「五年規劃」的前世今生

本文來自格隆匯專欄：梁中華宏觀研究 作者：黃汝南、邵睿思、梁中華

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歷年規劃演變顯示：目標彈性多元，側重創新、民生、安全；產業深度優化，錨定新質生產力與綠色轉型；重大工程聚焦民生、生態、基建。后續關注規劃建議公佈。

五年規劃貫穿了新中國成立以來的各個發展階段，其制定遵循固定周期，包括前期研究、調研與編制、建議與貫徹、形成草案、審議通過、中期評估和總結評估7個步驟。

五年規劃章節框架大致可分為三個部分，即總體目標、各領域分論和規劃落實。

（1）第一部分主要內容為經濟形勢判斷、指導方針和經濟社會發展主要目標。定量目標通常包括經濟發展、民生福祉、生態環境、創新驅動、安全保障五大領域。其中，預期性指標依靠市場主體自主實現，主要在經濟發展、創新和科技教育領域；約束性指標由政府主導，主要在民生福祉、生態環境和安全保障領域。

（2）第二部分為各領域的目標規劃，可關注新增專章內容和篇章次序，其部分體現政府的重要戰略導向。未來構建新發展格局和新質生產力仍為重要主題。

（3）第三部分為最后一篇，主要內容為規劃落實的機制保障。

近年來五年規劃報告的特徵演變：

（1）主要目標：

✔ 經濟增速目標彈性化，未來或延續區間目標。GDP增速目標從「十五」硬約束明確值，逐步轉向區間目標。從經濟發展階段、優化宏觀調控方式、國際環境不確定性上升等層面考量，「十五五」經濟增速或延續此趨勢。

✔ 目標構成多元化，更多向創新、民生福祉和安全保障傾斜。從大類看，「十五」以來，反映經濟增長和結構的目標由「十五」佔比33%降至「十四五」的20%；社會綜合性目標（如創新驅動、民生福祉、生態環境）由67%提高至80%。

（2）產業政策焦點：

✔ 產業結構政策在製造業與服務業間動態調整優化，雙向融合進程中服務業或為下一規劃重點。主因一是提升製造業競爭力的要求，信息技術、租賃商服等生產性服務業將是關鍵支撐；二是生活性服務業將較快發展，動力源於消費升級內生需求、規劃目標傾斜及配套政策支持。

✔ 重點產業佈局逐步以新質生產力為主線，產業綠色低碳轉型加速度。人工智能、量子信息、生物技術等未來產業仍是重點培育方向。在2030年碳達峰目標驅動下，綠色低碳轉型進程將全面提速。

（3）重大工程項目：

✔ 重大工程項目向民生、生態和基礎設施領域集中，形成固定資產的「硬」建設佔比有所上升，區域佈局向四川、西藏、新疆等西部省份傾斜。

風險提示：對政策的理解有偏差；運用歷史情況預測未來可能存在偏差。

1「五年規劃」的時間脈絡

「五年規劃」貫穿了新中國成立以來的各個發展階段，2025年是「十四五」規劃的收官之年，同時也是「十五五」規劃編制之年。1953年我國啟動第一個「五年計劃」，開啟了國家層面中長期經濟社會發展的規劃制度，此后逐步從指令性計劃轉變為發展戰略規劃。「十一五」由「五年計劃」更名為「五年規劃」，開篇即明確規劃的作用在於「闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為」，首次劃分預期性指標和約束性指標，創造性地對上一規劃開展中期評估，奠定了此后五年規劃指標框架與編制流程的基礎。2025年行至「十四五」的尾聲，已開啟「十五五」規劃的編制工作，這將是在2035年基本實現社會主義現代化的目標進程中承前啓后的第二個五年規劃。

五年規劃的制定遵循固定周期，包括前期研究、調研與編制、建議與貫徹、形成草案、審議通過、中期評估、總結評估7個步驟。一是，前期研究與諮詢，主要關注國家發改委研究課題徵集工作，如2020年10月在十九屆五中全會之前戰略與規劃司徵集的雙循環、數字經濟、新型研究型大學、海外人才引進等課題均在「十四五」規劃中有所體現。二是，在上一五年周期的末年（逢5逢10年份）總結上一規劃實施情況，並着手製定下一個五年規劃，開展成立起草小組、廣泛調研和徵求意見等工作。三是，於上一五年周期末年的秋季召開五中全會審議併發布《規劃建議》，內容上重點是確立發展理念，明確定性目標，發揮戰略指導作用。四是，在上一五年周期的末年12月-次年2月編制《規劃綱要草案》。五是，次年3月，規劃由全國人民代表大會審議批准併發布，明確定量指標、重大工程項目和配套政策。六是，在新規劃公佈實施的第三年（逢3逢8年份），國家發改委組織開展規劃實施的中期評估，剖析存在的問題與挑戰，為保障規劃實施及后續調整發展戰略提供重要依據。七是，在新規劃公佈實施的第五年，由國家發改委總結發布規劃實施成果，並形成《實施總結評估報告》。

2「五年規劃」報告的結構安排

五年規劃章節框架大致可分為三個部分，即總體目標、各領域分論和規劃落實。

第一部分主要內容為經濟形勢判斷、指導方針和經濟社會發展主要目標。主要目標是研判經濟和政策方向的重要指南，分為定性目標和定量指標。經濟形勢、指導方針和定性目標一般在五中全會審議的建議中基本確定，后續修改幅度不大。

對於定量目標，從維度來看，通常包括經濟發展、民生福祉、生態環境、創新驅動、安全保障五大領域。從屬性來看，定量指標分為預期性指標和約束性指標。預期性指標是國家期望的發展目標，是給市場行為主體提供一種導向,但是主要依靠市場行為主體自主實現,政府不下指令,而是通過宏觀調控進行引導，主要在經濟發展、創新和科技教育領域。約束性指標是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現，主要在民生福祉、生態環境和安全保障領域。

第二部分為各領域的目標規劃，可關注新增專章內容和篇章次序，其部分體現政府的重要戰略導向。各領域分論主要包括產業、區域協調、城鎮化、創新、科教人才、數字經濟、體制改革、生態環境、社會、對外開放、文化、國防安全、法治、祖國統一等主題。根據經濟社會發展和主要矛盾變化會出現重點突出的新篇章，如「十三五」規劃中第三篇「構建發展新體制」為十八屆三中全會的延續，在主要內容上具有較高一致性，篇章次序上也置於前列；第十三篇「全力實施脱貧攻堅」則為全面建成小康社會衝刺期的重要任務，首次單獨成篇；「十四五」規劃中第四篇「形成強大國內市場構建新發展格局」為貫徹2020年4月中央財經委員會首次提出的國內國際雙循環發展格局的體現，未來構建新發展格局和新質生產力或為重要主題。

第三部分為最后一篇，主要內容為規劃落實的機制保障。

3近年來「五年規劃」報告的特徵演變

經濟增速目標彈性化，未來或延續區間目標。「十五」以來，我國五年規劃中GDP增速目標從硬約束轉向區間目標，定量轉為定性。「十二五」之前，五年規劃錨定的GDP年均增速在7%以上，「十三五」改為設置增速底線為6.5%，「十四五」則轉變為「保持在合理區間、各年度視情提出」。經濟增速目標轉變背后反映了中國經濟發展理念和階段的變化：一是適應發展階段的轉變，中國經濟從高速增長轉向高質量發展，隨着經濟體量增大、人口老齡化、后發技術追趕效應減弱等因素，經濟潛在增長率自然放緩。二是增強宏觀調控的靈活性和適應性，全球經濟環境日趨複雜多變，國內也面臨轉型的陣痛，區間目標為宏觀調控提供更大的迴旋余地，允許在衝擊下增速暫時低於區間下線時不必恐慌性刺激。此外，有助於地方政府淡化「GDP錦標賽」，將重心更多置於高質量發展目標。從經濟發展階段、優化宏觀調控方式、國際環境的不確定性上升等層面考量，「十五五」經濟增速目標或仍為區間目標。

目標構成多元化，更多向創新、民生福祉和安全保障傾斜。規劃目標的重心從經濟增長轉向更加註重發展的質量、效率，強調創新驅動、綠色低碳、民生改善、安全保障等多元目標。從大類來看，「十五」以來，反映經濟增長和結構的目標逐漸減少，由「十五」佔比33%降至「十四五」的20%；社會綜合性目標（如創新驅動、民生福祉、生態環境）數量相應地增加，由67%提高至80%。從具體目標來看，隨發展階段持續優化，維度日益豐富。一是創新與科技目標經歷了研發投入到產出、貢獻，再到高價值產出轉變。二是民生福祉中由關注居民收入和就業到相繼增加住房、醫療、育幼等目標，其中住房相關指標從解決有無問題的「城鎮保障性安居工程建設」到改善居住環境的「城鎮棚户區住房改造」變遷。三是生態環境目標從資源消耗向空氣、地表水質量拓寬。

產業結構政策在製造業與服務業間動態調整優化，雙向融合進程中服務業或為下一規劃重點。「十一五」至「十二五」規劃將經濟結構調整作為主線，分別提出「加快發展服務業」和「把推動服務業大發展作為產業結構優化升級的戰略重點」，第三產業佔比因此加速提升，分別增長2.8、6.6個百分點，結構上主要是金融、房地產和批發零售業支撐。「十三五」至「十四五」着力實施製造業強國戰略，提出「保持製造業比重基本穩定」、「發展服務型製造」，製造業佔比下降趨勢減緩，分別下降3.4、0.02個百分點；服務業佔比增幅縮小至3.7、2.4個百分點，增速較快行業轉變為信息和租賃商服。結合規劃內容和產業結構演變推測，一是製造業仍是我國實體經濟的基礎，促進先進製造業和現代服務業深度融合是提高製造業核心競爭力的重要方向，因而信息技術、租賃商服等生產性服務業將是關鍵支撐。二是生活性服務業將較快發展，這既是消費升級的內生驅動，也符合規劃目標的傾斜方向，並得到政策因勢利導（如提供補貼等）的支持。

重點產業佈局逐步以新質生產力為主線，產業綠色低碳轉型加速度。梳理歷年規劃產業體系章節，採用四個維度對文本所提及產業進行定位：一是重點培育產業，由「十五」籠統發展高技術產業、「十二五」首次明確7大戰略性新興產業，到「十四五」超前佈局6大未來產業，體現從技術追趕向開拓新優勢轉變；二是已具備產業基礎並要加快發展的產業，至「十四五」時期戰略性新興產業、數字經濟產業逐漸成為經濟新動能；三是需改造升級的產業，一方面是高技術製造業進一步向高端、智能、綠色、服務化發展，另一方面是傳統制造業更側重於綠色化改造，優化產品供給和產業佈局；四是需要優化過剩產能的產業，主要是鋼鐵、煤炭、有色、化工和建築等行業。綜合來看，新質生產力發展主線日益明晰，人工智能、量子信息、生物技術等未來產業仍是重點培育方向。

產業綠色低碳轉型呈加速態勢。「十二五」對綠色低碳轉型重視程度明顯提升，將節能環保產業置於戰略性新興產業首位，開始強調製造業綠色轉型。「十三五」、「十四五」從資源、產業、政策等多維度大力發展綠色經濟。在2030年碳達峰目標驅動下，轉型進程將全面提速。

重大工程項目向民生、生態和基礎設施領域集中，形成固定資產的「硬」建設佔比有所上升，區域佈局向四川、西藏、新疆等西部省份傾斜。

自「十一五」規劃開始，五年規劃均會設立專欄列舉重大工程項目，作為規劃實施的牽引。根據實施內容，可將重大工程項目分為以形成固定資產為主要目標的「硬」性重大項目和推動政策實施為主要目標的「軟」性重點任務兩類。部分重大工程項目，尤其是大型單體工程項目，由於前期研究規劃周期較長，落實時點相對滯后，但是一旦正式啟動能釋放出巨大綜合效益。如雅魯藏布江下游水電站是「十四五」規劃部署的重大工程，雖啟動於規劃期末，但因其戰略意義重大、投資規模龐大，對基建產業上下游形成了強力帶動，顯著提振了資本市場對相關行業的預期。

從領域看，重大工程主要分佈於民生、生態和基礎設施項目。「十一五」以來，民生、生態和基礎設施項目佔比均在46%以上。民生項目在基本公共服務、就業、健康、教育、社會關愛的基礎上，順應人口結構變化更加關注「一老一小」服務。生態項目圍繞資源節約、循環利用、生態保護、環境治理四大主題，循環利用項目因新一輪設備更新或為下階段重點項目。基礎設施主要為交通、能源和水利項目，向西部省份佈局增加。

從項目類型看，「十四五」以形成固定資產為主要目標的重大項目佔比上升。「十四五」據官方口徑有102項重大工程項目，若納入數字經濟及應用化場景則合計爲119個，其中以形成固定資產為主要目標的重大項目佔比為51%，較「十三五」提高19個百分點，主要是民生相關基礎設施建設和經濟安全保障的需求上升。

綜合來看，歷年規劃演進呈現出以下特徵：經濟增速目標彈性化，目標構成多元化，持續向創新、民生、安全保障傾斜；產業結構深度優化，政策主線錨定新質生產力與綠色低碳轉型；重大工程佈局聚焦民生保障、生態環保及基礎設施。后續關注四中全會規劃建議將公佈的「十五五」規劃定性目標、篇章結構和重點戰略方向。

風險提示：對政策的理解有偏差；運用歷史情況預測未來可能存在偏差。

注：本文來自國泰海通證券於2025年8月6日發佈的《「五年規劃」的前世今生——「十五五規劃」系列研究之一（國泰海通宏觀 黃汝南、邵睿思、梁中華）》，分析師：黃汝南 S0880523080001；邵睿思 S0880125070011；梁中華 S0880525040019