136號文的實施，是否會加速可再生能源補貼問題的解決？

（來源：郭麗麗的研究札記）

專題

136號文提出推動新能源上網電量全面進入電力市場，此前《關於全面加快電力現貨市場建設工作的通知》也已明確2025年底前基本實現電力現貨市場全覆蓋，我們認為新能源電價或有所承壓，企業現金流也將面臨一定壓力。

與此同時，第一批可再生能源發電補貼合規項目清單已公佈兩年有余，補貼缺口問題也曾明確通過專項融資解決。我們認為在推動新能源全面入市的背景下，可再生能源補貼拖欠問題有望加速解決。故而本篇專題我們以補貼為主題，梳理可再生能源發展基金的歷史沿革、補貼發放情況以及覈查進展。

核心觀點

▍補貼缺口隨裝機快速增長而顯現，已明確通過專項融資解決

2011 年可再生能源發展基金正式設立。基金收入主要來源於依法向電力用户徵收的可再生能源電價附加收入，為滿足迅速增加的可再生能源電價補貼的需求，徵收標準歷經多次上調。基金支出則是以電價補貼形式撥付至國家電網、南方電網等電網公司和地方性獨立電網所在省財政部門，再分項目按上網電量覈算的補貼數額兑付給納入補貼清單管理的發電企業。從近兩年來看，國網轉付的補助資金均超過1000億元。從24年具體支出來看，風電為490億元、太陽能471億元、生物質46億元。

2016年以來，新能源行業進入快速發展階段。雖然電價附加徵收標準多次上調，但仍無法追趕新能源行業的裝機增速，所獲資金低於補貼需求，補貼拖欠問題開始顯現。2022年，三部委同意設立北京、廣州可再生能源發展結算服務有限公司，統籌解決可再生能源發電補貼問題。

▍第一批合規清單已公佈兩年有余，看好補貼缺口的加速解決

2022年3月，三部委聯合發文，決定在全國範圍內開展可再生能源發電補貼覈查工作，進一步摸清可再生能源發電補貼底數。覈查涉及項目合規性、規模、電量、電價、補貼資金、環境保護六個方面。

2023年1月，國家電網和南方電網公佈了《關於公佈第一批可再生能源發電補貼合規項目清單的公告》，共有7335個可再生能源項目被納入第一批合規清單，其中國網6821個、南網514個。截至目前，第二批合規清單尚未公佈。

▍投資建議

第一批可再生能源合規清單發佈已兩年有余，此前政策已明確通過專項融資方式解決補貼缺口問題，我們看好補貼拖欠問題的加速解決。若欠補問題得到解決，將有效緩解相關公司應收賬款壓力，其現金流狀況也有望大幅改善。長期來看，有利於可再生能源發電產業持續健康發展。具體標的方面，建議關注新能源運營商【龍源電力】【大唐新能源】【新天綠色能源】【三峽能源】【華電新能】【晶科科技】【節能風電】【太陽能】【中廣核新能源】，火電轉型新能源運營商【華潤電力】【華能國際】【國電電力】，垃圾焚燒發電公司【瀚藍環境】【綠色動力】【光大環境】。

▍風險提示

宏觀經濟下行、電力價格波動、新能源裝機增速不及預期、電站造價提高、新能源消納不及預期、補貼發放不及預期等。

正文

1. 補貼缺口隨裝機快速增長而顯現，已明確通過專項融資解決

為促進風電、太陽能等非水可再生能源行業發展，2009年《中華人民共和國可再生能源法》的修訂，新增「國家實行可再生能源發電全額保障收購制度」，並正式明確設立「可再生能源發展基金」。2011 年財政部、國家發展改革委、國家能源局聯合印發《可再生能源發展基金徵收使用管理暫行辦法》，正式設立可再生能源發展基金。

1.1. 電價附加收入為可再生能源補貼主要來源，徵收標準曾歷經多次上調

2012 年，三部委聯合印發《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》，將該基金收入確認爲兩部分：一是國家財政公共預算安排的專項資金，二是依法向電力用户徵收的可再生能源電價附加收入，其中電價附加收入是補貼可再生能源發電的主要資金來源。

為滿足迅速增加的可再生能源電價補貼的需求，電價附加徵收的標準歷經多次上調。

2011年11月底財綜〔2011〕115號文規定可再生能源電價附加徵收標準為0.8分／千瓦時；

2013年8月底發改價格〔2013〕1651號文印發，將向除居民生活和農業生產以外其他用電徵收的可再生能源電價附加標準由每千瓦時0.8分錢提高至1.5分錢；

2016年1月財税〔2016〕4號文印發，明確自2016年1月1日起，將各省（自治區、直轄市，不含新疆維吾爾自治區、西藏自治區）居民生活和農業生產以外全部銷售電量基金徵收標準，由每千瓦時1.5分提高到每千瓦時1.9分，至今再未發生變化。

1.2. 近兩年國網轉付補貼均超千億，風光各近半數

國家財政徵收可再生能源電價附加后形成可再生能源發展基金，以電價補貼形式撥付至國家電網、南方電網等電網公司和地方性獨立電網所在省財政部門，再分項目按上網電量覈算的補貼數額兑付給納入補貼清單管理的發電企業。

2009、2011年風光標杆上網電價相繼落地。根據《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》，納入可再生能源發電補貼清單範圍的項目，其全生命周期補貼電量內所發電量按照上網電價給予補貼，補貼標準=(可再生能源標杆上網電價（含通過招標等競爭方式確定的上網電價）-當地燃煤發電上網基準價）/(1+適用增值税率)。

垃圾焚燒企業上網電價由當地脱硫燃煤機組標杆上網電價、省級電網負擔和國家可再生能源電價附加基金負擔三部分構成，其中省補部分通常與基礎電費一起按月結算，國補則來自於可再生能源發展基金。

可再生能源項目全生命周期補貼電量通過規定合理利用小時數予以固定。根據《關於促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》，已按規定覈准（備案）、全部機組完成併網，同時經審覈納入補貼目錄的可再生能源發電項目，按合理利用小時數覈定中央財政補貼額度。陸上風電Ⅰ至Ⅳ類資源區全生命周期合理利用小時數為48000/44000/40000/36000小時，海上風電為52000小時；光伏發電Ⅰ至Ⅲ類資源區為32000/26000/22000小時；生物質發電為82500小時，包括農林生物質發電、垃圾焚燒發電和沼氣發電項目。

項目全生命周期補貼電量=項目容量×項目全生命周期合理利用小時數（項目容量按覈准（備案）時確定的容量爲準。如項目實際容量小於覈准（備案）容量，則以實際容量爲準）。

•在未超過項目全生命周期合理利用小時數時，按可再生能源發電項目當年實際發電量給予補貼；

•所發電量超過全生命周期補貼電量部分，不再享受中央財政補貼資金，核發綠證准許參與綠證交易；

•風電、光伏發電項目自併網之日起滿20年后，生物質發電項目自併網之日起滿15年后，無論項目是否達到全生命周期補貼電量，不再享受中央財政補貼資金，核發綠證准許參與綠證交易。

從 2016-2021 年累計支出來看，可再生能源補貼支出共計 4819 億元，其中中央本級支出4375 億元（風電 2054 億元，佔中央本級支出的 47%；太陽能 1852 億元，佔比 42%；生物質 469 億元，佔比 11%），對地方的轉移性支出 444 億元。從單年支出額來看，2016-2020年可再生能源補貼支出從 595 億元提升至 924 億元，總體呈現增長態勢；2021 年單年支出近 900 億。

2022年起，《中央政府性基金支出預算/決算表》科目目錄發生調整，「可再生能源電價附加收入安排的支出」等多個項目併入「其他政府性基金支出」。但由於國網轉付的補貼佔了補貼發放的絕大部分，故而仍可從國網轉付補貼額粗略判斷補貼支出總額。從近兩年來看，國網轉付的補助資金均超過1000億元。從2024年具體支出情況來看，風電為490億元、太陽能471億元、生物質46億元。

1.3. 兩網成立結算公司，明確以專項融資解決補貼缺口問題

可再生能源補貼缺口問題凸顯。2016 年以來，新能源行業進入快速發展階段。電價附加徵收的標準雖多次上調，但仍無法追趕新能源行業的裝機增速，所獲資金低於補貼需求，補貼拖欠問題開始顯現。據中國可再生能源學會風能專業委員會測算，截至 2021 年底，補貼拖欠累計約 4000 億元。

2022年，國家發展改革委、財政部、國資委同意設立北京、廣州可再生能源發展結算服務有限公司，統籌解決可再生能源發電補貼問題。具體來看，北京、廣州可再生能源發展結算服務有限公司將由國家電網公司和南方電網公司分別牽頭負責成立，並分別隸屬於兩家央企。同時，爲了避免影響電網公司的負債率及發展，經國家發展改革委、財政部、國資委三部委同意，上述兩公司為自主經營、獨立覈算的獨立市場主體，與輸配電業務有效隔離，不影響電網公司正常生產經營和財務狀況。2022年8月，南方電網已發佈《關於成立廣州可再生能源發展結算服務有限公司的通知》，提出研究成立廣州可再生能源發展結算服務有限公司，補貼資金缺口按照市場化原則通過專項融資解決，專項融資本息在可再生能源發展基金預算中列支。

2. 第一批合規清單已公佈兩年有余，看好補貼缺口的加速解決

2.1. 補貼覈查摸清補貼底數，覈查主要涉及六方面

2022年3月24日，國家發改委、能源局以及財政部三部委聯合下發《關於開展可再生能源發電補貼自查工作的通知》，決定在全國範圍內開展可再生能源發電補貼覈查工作，進一步摸清可再生能源發電補貼底數。根據文件，自查對象包括電網和發電企業，範圍為截止到2021年12月31日已併網有補貼需求的全口徑可再生能源發電項目，主要為風電、集中式光伏電站以及生物質發電項目。覈查涉及項目合規性、規模、電量、電價、補貼資金、環境保護（僅生物質發電）六個方面。

根據國務院有關工作部署，國家發展改革委、財政部、國家能源局會同有關方面，自2022年3月起通過組建國家覈查工作組和省級覈查工作組的形式，對享受可再生能源發電補貼政策的風電、集中式光伏發電和生物質發電項目在全國範圍內開展可再生能源發電補貼自查覈查工作。

2.2. 第一批合規清單已於23年正式公佈，部分公司已公告覈查影響

2023年1月，國家電網和南方電網公佈了《關於公佈第一批可再生能源發電補貼合規項目清單的公告》，共有7335個可再生能源項目被納入第一批合規清單，其中國網6821個、南網514個。具體看各細分行業，以國網數據為例，光伏、風電、生物質項目的佔比分別為51%、36%、13%。截至目前，第二批合規清單尚未公佈。

省級層面：2022年，內蒙古自治區發改委發佈《關於廢止部分可再生能源項目上網電價批覆文件的通知》，共廢止24個存在問題的可再生能源項目上網電價批覆文件。廢止存在問題的可再生能源項目上網電價包括：17個未納入年度建設規模管理的項目批覆上網電價的文件；5個擅自變更投資主體的項目批覆上網電價的文件；2個擅自變更投資主體的項目批覆上網電價的文件。

上市公司層面：太極實業、江南化工已公告需退回違規項目所領取的補貼資金。華電新能源、新特能源公告根據覈查情況，衝減收入並進行計提減值。

3. 投資建議

第一批可再生能源合規清單發佈已兩年有余，此前政策已明確通過專項融資方式解決補貼缺口問題，我們看好補貼拖欠問題的加速解決。若欠補問題得到解決，將有效緩解相關公司應收賬款壓力，其現金流狀況也有望大幅改善。長期來看，有利於可再生能源發電產業持續健康發展。具體標的方面，建議關注新能源運營商【龍源電力】【大唐新能源】【新天綠色能源】【三峽能源】【華電新能】【晶科科技】【節能風電】【太陽能】【中廣核新能源】，火電轉型新能源運營商【華潤電力】【華能國際】【國電電力】，垃圾焚燒發電公司【瀚藍環境】【綠色動力】【光大環境】。

4. 風險提示

宏觀經濟下行風險：如果未來經濟增長放慢，全社會用電量增長速度將放緩，有可能造成棄電情況，對發電水平產生不利影響。

電力價格波動風險：隨着電力體制改革推進，市場化交易電量比例持續提高，現貨交易加快推進，交易品種日趨完善，電力市場競爭異常激烈，市場化交易電價面臨一定的下行壓力。

新能源裝機增速不及預期風險：伴隨新能源裝機規模和佔比的持續擴張，其消納問題可能逐漸突出，后續裝機增速可能面臨下滑風險。

電站造價提高風險：電站上游設備價格存在波動性，未來電站造價可能出現波動。

新能源消納不及預期風險：隨着新能源裝機佔比的日益提升，若配套輸電通道、調節資源等進展不及預期，或將導致消納壓力增大。

補貼發放不及預期風險：可再生能源補貼結算周期較長，從而導致補貼電價部分收入回收較慢，對企業現金流產生一定影響。

文中報告節選自天風證券研究所已公開發布研究報告，具體報告內容及相關風險提示等詳見完整版報告。

證券研究報告：《136號文的實施，是否會加速可再生能源補貼問題的解決？》

對外發布時間：2025年07月25日

報告發布機構：天風證券股份有限公司（已獲中國證監會許可的證券投資諮詢業務資格）

本報告分析師：

郭麗麗    執業證書編號：S1110520030001

王鈺舒    執業證書編號：S1110524070006