特朗普執政后《芯片法案》的存廢猜想

不同於《芯片法案》側重於制裁先進製程芯片，特朗普極可能對中國採取無差別全面制裁的方式，並與盟友國家一起築牆設障。

隨着特朗普重返白宮的時間越來越近，其競選的承諾能否落地兑現也必然引起美國民眾與國際社會的關注。廢除拜登政府推出的《芯片和科學法案》（下稱《芯片法案》），特朗普所表現出的否定態度似乎十分清晰，因為在他看來，《芯片法案》「糟糕透頂」，美國政府白白拿出數十億美元吸引外國企業在美國建立芯片公司完全不值得，還不如通過加徵關税來吸引投資。

戰后力度最大的產業干預法案

於2022年8月正式生效的《芯片法案》如同其名稱一樣包含着芯片和科學兩個部分的內容。一是向半導體行業提供約527億美元的資金（補貼）支持，併爲企業提供價值240億美元的投資税抵免，鼓勵企業在美國研發和製造芯片；二是在未來10年提供約2000億美元的科研經費，重點支持人工智能、機器人技術、量子計算等前沿科技。這樣，《芯片法案》所動用的公共資金達2800億美元，被拜登政府稱為「第二次世界大戰以來美國對產業政策最重大的干預」，甚至被美國媒體解讀為美國有史以來最偉大的法案之一。

根據法案規定，新成立的四大基金分享美國政府為半導體行業提供的527億美元，其中500億美元撥給「美國芯片基金」，佔資比例約95%，資金集中用於旨在發展美國國內製造能力的半導體激勵計劃以及研發和勞動力發展計劃。

約2000億美元的科研經費支持分別分配給美國國家科學基金會、美國國家標準與技術研究院、商務部和能源部等機構，其中國家標準與技術研究院主要負責管理美國芯片計劃並對外詳細介紹融資機會，美國國家科學基金會則集中精力與芯片企業開展產學研結合以及對半導體行業勞動力的專業技能培訓，美國商務部專門成立了芯片計劃辦公室，負責芯片科研經費的目標遴選與資金運用監管，並且商務部獲得分配100億美元給州和地方區域的權力，以在美國各地建設多個「區域技術中心」。

在《芯片法案》資金分散到全國各地的同時，各州政府也在推出法案+的資金運行計劃，其中俄勒岡州首先將《芯片法案》簽署成為法律，並出台了2.4億美元的芯片行業補助和貸款計劃，伊利諾伊州宣佈成立規模為2000萬美元的半導體技術進步風險投資基金，密歇根州宣佈了一項1000萬美元的汽車研究半導體人才和技術公私合作計劃，因此，算上各州的資金配給，《芯片法案》最終涉及的財政資金顯然遠超2800億美元。

三十多年前，美國佔全球芯片產量的40%，但伴隨着后來的「去製造業」以及經濟的脱實向虛，美國的芯片製造能力在全球的佔比降到了目前的10%，而東亞地區吸收了全球80%的芯片產能，其中中國佔全球之比從幾乎為零上升到15%，這種產能區域分配無疑會讓僅在芯片設計領域佔優的美國耿耿於懷。對此，美國意欲通過力度空前的《芯片法案》對全球芯片企業形成「虹吸效應」，強勢彌補半導體產業鏈中加工製造、測試封裝的薄弱環節，在實現芯片產業鏈本土化的同時，增強美國在人工智能、量子計算等前沿科技領域的競爭優勢。

實際效果難免不打折扣

集合規模龐大的資金，動用眾多的組織機構，《芯片法案》肯定會在過去兩年多的時間內產出一些成效，而且其願景目標也不能不讓人期待。按照媒體預測，到2032年，《芯片法案》將使美國在全球晶圓廠產能中的份額從目前的10%上升到14%，而美國商務部更是放出大話，在《芯片法案》刺激下，到2030年，全球五分之一的最先進處理器將由美國製造，到2032年，全球約30%的先進芯片供應將來自美國本土。

為《芯片法案》中須先有實際投資或者投資計劃、然后纔有資金補助與税免支持的政策規制所驅動，全球芯片行業的許多知名企業不僅在美國撒下了真金白銀，而且紛紛推出了未來的投資目標方案，其中英特爾已承諾將在美國的半導體制造投資1000億美元，美光承諾未來20年內在紐約州投資約1000億美元，臺積電宣佈將其對美國投資金額提高到650億美元，三星電子宣佈對美芯片製造投資400億美元，另還有近100家公司承諾總投資4000億美元。就此，美國商務部宣佈，《芯片法案》簽署以來共吸引了超過3950億美元的直接投資，並創造了超過11.5萬個工作崗位。

在資金補貼的發放方面，到目前為止，規模為390億美元的半導體激勵計劃已宣佈向20家公司提供約340億美元的補貼安排，約佔「美國芯片基金」總量的68%，其中英特爾獲得了85億美元的資助款項，臺積電和三星電子各獲得66億美元和64億美元的資金援助。拿到補貼的同時，相關芯片公司還得到了總計750億美元的貸款支持。

不過，以上所有的補貼至今還停留在紙上，可以看到的最樂觀結果是，只有一家名為Polar Semiconductor的公司簽署了《芯片法案》規定的融資約束合同，且所融金額相對較小，只有1.23億美元，另有近20家公司宣佈授予合同，等待簽署合同以鎖定資金，像英特爾、三星電子和美光科技等公司仍在商討合同的部分實質性細節。按照計劃，2024年底之前要全部分配完390億美元的激勵資金，而鑑於特朗普上任后可能會產生停發資金的風險，美國商務部正在加快資金計劃的落地節奏。按照《芯片法案》規定，任何超過1000萬美元的交易前，必須提前15天通知國會的相關委員會，商務部目前擬申請縮短這一期限。

兩年多的時間內補貼資金之所以長期停留在計劃層面，首先源於資金申請、審查與批覆的程序十分複雜。資金管控部門發出了項目意向通知后，芯片公司首先提出預申請，然后提出完整申請，篩選之后，資金供給方提出反饋意見，申請方認可后，前者再根據經濟和國家/地區安全、商業可行性以及財務實力等六項指標對后者做出嚴格評估，在此基礎上提供反饋和建議，芯片公司據此對申請進行修改。而在雙方的磋商討論中，美國商務部等機構還會對芯片公司展開盡職調查，且即便是資金供求方就投資項目達成了一致，芯片公司只有達到了特定的初期建設和生產標準之后，才能從美國政府那里獲得資金。

正是由於時至今日沒有一筆真實補貼資金打到芯片公司的賬上，《芯片法案》中提出的到2030年美國將提供全球五分之一最先進處理器的計劃也沒見任何水花，同時不少企業因為資金撥付不及時不得不暫停或推迟投資計劃。據調查，在《芯片法案》實施宣佈的價值超過1億美元的項目投資中，總計有840億美元的項目被推迟兩個月到幾年不等，或無限期暫停，佔比約40%。

存續與否不改影響趨勢

從性質上説，《芯片法案》是一項獲得了民主黨與共和黨高度認可與協力支持的方案，一個嚴肅的政治家不會視其為兒戲而隨意廢止，但特朗普則是一個不按常規出牌的總統，其廢除或叫停《芯片法案》也絲毫不值得人大驚小怪。退一萬步説，即使上任后特朗普不再對《芯片法案》説三道四，也不會蕭規曹隨，較為樂觀的結果是，已經發放出去的補貼資金可以不追回，但剩余資金不會繼續配給。奉行商業思維的特朗普歷來不干賠本買賣，接下來一定會按照自己的方式來導引芯片公司的投資行為。

與《芯片法案》奉行的激勵性政策路線不同，特朗普的加税主張無疑是懲罰性的政策工具，前者讓企業吃到「胡蘿卜」后主動形成與政策目標同向而行的商業行動，后者則使企業在「大棒」面前被動選擇與政策相契合的決策行為，理論上説前者對於企業的正向刺激更有效，但在美元獨霸天下以及美國消費市場存在較大韌性優勢的特殊世界經濟環境中，懲罰性政策同樣可以對企業產生非常大的震懾作用，從而令更多的企業趨步而隨。因此，《芯片法案》存廢與否，或者説即便是特朗普廢棄了激勵性政策而改用懲罰性關税，對於全球半導體產業的影響尤其是對於美國與中國芯片產業的影響，前后結果不會出現太大的差別。

從行業的全球性影響看，《芯片法案》實施兩年多時間來，原有的國際半導體分工格局已經被初步瓦解，產業鏈中芯片製造的增量產能開始更多地向美國配置，企業與企業之間穩定的供求關係被打破，半導體市場的競爭模式由全球化、合作化、分工化朝着集中化、對抗化、封閉化的方向發展，國際企業擴張和發展邏輯首先傾向於政治因素，其次纔是市場、效率和成本，而一旦特朗普啟動高額關税，上述格局還會進一步強化，與此同時，關税的提高將增加半導體企業的成本，全球芯片價格極有可能出現新一輪的上漲，由此也倒逼芯片製造企業不得不尋求相對理想的成本窪地，進而多少可以阻止和延緩全球半導體供應鏈「趨美化」的扭曲進程。

就美國而言，提升自己在全球半導體產業分工體系中的主導地位肯定會隨着特朗普關税政策的落地而進一步增強，同時，芯片產業的更多利潤也會流向美國，在此基礎上收穫增加税收、拉動就業等可觀的預期紅利，不過，美國試圖實現半導體產業的高度本土化可能並非易事。一方面，芯片產業的產業鏈較長，美國要完成半導體產業的本土化佈局，至少需要1萬億美元的前期投資，即便是520多億美元的預算全部到位只是杯水車薪，何況特朗普很大概率上不會再跟進領投；另一方面，整個半導體設備和材料生態系統分散在亞洲和歐洲，美國製造產能的佈局不得不遭遇這一重大桎梏，也首先必須承擔由加徵關税帶來的上游材料與設備的通脹之軋；不僅如此，半導體產業是一個高度技術密集型的產業，需要大量的專業人才，特別是在芯片製造環節，需要大量的熟練工人和工程師，就此麥肯錫預計，未來5年美國半導體行業將存在59000至77000名工程師缺口，且人才成長具有自己的周期，即便提高關税也不會加快這一進程。

最后來看對中國的影響，《芯片法案》引人關注的一個核心內容是針對受援企業所提出的「二選一」特殊要求，即禁止獲得美國聯邦政府資金的公司在中國擴大半導體材料的生產，期限為10年，違反禁令或未能修正違規狀況的公司將需要全額退還聯邦補助款。對於這一單獨設置的「中國護欄」，即便特朗普廢除了《芯片法案》，他也會讓其以其他形式保存下來，並且進一步抬升「護欄」的高度。除了提高芯片企業關税很大程度上就是衝着制裁中國的重點目標而去之外，特朗普可能會繼續加強對中國的技術出口限制，增加中國企業獲取先進技術和設備的難度，因此，不同於《芯片法案》側重於制裁先進製程芯片，特朗普極可能採取無差別全面制裁的方式，並與盟友國家一起築牆設障。

（作者系中國市場學會理事、經濟學教授）