重視經濟因素、投資水平、結構性改革進展和國防支出等因素的評估。新機制下EDP仍分為基於赤字啟動和基於債務啟動，若基於赤字標準啟動，相關成員國的糾正性淨支出路徑應確保每年至少改善結構性赤字率0.5ppt；若基於債務標準啟動，調整路徑應至少與預防性機制下的淨支出路徑相一致，並糾正控制賬户的累積偏差。

此外，存量流量調整效應（Stock-Flow Adjustment，SFA）是分析政府債務動態的重要因素，它反映了債務存量變化中非財政赤字部分的貢獻，其對各國債務率的影響因國家經濟狀況、債務結構和外部環境而異。近年來部分歐盟成員國藉助特別基金等形式增加影子預算，SGP同時監測赤字率和政府負債率兩類指標，可有效避免因只關注赤字率而忽視政府總體債務負擔的風險。

相關評價

部分學者對SGP本輪改革評價積極，但認為效果有限，並不能有效緩解歐洲公共品投資不足的難題。如Bruegel對公佈中期財政結構計劃的22個國家統計發現，未來4年內超過1/3的國家計劃削減國內資助的公共投資，儘管2/3的國家計劃維持或增加公共投資，但整體增幅不到GDP的0.2%，這遠遠不足以縮小歐洲的投資缺口。另一篇研究則認為，對於歐盟大多數國家而言，新框架將要求比舊框架更小的財政調整，但改革力度不足，部分是因為基於赤字的EDP基本不變，與新框架整合不佳；此外不允許后置、基於赤字的EDP要求以及赤字韌性安全保障措施的最小調整要求等，使得成員國提高投資變得困難。而雖然不少成員國有延長3年調整期以進行投資和改革的意願，但新體系通常會要求其提高税收或者壓降非投資性支出來抵消投資支出的增加，即需要綜合採用「投資、改革、整治」的措施以應對，而基於成員國宏觀税負已然較高、財政支出偏剛性居多，意味着通過進一步增收為公共投資融資的空間較為有限。

圖表2：MTFSP中近半數國家今年淨支出計劃增速放緩

資料來源：歐委會，中金公司研究部

圖表3：MTFSP中多數國家今年公共投資強度有所提高

資料來源：歐委會，中金公司研究部

圖表4：歐盟27國財政支出去向概覽（按功能分類）

資料來源：歐盟統計局，中金公司研究部

圖表5：歐盟27國宏觀税負保持在較高水平

資料來源：歐盟統計局，中金公司研究部

另一方面，近幾年歐盟公共投資的增量來源中，成員國與歐盟資金的貢獻幾乎平分秋色，因此在SGP框架並未對赤字率、政府債務率要求根本性突破的背景下，超主權國家層面的預算對歐盟公共投資也較為重要。

成員國今年財政立場展望

近期歐盟春季預測報告對成員國財政立場做出展望，近半數成員國財政立場較去年緊縮，不過結構上來看，歐盟公共投資強度在去年的水平上繼續提升，主要反映歐盟層面的寬財政立場起到的部分對衝。

圖表6：2025年歐盟及成員國財政立場預測

資料來源：歐委會2025年春季預測報告，中金公司研究部

圖表7：歐盟公共投資展望

資料來源：歐委會2025年春季預測報告，中金公司研究部

圖表8：2025年歐盟國家財政立場前瞻：歐盟層面財政邊際擴張

資料來源：歐委會2025年春季預測報告，中金公司研究部

德國：財政空間尚存，但需關注中期內財政約束

在連續兩年經濟負增長、公共投資必要性加強等背景下，隨着德國新總理的上任，德國也一改以往財政保守主義傾向（2009年債務剎車機制「debt brake」被寫入德國基本法，疫情期間有暫停），開啟大力度改革。

今年3月，德國議會通過對德國憲法有關財政支出限制的修改，並採取了能源和基礎設施計劃的額外預算措施，市場普遍預計有望在未來十年內提供約1萬億歐元的融資空間。此次財政改革包含三大核心舉措：

► 放寬債務限制以支持國防、安全等，超出GDP1%的國防支出將不受結構性赤字率0.35%的約束。

► 舉債設立5000億歐元特別基金，用於未來12年的基礎設施建設及氣候中和轉型。其中1000億歐元將撥給各聯邦州，改善德國落后的基礎設施，如公路、鐵路、電網、學校等；1000億歐元將推動德國經濟向氣候中和方向轉型，投資包括可再生能源、綠色交通、碳中和工業等領域；3000億歐元由聯邦政府分配用於各類基建項目。

► 允許16個聯邦州新增債務（在原債務剎車機制下州沒有舉借債務的權利），各州每年最多可舉債相當於其生產總值的0.35%（約150億歐元），具體的債務分配方案將由聯邦法律進行規定，各州可根據實際需求決定資金用途。

今年6月德國發布2025年財政預算草案，重點提出了要加強投資、結構性改革和財政整合。草案指出[15]，2025年聯邦政府投資將超過1150億歐元，同比增長55%，其中約627億歐元將來自核心預算，約257億歐元來自氣候與轉型基金，272億歐元來自新的特別基金；同時高投資有望在未來幾年延續，2029年聯邦政府投資將增加到近1200億歐元。國防在投資中佔有絕對比重，2025年國防預算增至約624億歐元，再加上德國聯邦國防軍特別基金的支出和聯邦政府的其他國防支出，2025年的北約配額達到了2.4%左右，2029年國防開支將逐步增加至3.5%。在增加投資之外，德國也力圖通過減税、加速企業設備折舊等舉措提振經濟。

不過，在德國大力度推進財政改革的背后，仍有兩點值得關注。一是此前德國財政雖有債務剎車機制約束，但德國通過預算外的特別基金已經實施了遠高於核心預算財政強度的政策措施，如疫情期間成立的氣候與轉型基金、國防現代化基金等，此次設立特別基金並非新鮮事；二是SGP對債務率的上限要求並未改變，階段性豁免並不改變中期緊縮壓力，需要德國在非軍事支出中進行實質性壓縮或者增加税基提高税率，這也是經典的Guns VS Butter兩難（槍炮還是黃油？），所以德國財政部在嘗試通過結構性改革緩解壓力，例如收入端加快推進税收數字化，減少税基流失，支出端試點推行養老金領取年齡延迟，推動建立地方財政預警機制，提升赤字管理能力等。這些措施可能會使得德國財政政策的整體擴張力度有限。

圖表9：德國聯邦財政中期規劃前景

資料來源：2025年德國聯邦政府預算草案，中金公司研究部

圖表10：較大規模的德國中央預算外基金債務體量概覽

注：縱座標數據為GDP的百分比  資料來源：Deutsche   Bundesbank. (2023, June). Monthly Report. 63.，中金公司研究部

EDP：目前九國處於財政整頓階段

財政較為保守的德國在財政紀律方面突破較大，但法國、意大利等經濟大國受制於較高的債務負擔和宏觀税負，更多通過結構性改革和財政重整為公共投資提供財力空間。截至今年7月末，歐盟仍有九國處在財政整頓階段，總體的財政力度難言擴大。

2024年起，歐盟恢復並加強了過度赤字程序（EDP），目前處於財政整頓程序中的9個成員國（比利時、法國、意大利、匈牙利、馬耳他、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克、奧地利）正面臨着較為嚴格的財政約束。根據該機制，只有當成員國實現「持久性糾正」：即赤字率連續三個財政年度（包括實際數據和預測）降至3%以下，且政府負債率穩定下降或已接近60%的參照值，歐盟理事會纔會正式終止EDP程序。

法國將今年赤字率目標定為5.4%，低於去年的6.0%，針對歐盟赤字和淨支出增速要求，法國承諾中期內淨支出年均增速保持在1.1%左右，並配套系列結構性改革和投資，在公平綠色和數字化轉型、能源安全和國防能力建設等歐盟優先事項增加投入的同時，在其他支出方面採取前置性緊縮（如削減政府常規支出、規範養老金發放、增加臨時税收等），以便為戰略性公共投資留出空間。

意大利的財政應對類似法國，將今年赤字率定為3.3%（2024年為3.8%），以便確保在2026年前降低至3%，實現EDP退出的目標。在結構性改革方面，意大利計劃重點推進公共支出管理改革（強化預算編制和績效監控，完善國有企業監管）、税收和營商環境改革（如取消數字服務税的550萬歐元收入門檻）等擴大財政空間的具體措施。

歐盟層面預算：關注新一期MFF改革動向

歐盟預算是歐盟政策行動的核心，在歐洲一體化進程中發揮着關鍵作用。通過資助歐盟項目，歐盟預算支持歐盟的政治優先事項，並促進歐盟的結構轉型和經濟增長。同樣出於這個原因，歐盟的重大改革也伴隨着歐盟預算的改革。歐盟層面預算力度的擴大，也有助於提高歐盟公共品的供給，減少成員國間不必要的重複建設和資源配置低效，有助於進一步維護鞏固歐盟這一「單一市場」，也有助於超國家風險的共擔，尤其是在應對氣候變化、數字化轉型、安全與防務、移民和難民流動等。

在集中財政資源應對新冠疫情、俄烏衝突、能源危機等一系列挑戰背景下，歐盟預算逐步由傳統的結構性轉移支付工具，演化為具備借債融資能力、對關鍵領域提供逆周期支持的協調型財政機制。作為超主權國家的經濟體，歐盟通過各國將部分的收入主權讓渡，獲得了一定的預算能力。歐盟層面的資金體量雖遠不及歐盟成員國，但從新增財力的視角看，近幾年尤其在公共投資領域發揮了重要作用（見圖7）。

圖表11：歐盟成員國財政主權讓渡有限

資料來源：European Commission. "The Evolving Nature of the EU Budget." EU Budget Policy Brief, no. 1, Oct. 2021，中金公司研究部

歐盟預算的歷史與現狀

歐盟預算框架主要包含兩部分，分別為長期預算和基於長期預算的年度預算。其中，歐盟以七年為期發佈多年預算計劃（Multiannual Financial Framework，簡稱MFF）。多年度財務框架（MFF）規定了七年內歐盟預算的支出結構、最大規模和融資類型，是歐盟中期政策協調的核心財政工具。MFF下的年度預算由年度預算案執行，與「自有資源決定」（Own Resources Decision）共同決定預算的規模與來源，體現了「無收入，不支出」的制度邏輯。

歐盟現行MFF為2021–2027年期，額度1.2萬億歐元，疊加「下一代歐盟」（NextGenerationEU, NGEU）特別恢復計劃，構成超過2萬億歐元預算。當前2028-2034年MFF的制定工作已啟動。歐盟委員會於今年2月發佈路線圖溝通文件，明確新階段預算面臨的三重壓力：一是NGEU償債壓力自2028年起加速釋放；二是國防、競爭力、氣候轉型、移民等新優先事項帶來支出結構重構需求；三是既有預算靈活性不足、動員效率有限的問題日益突出。在此背景下，預算制度改革呼聲上升，收入端擴展與支出端重塑將成為新一輪MFF設計的核心議題。

收入結構演進：從傳統來源向財政共擔機制過渡

歐盟預算自1970年確立，經歷了從貿易關税主導、到税基共擔、再到財政整合的多輪演變，當前其自有資源收入分為如下四類，目前合計佔比約為歐盟GNI的1.0%：

► 關税收入（傳統自有資源）。該收入來自對第三國進口貨物徵收的共同關税，由成員國代徵后上繳歐盟，成員國可保留25%作為徵收成本補償。關税曾為預算的核心來源，隨着全球貿易自由化推進和關税的降低，現已降至10%左右。

► 增值税收入（VAT-based resource）。自1979年引入以來，增值税資源歷經多次改革。當前制度下，成員國按統一税率（0.3%）從修正后的税基中繳納，税基不得超過GNI的50%。該收入在1987年佔比高達60%，目前降至12%左右。

► 塑料包裝廢棄物税。自2021年起，歐盟要求成員國按每噸未回收塑料包裝繳納800歐元，作為推動綠色轉型的「環保型自有資源」。該項收入約佔預算總額的3%–4%，並對低人均GNI成員國設置減免機制。

► 基於國民總收入（GNI）的成員國分攤。GNI資源始於1988年，最初只是補充性的自有資源，目前成為歐盟預算最主要的資金來源。該收入按統一比例向成員國徵收，反映其經濟體量與支付能力。作為預算收入的平衡項，GNI資源是用來填補（總支出-其他自有資源收入）的差額，因此GNI徵收比例每年會浮動。

圖表12：歐盟層面預算的資金來源

資料來源：European Commission. "The Evolving Nature   of the EU Budget." EU Budget Policy Brief, no. 1, Oct. 2021，中金公司研究部

圖表13：承諾支出/GNI

資料來源：European Commission. "The Evolving Nature   of the EU Budget." EU Budget Policy Brief, no. 1, Oct. 2021，中金公司研究部

歐盟預算制度長期堅持「收支平衡」原則，成員國對財政主權的高度保留使預算整體規模和應變能力受限。自2020年起，面對疫情衝擊、地緣安全、能源價格飆升等外生風險，歐盟建立起一系列以集中發債為核心的預算外融資工具，逐步突破其長期受限的財政職能邊界。具體如2020年設立「臨時就業支持工具」（SURE），通過歐盟主權信用擔保，在資本市場籌資上限1000億歐元，為成員國短期工作計劃提供低息貸款，標誌歐盟首次以「統一名義」實施大規模市場融資；2021年推出NGEU，歐盟可發行長期債券籌資至多7500億歐元（2018年價格），集中投向成員國結構改革、綠色轉型與數字升級；2022年進一步推出REPowerEU計劃，整合RRF剩余額度與碳排放交易體系擴容收入等渠道以應對能源危機。2025年，歐盟提出SAFE計劃（Strategic Autonomy Financing Facility），計劃通過債券籌資1500億歐元，用於聯合軍購和安全援助，標誌着歐盟集中融資機制首次拓展至地緣政治與防務領域。

總體上，歐盟正在逐步構建「預算外集中融資+專項用途」工具體系。儘管形式上大多為一次性或臨時授權，但其已突破現有財政結構對赤字融資和集中預算動員能力的約束，強化了歐盟層級的財政調控能力，並對未來制度性財政整合路徑形成實質預演。

支出功能重塑：戰略優先級與預算分配的動態調整

歐盟預算支出結構長期以共同農業政策（CAP）和經濟社會凝聚政策（Cohesion Policy）為核心支柱，自1988年以來，這兩項合計支出佔比常年維持在80%左右，反映其在內部平衡與傳統保障方面的制度安排。然而，隨着歐盟職能逐步拓展與戰略定位演進，財政資源配置日趨多元，支出重心逐步向創新研發、綠色轉型、數字基礎設施、安全防務等新型公共品領域傾斜。

在MFF 2021-2027與NextGenerationEU構成的現行財政框架下，歐盟支出圍繞七大主題展開，凸顯其在戰略目標上的全方位迴應：1）單一市場、創新和數字化：包括「Horizon Europe」等項目，強化歐盟在綠色轉型、前沿科技與數字基礎設施領域的全球競爭力；2）凝聚力、韌性與價值觀：通過復甦與韌性基金（Recovery and Resilience Facility, RRF）等機制支持各國改革與復甦，強化衞生、教育、社會保障系統，推動區域平衡發展；3）自然資源與環境：CAP現代化、公正轉型基金與LIFE計劃共同構建可持續農業與綠色發展格局；4）移民與邊境管理：提升邊境安全與移民管理能力，強化成員國協調與資源支持；5）安全與國防：歐洲防務基金、核退役計劃等提升歐盟集體安全響應能力；6）鄰國與全球行動：推進外交、人道主義與候選國援助，鞏固歐盟全球影響力；7）歐洲公共行政：維持機構運行與治理能力，是實現政策執行的重要保障。

在2021-2027財政周期下，歐盟形成了以中長期預算MFF與臨時性恢復工具NGEU相結合的雙軌結構。MFF預算總額為1.211萬億歐元（現價），為傳統政策領域提供穩定資金支持；NGEU則作為臨時性工具應對新冠疫情及其后續挑戰，總規模達8069億歐元（現價），兩者的結構及主要基金撥款情況如下：

圖表14：MFF 2021-2027 & NextGenerationEU的撥款分佈

資料來源：European Commission, The EU’s 2021-2027 Long-Term Budget and NextGenerationEU: Facts and Figures, p. 15-19., 中金公司研究部

圖表15：MFF 2021-2027 & NextGenerationEU框架及主要基金撥款

資料來源：European Commission, The EU’s 2021-2027 Long-Term Budget and NextGenerationEU: Facts and Figures, p. 7., 中金公司研究部

預算執行：超主權治理下的資金撥付與實施效率考驗

隨着預算規模的擴張與政策工具的多元化，歐盟在預算執行階段面臨更復雜的治理挑戰。當前歐盟主要通過三種模式進行預算資金管理：共同管理、直接管理與間接管理。其中，傳統政策領域如農業補貼、地區基金多由成員國與歐委會聯合管理；而NGEU核心工具RRF則主要採取直接管理模式，由歐委會統一審查與撥付，反映其對政策執行一致性與監督強度的高度重視。

圖表16：歐盟預算資金管理模式（2021-2027）

資料來源：歐盟委員會，中金公司研究部

歐盟在2007-2013年、2014-2020年以及2021-2027年的長期預算計劃中提出了不同的撥款方向。前兩個周期內，農業政策與凝聚政策仍為預算核心，但功能分類逐步擴展到研發、對外行動、安全治理等新領域，2021-2027周期起新增「單一市場、創新和數字化」、「安全與防務」等項目，反映預算安排更加覆蓋戰略自主、綠色轉型與數字能力建設等方向。

圖表17：歐盟預算撥款方向再分類

資料來源：Deutsche Bundesbank, The EU budget and its financing: looking back and ahead, p. 55., 中金公司研究部

圖表18：再分類標準下歐盟預算撥款分佈的規模和佔比

注：2021-2027數據中，MFF部分於2024經過調整，使用2018價格表示  資料來源：歐委會，中金公司研究部

根據Headings對MFF 2021-2027撥款以及NGEU進行分類統計，實際撥款狀況如下圖，其中NGEU的整體撥款序時進度略低。

圖表19：MFF 2021-2027實際撥款情況

注：藍色虛線表示MFF   2021-2027總體撥款進度為43%，時間截至2023年末  資料來源：歐盟委員會，中金公司研究部

圖表20：NGEU實際撥款情況

注：藍色虛線表示NGEU總體實際撥款狀況，該進度為23%，時間截至2023年末 資料來源：歐盟委員會，中金公司研究部

整體而言，當前歐盟預算仍聚焦在國家和地區層面，比如農業和凝聚力等領域，但歐盟的政策導向趨勢可能需要更多增加歐盟層面的公共品供給。這部分增加或來自於結構的重新定向，但改革阻力或相對較大，另外則來自於新增財政資源或新增債務融資。而這些改革跡象，在今年歐盟提出的Readiness 2030、MFF 2028-2034方案中更加突出。

歐盟預算改革展望：資源整合與借款機制演進

2028-2034財政框架反映歐盟在償債壓力與戰略重塑中邁向革新。歐盟自2024年下半年啟動2028-2034年MFF規劃編制工作，並於今年2月發佈《通向下一輪MFF之路》，於今年7月發佈初步預算提，力爭於2028年1月前完成協商與立法簽署。

新一輪MFF在總量、結構與功能層面均實現變革。預算總額預計將提升至約2萬億歐元，佔歐盟GNI的比重由當前1.1%左右上調至1.26%，並明確迴應歐盟在安全、國防、能源、競爭力、氣候與移民等關鍵領域的財政需求擴張。相比既有財政周期，新框架呈現出以下變化：

► 對歐盟的金融工具包進行重大重組，從碎片化轉向更加集中和靈活的預算結構，將52項現有工具合併爲16個精簡的戰略基金和框架。

► 支出方向從傳統補貼向能力建設傾斜。新框架在保留技能培訓、文化發展、區域協調等傳統支出模塊的基礎上，適度壓縮農業與漁業補貼的預算空間，並向戰略競爭力領域做重點傾斜：提議設立歐洲競爭力基金，總額4090億歐元，聚焦綠色轉型與脱碳、數字化基礎設施、健康與生物經濟、國防與太空四大方向；持續推進「Horizon Europe」計劃，撥款1750億歐元用於支持創新全周期發展，並優化撥款流程與融資效率。

► 預算工具創新，建立常態化危機應對體系。歐委會繼續通過爲準備聯盟提供資金來增強歐洲的復原力，為危機管理的從預防到響應和恢復的所有階段做好準備。在常規預算之外，歐委會提議建立一個新的歐盟危機貸款機制，在突發衝擊中提供高達4000億歐元的貸款支持，構建財政穩定「緩衝帶」。

與此同時，歐盟預算支出的擴張加劇了其財政自主性不足的挑戰。為應對擴大支出與償還NGEU貸款的需求，委員會提出五項新增自有資源，具體包括歐盟排放交易體系（ETS1）、碳邊境調節機制（CBAM）、未收集電子垃圾收費、菸草消費税、歐洲企業資源（CORE）等，這五項新的自有資源加上現有自有資源的收入調整，歐委會預計每年可產生約 585 億歐元（按2025年價格計算）。

不過從現實來看，我們認為新一期歐盟預算談判面臨較大阻力。

首先，MFF改革和自有資源決定需要歐洲理事會通過，而后者還需要成員國層面通過。圍繞預算規模、資金來源與分配重點等核心議題，成員國之間仍存在分歧，談判過程將面臨多重挑戰。據 Euractiv統計，法國等十三國已明確支持擴大預算，德國、芬蘭等七國則反對增加支出，凸顯南北歐之間對「財政共同體」定位的認知分歧；在資金來源方面，法國與德國等十二國支持引入「新自有資源」，但另有六國持保留甚至反對態度，反映出對歐盟層面籌資機制的深層顧慮。此外，各國圍繞農業、國防、凝聚力、綠色轉型等具體撥款方向分歧亦較大，東歐國家普遍希望維持對區域發展政策的支持，法國強調繼續保障農業支出，而北歐國家更強調數字化、國防等「未來議題」。

其次，預算治理機制的潛在調整也將成為談判的敏感議題。若歐盟未來在制度設計上強化超國家主權層面的監督、集中管理或危機應對權限，可能進一步加劇成員國對「財政主權侵蝕」的擔憂。

整體上來看，2028-2034年財政框架的設計試圖迴應外部衝擊與內部治理雙重需求，推進財政一體化與預算現代化。但如何在「償債壓力、資源有限」與「成員分歧、治理敏感」之間尋求可持續的妥協路徑，或將是接下來談判進程的核心難點。

不確定中的確定性：增加國防開支

我們認為，本輪歐盟財政政策的調整，更多屬於改革而非革命，主要體現在SGP並未徹底放松對赤字率和債務率的量化要求，在階段性豁免后成員國仍需回到債務可持續增長的軌道上來；而歐盟這一超主權國家的財政擴張，仍主要基於自有資源收入，也講求可持續性，2028-2034年MFF的談判進程或一波三折。

歐盟財政政策雖面臨諸多不確定性，但基於近年來地緣政治緊張、歐盟自身國防工業基礎碎片化以及美國對北約和歐盟的態度轉變等背景，歐盟增加國防支出的確定性較高。

北約和歐盟擁有共同的23個會員國，雙方共享戰略利益，在危機管理、能力建設、支持共同夥伴（尤其是東歐和南翼）方面緊密合作，並分別在2016、2018和2023年簽署《聯合宣言》，推動戰略伙伴關係升級。

北約在國防層面的支出強度或進一步上升。2014年，北約在威爾士峰會提出盟國應力爭在2024年將國防開支提升至GDP的2%、至少20%的國防開支用於裝備投資（包括相關的研究與開發），北約成員國軍費從2014年約0.9萬億美元增至2024年的約1.5萬億美元，已有22國達到或超過2%。今年1月，特朗普在達沃斯論壇上表示將要求北約國家將國防開支提高到GDP的5%。今年6月北約在海牙峰會發布聲明，盟國承諾將GDP的5%投入國防——其中包括GDP的3.5%用於核心國防需求，以及GDP的1.5%用於與國防和安全相關的投資，如基礎設施和工業，峰會強調了提升國防工業生產的重要性。不過，這一新目標雖獲得文件上的一致通過，但各國態度明顯分化。波蘭、愛沙尼亞等東歐和北歐國家公開承諾達標；德國、荷蘭和斯洛伐克雖認可總體框架，卻強調應優先能力建設，避免為追求數字目標而擠壓社會支出；西班牙則計劃將軍費維持在GDP的2.1%。

圖表21：相較2014年，北約盟國的國防支出強度均有不同程度提升

注：2024年數值為北約估算  資料來源：NATO，中金公司研究部

圖表22：北約盟國國防支出中購置裝備的比例一覽

注：2024年數值為北約估算  資料來源：NATO，中金公司研究部

圖表23：北約盟國的中期國防支出強度目標一覽

資料來源：Atlantic Council，中金公司研究部

歐洲防務工業尚不具備規模吸納能力，當前歐洲產業高度碎片化，缺乏整合採購體制，效率低下甚至導致重複建設與資源浪費。根據歐盟的數據，2007-2016年歐盟成員國將其採購預算的60%以上用於非歐盟設備[46]，德拉吉指出2022.6 -2023.6期間，歐盟成員國採購訂單的78%流向非歐盟供應商，63%流向美國。

近年來，歐盟在防務和安全層面的合作框架逐步加強與完善，今年以來歐盟出臺系列政策旨在提升其防務的自主性，但效果仍待時間檢驗。

► 歐盟從歐洲煤鋼共同體發展而來，起初更多是經濟合作，並未涉及國防和安全。冷戰期間，歐洲安全主要依賴北約尤其是美國的存在，但在冷戰結束、巴爾干衝突后，歐盟需承擔起在預防衝突和危機管理領域的責任，歐盟開始嘗試建立共同的外交和安全政策，比如馬約中的共同外交與安全政策支柱，但更多是政府間而非超國家層面的合作。

► 本世紀以來，歐盟在增強自主防務方面邁出更大步伐，尤其是在英國脱歐、俄烏衝突和特朗普質疑北約等事件發生后。例如，1）2003年歐洲理事會通過《歐洲安全戰略》（ESS），為歐洲共同外交與安全政策（CFSP）提供了概念框架，這其中也包括后來發佈的共同安全與防務政策（CSDP）；2）2007年里斯本條約簽署，作為制定CSDP的基石，條約包含與CSDP相關的重要新條款，包括互助條款和團結條款、建立永久性結構化合作框架（PESCO）、擴大彼得斯堡任務範圍，以及在外交與安全政策高級代表領導下設立歐洲對外行動署等；3）2022年發佈《安全與防務戰略指南》，旨在到2030年加強歐盟的安全和防務政策；4）2024年，歐委會主席馮德萊恩公佈了歐盟首個國防工業戰略，這是歐盟試圖從俄烏衝突下的緊急反應轉向長期提高歐洲國防工業戰備水平的嘗試，該戰略設想到2030年成員國至少 50%的採購預算（到2035年達到60%）應提供給歐盟供應商，並且至少40%的國防裝備應以合作方式採購；5）今年3月，發佈《Rearm Europe/Readiness 2030》，旨在通過國家財政靈活性（允許成員國階段性在2025-2028年偏離債務路徑）、提供用於聯合採購的1500億歐元預算外新貸款工具（SAFE）、可能的凝聚力基金重定向以及擴大歐洲投資銀行的支持，歐盟預計合計支出超過8000億歐元，該規劃強調集體採購，鼓勵優先考慮歐洲製造的設備，以建立一個更加一體化的國防工業基礎。

圖表24：歐盟防務合作框架一覽

資料來源：歐委會，歐洲議會，中金公司研究部

本次歐盟層面出臺的SAFE貸款支持力度不低，但歐盟能否真正增強自主國防實力仍需要時間，並有待檢驗。截至今年7月29日，歐委會表示18個成員國表示有興趣通過SAFE機制獲得貸款，其中至少有1270億歐元（約1471億美元）的潛在國防採購。根據NATO統計，2024年北約成員國（不包括加拿大和美國）在軍事裝備方面的支出規模約1500億美元（2023年約1100億美元），SAFE貸款能夠提供的採購金額與其相比並不低。但歐盟的國防自主戰略面臨着成員國內部主權讓渡分歧、國防工業大國與小國的利益博弈等諸多挑戰，要看實際中歐盟能否成功促進工業研發、通過藉助單一市場有效擴大采購等，短期而言，歐洲地區國防開支的增長或仍主要利於美國。

注：本文來自中金公司2025年8月5日已經發布的《歐盟財政：改革還是革命？》，報告分析師：鄧巧鋒、張文朗