JT&N觀點 | 中國企業被列入美國涉軍企業清單的訴訟移除路徑

引言

近年來，美國政府持續加大對我國企業的管控力度，並以「國家安全」為由，將多家我國知名企業列入中國軍工企業清單（以下簡稱「CMC清單」）或其他涉軍制裁清單。近日，美國國防部更新了CMC清單，多家來自遊戲與社交媒體、電池製造、醫藥健康、飛機制造、航海等領域的企業均因被指與我國軍方有合作而被列入該清單。被列入清單后，企業將於2027年起被禁止與美國國防部進行交易；同時，CMC清單還對企業的商業聲譽造成打擊，影響企業股價，部分企業在被列入清單次日開盤時股價下跌達5%以上。

從過往CMC清單被列入企業的情況看，許多企業並未與軍方合作的業務關聯。因此，過往有許多清單內企業對這一措施表示反對，並採取法律應對措施，如禾賽科技、中微公司、大疆科技等均在美國提起訴訟、要求解除其CMC清單的限制。其中，既有成功移除的案例，也有訴訟失利的情況。儘管訴訟結果存在不確定性，中國企業仍能以打促談，通過訴訟維權的方式向行政機構施壓，以爭取更有利的談判條件和政策調整。通過這些案件，可以洞察美國政府制裁體系的運行邏輯，併爲其他企業提供應對策略和參考路徑。

本文將以過往典型案例為基礎，探索企業從CMC清單中訴訟移除的可行路徑，並提供系統性分析與建議。

一、CMC清單的背景與沿革

（一）CCMC清單與NS-CMIC清單

2020年，在《2021財政年度國防授權法案》（NDAA）通過國會的過程中，美國總統特朗普發佈了第13959號行政命令（E.O. 13959），建立了CCMC制裁計劃。該制裁計劃禁止美國個人交易由國防部指定並由財政部外國資產控制辦公室（OFAC）列入CCMC清單的某些中國公司的公開交易證券。

CCMC清單旨在列出被認定由我國軍方擁有或控制並從事商業服務、製造、生產或出口的企業。然而，該清單在實際執行中存在諸多問題，主要包括：

 • 缺乏針對性、定義過於寬泛，導致一些與軍事用途無直接關聯的企業被誤列入，如小米公司、籮筐技術等；

 • 程序不透明，美國政府在將企業列入清單時，未能明確公開具體的證據和標準，且缺乏事先告知和聽證程序，導致企業被列入清單的過程中沒有得到充分的通知和申辯機會，違反正當程序原則；

 • 長期未得到有效更新或執行，直到2020年才因國會壓力開始頻繁發佈。

基於以上問題，2021年美國總統拜登上任后不久發佈了第14032號行政命令（E.O. 14032），修訂並取代了第13959號行政命令（E.O. 13959）。拜登的行政命令將CCMC清單更名為NS-CMIC清單，並將指定標準擴展至包括涉及監控技術的中國企業，同時將指定權交由財政部長。NS-CMIC清單識別在我國經濟中從事國防或監控技術領域運營的企業及其母子公司。

（二）CMC清單

根據NDAA第1260H條的法定要求制定的CMC清單，不同於美國國防部根據《1999財政年度國防授權法案》第1237條建立的CCMC清單。NDAA第1260H條在特朗普政府和拜登政府交接期間作為法律生效，要求國防部長「識別所有被認定為……直接或間接在美國運營的中國軍工企業的實體」。

2023年12月22日生效的《2024財政年度國防授權法案》第805條規定了被列入CMC清單的后果（儘管生效日期有所延迟）：

 • 第一個關鍵條款禁止國防部與清單上的實體簽訂、更新或延長商品、服務或技術採購合同；此條款將於2026年6月30日生效。

 • 第二個關鍵條款禁止國防部與清單上的實體簽訂、更新或延長包含該實體生產或開發的商品或服務的採購合同；此條款將於2027年6月30日生效。

被列入CMC清單並不會直接帶來任何限制。因此，該清單與NS-CMIC清單不同，后者禁止美國個人與被列入企業進行某些交易活動。然而，自CMC清單建立以來，國會議員曾引用該清單對列入企業及其部分子公司實施限制。例如，《2024財政年度國防授權法案》禁止國防部與清單上的公司或受其控制的任何實體簽訂、更新或延長採購商品、服務或技術的合同。

二、採取訴訟的原因

被列入CMC清單的企業通常採取訴訟而非行政救濟來尋求移除，主要原因在於行政救濟途徑的缺乏以及訴訟所提供的程序性保障。

首先，美國國防部在發佈和更新CMC清單時，未設立明確的行政申訴或救濟程序。NDAA雖然要求國防部定期更新CMC清單，但對企業如何提出申訴或申請移除並未提供明確的渠道和標準。這導致企業無法通過行政內部程序直接申請移除，行政救濟途徑因此基本不可用。

其次，CMC清單的制定和更新具有高度政治性和主觀性。國防部的決定往往受到美國政治環境和國家安全策略的影響，其認定標準（如「軍民融合貢獻者」）相對模糊，企業難以通過常規行政手段證明自己不符合這些條件。此外，即使企業提出異議，行政機構也可能不會主動重新審查這些政治性較強的決策，進一步限制了行政救濟的可能性。

相比之下，通過訴訟可以獲得更高的程序性保障。首先，企業可以在法院中主張其正當程序權利，例如質疑國防部是否違反了《行政程序法》（APA），如未給予通知或申辯機會等。其次，訴訟過程中，企業可以要求國防部提供相關證據，從而更好地反駁對其的不實指控。而在行政程序中，企業往往難以接觸到這些關鍵材料。此外，法院對行政機關決定的司法審查，可以判斷其是否存在任意性、程序性違規或缺乏事實依據的情況，為企業提供獨立的救濟途徑。

此外，國防部的CMC清單通常受到來自美國國會或高層政府官員的政治壓力。在這種背景下，行政機構往往更傾向於維持原有決定，而非通過行政救濟途徑解決問題。因此，訴訟成為企業對抗政治性制裁的重要工具，通過法院的司法獨立性挑戰不合理的行政決定。

最后，訴訟不僅可以實現清單移除，還能爭取實際的經濟救濟和聲譽恢復。被列入CMC清單通常會對企業的國際聲譽、客户關係及經濟活動造成嚴重損害，而行政救濟即使存在，也難以有效解決這些問題。通過法院判決移除清單，企業可以恢復聲譽並重建商業合作關係。

綜上所述，由於行政救濟途徑的缺乏、決策的政治性以及訴訟的程序保障性，企業被列入CMC清單后必須依靠訴訟尋求移除。這一過程雖然複雜且耗時，但通過法院的獨立審查，企業有機會挑戰不合理的行政決定，爭取合法權益和商業恢復。

三、過往的成功先例

2021年初，美國國防部宣佈將包括小米在內9家公司列入CCMC清單，要求美國投資人必須在行政令出臺后365天內完全剝離這些企業的證券。

小米在美國哥倫比亞特區聯邦法院提起訴訟，起訴美國國防部將小米指定CCMC清單企業的行為「非法和違憲」，並申請申請臨時禁令（preliminary injunction）以阻斷行政令的生效。法院作出初步判決向小米頒發臨時禁令，暫停將小米列入CCMC清單的行政令，解除美國投資者購買及持有小米證券的限制。該臨時禁令立即生效。初步判決發佈后，美國國防部表示願意與小米和解。2021年5月，美國哥倫比亞特區聯邦法院做出最終判決，美國國防部正式撤銷了美國投資者購買或持有小米證券的全部限制。

美國政府在小米訴美國國防部一案后，將CCMC清單修訂為NS-CMIC清單，並重新發布了更完善的CMC清單以避免CCMC清單的法律漏洞與訴訟風險。但是，小米仍為中國企業尋求從美國涉軍制裁清單移除中提供了重要經驗，CMC清單中的企業在小米案后多次提起訴訟、試圖通過訴訟途徑解除清單的限制。本文對幾家被列入CCMC清單、CMC清單的企業訴訟情況進行匯總，具體如下：

四、移除CMC清單的訴訟路徑分析

（一）被告方：美國國防部及國防部部長等高級官員

與先前的CCMC清單類似，CMC清單企業可以將美國國防部作為被告提起訴訟。美國國防部是美國政府行政部門的一個部門，根據《美國法典》第5編第551(1)條的定義屬於行政機構。國防部負責根據《2021財政年度國防授權法案》第1260H條中的指定標準，發佈並維護CMC清單。同時，CMC清單企業還可以起訴美國國防部部長以及相關的助理部長，國防部部長負責監督國防部的各項職能、包括維護CMC清單，助理部長管理CMC清單中實體的指定及移除流程。

但是，美國財政部與CMC清單並無關聯，故被列入CMC清單的企業不再被允許起訴美國財政部。第13959號行政命令要求國防部長在將企業列入CCMC清單之前，與財政部長進行協商，還授權財政部長制定執行該命令的規則和法規。CMC清單取消了這一要求，僅規定國防部長識別所有被認定為直接或間接在美國運營的我國軍工企業的實體，並禁止國防部與清單上的實體簽訂、更新或延長商品、服務或技術採購合同，禁止國防部與清單上的實體簽訂、更新或延長包含該實體生產或開發的商品或服務的採購合同。這也表明，不同於CCMC清單與后續的NS-CMIC清單，CMC清單企業無法通過向美國財政部OFAC提起行政申請（petition）的途徑從清單上移除。

（二）管轄法院：哥倫比亞特區聯邦法院

哥倫比亞特區聯邦法院（United States District Court for the District of Columbia）對CMC清單的訴訟案件享有管轄權。

根據《美國法典》第28編第1331條（聯邦問題管轄權），聯邦法院對涉及聯邦法律的案件具有管轄權（jurisdiction）。這類案件通常涉及聯邦機構或官員，或者由聯邦法律（如《行政程序法》（Administrative Procedure Act，以下簡稱「APA」）或《宣告性判決法》（Declaratory Judgment Act）授權起訴，原告可能基於APA提起訴訟、指控國防部的行政行為不合法或超越權限，或者原告根據《宣告性判決法》請求宣告被告行為的合法性。

管轄地（venue）是指案件應在哪個具體法院提起。當被告是美國政府機構或以官方身份行事的聯邦官員時，以下任一地點都可以作為管轄地：

 • 被告所在的司法轄區：國防部總部設在哥倫比亞特區，因此可以在該地提起訴訟。

 • 訴訟爭議事件發生地：如果與訴訟相關的事件（如某項行政決定）發生在哥倫比亞特區，則該地也具有適當的管轄地。

 • 原告居住地：如果原告居住地為哥倫比亞特區，則符合管轄地要求。

國防部是聯邦行政部門的一部分，其總部位於五角大樓（雖然地理位置接近弗吉尼亞州，但其法律責任和行政管理中心在哥倫比亞特區）。由於訴訟針對國防部的決策和行政行為，哥倫比亞特區聯邦法院作為國防部所在地，可以作為合理的管轄地。

（三）訴訟思路與抗辯理由

針對企業被列入美國國防部CMC清單事項，提起訴訟的目標是證明該決定缺乏法律和事實依據，違反美國相關法律及程序規定，要求將企業從CMC清單中移除。通過分析小米、大疆、禾賽、中微等公司的案件，以下是CMC清單訴訟的具體思路，涵蓋企業的實際經營情況、合規措施、程序性問題及由此產生的損害等：

1.企業的商業實質與我國軍工產業無關

 • 企業主要從事合法的商業活動，與我國軍工產業無任何直接或間接的關聯。

 • 企業的產品和服務專注於民用和商業市場，未參與或支持任何軍事活動。

 • 例證：企業的主營業務、客户羣體以及市場定位均面向國際民用市場，與我國軍方無業務或合同往來。

2.企業在美國無經營或經營合法

 • 企業在美國境內無運營，或其在美國的經營活動完全合法，未違反任何美國法律法規。

 • 如企業有經營活動，則與軍事相關的使用場景無任何關聯，產品主要服務於合法的商業用途。

 • 2024年12月23日簽署的《2025財年國防授權法案》第1346條對NDAA第1260H條作出修訂，明確了「在美國運營」的含義，將「直接或間接在美國運營」的定義擴大至在美國沒有實體存在的企業。

3.企業產品不具有戰鬥/軍事目的

 • 企業產品不具備戰鬥或軍事功能，亦未設計用於任何軍事用途。

 • 企業對其分銷商和客户實施嚴格的使用限制，禁止將產品用於任何軍事相關活動。

4.企業採取合規措施以執行美國製裁政策

 • 企業已建立完善的合規管理體系，確保符合美國和其他國家的法律法規。

 • 企業通過自動篩查和內部控制，嚴格執行對受制裁實體或國家的業務限制。

 • 企業已明確禁止與任何可能將產品用於軍事用途的客户合作。

 • 例證：企業在過去已暫停向特定地區（如俄羅斯、烏克蘭）銷售產品，以防止產品被改裝用於軍事用途。

5.企業的獨立性，具有私人企業屬性

 • 企業為獨立的私人企業，不受我國政府或軍方的控制或實質影響。

 • 企業的股東結構、公司治理和決策機制均表明其不受任何政府機構的實際支配。

 • 反駁：國防部對「關聯性」的定義過於寬泛，僅基於企業的中國背景或地理位置，即將其指定為CMC清單企業，這種解讀過於簡單化且缺乏事實依據。

6.國防部未履行通知和解釋義務，程序不正當

 • 國防部在將企業列入CMC清單前，未履行APA規定的通知義務，亦未給予企業合理的陳述機會。

 • 國防部未提供任何實質性證據支持該決定，其分析缺乏深度，僅簡單重複法律語言。

 • 該程序性缺陷導致企業無法有效迴應指控，違反了正當程序權利。

7.國防部的決定存在武斷性與不一致性

 • 國防部在CMC清單的管理和更新中存在標準不一致和任意性。例如，對相似的企業未採取同等標準，而對本企業採取了不合理的偏見。

 • 例證：在此前的案件中（如小米案和籮筐案），法院已認定國防部的分析存在嚴重缺陷，其決定是武斷的、不合理的。

8.企業因被列入清單遭受的嚴重、不可彌補、迫在眉睫的損害

 • 被列入清單直接導致企業聲譽受損，並在國際市場上遭受污名化效應。

 • 對企業造成嚴重經濟損失，銷售額下降、客户流失、商業合作中斷。

 • 失去分銷渠道，導致企業整體收入和客户羣受到毀滅性打擊。

 • 作為初創企業還可能面臨存續風險，企業的生存依賴於銷售收入，無法承受因銷售下降導致的大幅收入波動。

 • 需要注意的是，目前被列入CMC清單並不會直接帶來任何限制，2027年后纔會被禁止與美國國防部交易，所以企業可能難以在起訴中闡明對企業的危害已達到嚴重、不可彌補、迫在眉睫的程度。

9.被列入清單的法律依據不足

 • 國防部未能證明企業是「軍民融合貢獻者」或符合CMC清單的指定條件。

 • 國會在第1260H條中對「軍民融合貢獻者」的定義強調具體的軍事貢獻，國防部卻將該定義擴大至任何與我國相關的商業企業。這一擴大化解釋偏離了國會意圖。

 • 引用法理：在此前案件中，法院明確指出，企業需被證明與我國軍方或國防工業有直接且顯著的關聯，而非僅因模糊的「關聯性」而被列入。

（四）訴訟論點

通過以上論點，可以形成以下核心主張：

1.國防部的決定程序性不合法，違反APA和正當程序原則。

2.決定缺乏事實依據，企業不符合「軍民融合貢獻者」或CMC清單的法定條件。

3.被列入清單對企業造成的實際損害是嚴重的、不可彌補的。

4.請求法院撤銷國防部的決定，並將企業從CMC清單中移除，以恢復企業的正常經營及聲譽。

（五）訴訟時長

企業從被列入CMC清單到通過訴訟被移除，所需時間通常在3到4個月之間。然而，具體時長可能因案件複雜性、法院審理速度以及原被告雙方談判情況而有所不同。對於其他被列入CMC清單的企業，及時提起訴訟並提供充分證據，可能有助於加快案件進程。

五、採取訴訟的結果

2021年，小米被列入CCMC清單后迅速提起訴訟。法院認為美國國防部的決定程序不合法，未提供充分事實依據，並違反了APA。最終，法院裁定小米勝訴，小米被成功移除清單。小米的案例是通過法院判決直接勝訴的成功案例，為類似企業提供了重要法律參考。

高雲半導體被列入CCMC清單后提起訴訟。在訴訟過程中，美國國防部主動將高雲移出清單，企業隨后撤訴。雖然未通過法院判決直接勝訴，但通過訴訟施壓達成了目標。

2024年1月，美國國防部將禾賽科技列入CMC清單。禾賽科技於2024年5月對美國國防部提起訴訟，要求將其從CMC清單中移除，認為該決定缺乏事實依據，且未給予公司申辯機會。2024年8月，美國國防部將禾賽科技從CMC清單中移除，然而隨后又重新將其列入該清單。禾賽科技表示將繼續推進對美國國防部的法律訴訟，捍衞公司的合法權益。

2024年1月31日，美國國防部根據NDAA第1260H條，將中微公司列入CMC清單。中微公司於2024年8月14日在美國哥倫比亞特區地方法院對美國國防部提起訴訟，要求撤銷其被列入CMC清單的決定，認為該決定缺乏事實依據，且違反正當程序。2024年12月13日，美國國防部將中微公司從CMC清單中移除。

綜上所述，CMC清單的訴訟成功難度較大，需注重證據和程序性缺陷的結合策略。在此基礎上，企業可以結合自身情況，制定針對性的法律行動方案。同時，中國企業仍可以打促談，通過訴訟維權的方式向行政機構施壓，以爭取更有利的談判條件和政策調整。

（轉自：金誠同達）