上研院報告｜經濟安全如何被引入「經濟泛安全化」的邪路？

【編者按】

11月8日，上海國際研究院舉行「經濟安全還是經濟泛安全化？——《經濟泛安全化的全球挑戰與中國因應》報告發佈會」，在會上發佈了研究報告《經濟泛安全化的全球挑戰與中國因應》。報告聚焦經濟安全與經濟泛安全化，探討二者的不同，分析新的歷史背景和情勢下的全球治理挑戰，最后就中國在維護經濟安全和應對經濟泛安全化兩方面如何平衡提出因應策略。

正如報告所指出，大國戰略競爭、新冠疫情、地緣衝突等衝擊疊加，使得各國對經濟安全的重視達到高點。與此同時，一些國家打着「國家安全」的旗號，肆意使用審查、制裁等手段企圖遏制他國發展。如何理解我們自身及他國對經濟安全真正的關切，並妥善應對一些國家濫用「國家安全」的行為，也是平衡好發展與安全的關係、實現中國式現代化的題中應有之義。澎湃新聞（www.thepaper.cn）將陸續刊出本報告內容，今日刊出的是報告的導言與第一章的內容。

導言 經濟安全與經濟泛安全化

從1948年關貿總協定生效到2008年美國金融危機長達六十年，是自由化和全球化的黃金時期。在此期間，全球貿易投資壁壘不斷下降，逐漸形成更具規模效應和分工效率的全球生產模式，推動世界市場的融合。但這一趨勢在最近十余年發生了逆轉。大國戰略競爭、新冠疫情、地緣衝突等衝擊疊加，使得各國對經濟安全的重視達到高點，貿易保護主義和產業政策重新抬頭，「陣營分化」與「安全泛化」阻礙全球市場的進一步融合和開放。當前這一階段被認為是「逆全球化」、「慢全球化」和經濟民族主義主導的時期。但是，也必須看到，貿易和投資的轉移帶來了擴大的版圖，更多參與者的活躍使得全球治理呈現多元化，全球化的長期動力並不會被經濟泛安全化的短期效果抵消。

本報告將聚焦經濟安全與經濟泛安全化，探討二者的不同，分析新的歷史背景和情勢下的全球治理挑戰，最后就中國在維護經濟安全和應對經濟泛安全化兩方面如何平衡提出因應策略。

本報告提出，經濟安全是國家整體安全的重要組成部分，是其他安全的基石與保障，它是一種外抗風險、內促發展的狀態或能力，是在相互依存下競爭和發展的目標；而經濟泛安全化則是將經濟問題與政治、軍事、意識形態等捆綁的做法與趨勢，它不具有經濟理性，更多是對「國家安全例外」（編注：「國家安全例外」是WTO多邊貿易規則之一，它賦予成員方自由裁量權以採取措施保護其「基本安全利益」）的濫用。

本報告認為，經濟泛安全化會引致市場分割、生產低效和更大範圍的經濟衝突，是中國應當反對和聯合其他國家一起應對的共同問題。本報告希望通過對金融、貿易、投資和發展等領域分議題的具體研究和分析，在迴應各國對經濟安全的重視和約束經濟泛安全化做法之間，尋找更確切務實的路徑。

第一章 經濟泛安全化的定義與表徵

一、經濟泛安全化的定義

「經濟泛安全化」的概念不同於「經濟安全」，二者之間儘管存在一定聯繫，但本質上是完全不同的兩個問題。「經濟泛安全化」是依託經濟安全這一基本概念而建立起來的邏輯體系，旨在爲了構建所謂「全面、安全且完美」的經濟體系，而制定並實施一些超常規的，甚至是超出傳統思維方式的政治性及安全性政策手段，以實現最終的經濟安全目標，其本質明顯超出了經濟範疇，跨越至政治，乃至安全範疇。「經濟泛安全化」意圖模糊「經濟安全」的有效邊界，並試圖將一切經濟問題用政治、安全的理論框架去解讀、去套用，導致經濟問題出現低效化、無效化的現象，有時還會伴隨性地產生零效用，甚至是負效用的影響。

經濟安全問題在戰后一直受到部分學者及政治家的關注，但戰后的較長時間，尤其是在美蘇對抗的冷戰時期，軍事安全才是各國所關心的頭等大事，相對而言，各國對於經濟安全問題的關注與聚焦就顯得相對較為薄弱，難以與軍事安全問題相提並論。冷戰結束之后，全球社會發展進入新的「后冷戰時代」，各國針對軍事安全問題的關注相對弱化，而對經濟安全的關心卻普遍上升，由此，經濟安全問題也愈發得到更多學界及政界人士的關心。爲了更好理解「經濟泛安全化」的問題，有必要先從「經濟安全」的理論研究入手，來系統、全面地解讀經濟安全問題演變為「經濟泛安全化」問題的大致過程。

追溯「經濟安全」的相關理論研究，不難發現，前期研究如汗牛充棟，且切入的視角也是五花八門，全面且細緻。

第一，「經濟安全」的性質問題。其也是國家安全的重要組成部分之一，與國家的軍事力量，抑或是軍事安全緊密關聯。説到底，經濟安全也是國家安全的結構性元素，與軍事安全同等重要。愛德華·庫羅德茲（Edward A.Kolodziej）（1992）認為經濟安全與國家間軍事衝突及軍事力量的發展和使用問題直接相關。[1]巴里·布贊（Barry Buzan，1999）認為，若非與軍事力量、權力和社會認同之間存在明確聯繫，經濟安全本身並無實質意義。[2]陳必達、許月梅（1996）認為，國家經濟安全主要取決於內外環境、競爭能力和政治地位三大要素，具體指一個國家的經濟生存和發展所面臨的國內外環境、參與國際競爭的能力，以及相應的國際政治地位和能力，由此，對國家而言，經濟利益是民族生存、發展和繁榮的最根本利益。[3]張幼文等（1999）認為國家經濟安全不同於傳統國際關係上的國家安全，分為狹義的和廣義的兩個層面，其中，狹義的國家經濟安全是指一個國家如何在開放條件下防止外部衝擊所造成的經濟動盪和國家財富的損失，與之相對，廣義的國家經濟安全則是指該國對外部衝擊及其導致的國民經濟利益損失的防範。[4]國內學者任琳、孫振民（2021）認為，「國家安全是國家邏輯，經濟交往是市場邏輯，經濟安全化則是國家邏輯壓倒市場邏輯，是霸權國依託系統性網絡獲得的不對稱相互依賴關係打擊他國」。[5]；「在國際政治經濟學語境里，經濟安全化是政治安全邏輯超越經濟邏輯、國家邏輯超越市場邏輯的一種對外政治經濟策略。」[6]綜述，經濟安全是國家安全的結構性組成中的重要單元，儘管在冷戰前被相對性地忽視或淡化，但其存在價值與客觀地位是不可動搖的，是國家總體安全的重要元素之一。

第二，「經濟安全」化的實施主體問題。總體來看，絕大多數的前期研究均認為經濟安全化的實施主體為國家行為體。任琳和孫振民（2021）指出，「國家安全是國家邏輯，經濟交往是市場邏輯，經濟安全化則是國家邏輯壓倒市場邏輯，是霸權國依託系統性網絡獲得的不對稱相互依賴關係打擊他國」。[7]儘管任琳和孫振民在這里將經濟安全化的實施主體限定在了「霸權國」，但不難理解，經濟安全化的實施主體實則就是國家，抑或是代表國家意志的政府，而經濟安全化的相關對策則是由國家意志所決定的、具體的政策落實等。另一方面，儘管多數文獻均認為經濟安全化的實施主體為國家，但從經濟外交的視角出發，部分學者也認為「經濟安全」化的實施主體也包括非國家行為體。彼得·範·伯格（Peter A. G. van Bergeijk）和塞爾温·穆恩斯（Selwyn Moons）認為增加經濟安全也是經濟外交的重要組成要素之一，即，使用經濟資產和經濟關係，以增加衝突成本，加強合作的互利性和政治穩定性，其實施主體不僅僅包括了國家行為體，還包括WTO、OECD、歐盟等跨國組織在內的非國家行為體。[8]

第三，「經濟安全」的具體表現。國內學者楊雲霞、齊昌聰（2020）指出，經濟安全一方面表現爲國家的經濟主權和經濟運行不會因外部因素而受到損害，另一方面表現爲國家得以穩定且持續地參與國際經濟活動，不斷提升本國的綜合國力。[9]然而，在經濟全球化背景下，各種生產要素的跨國流動使得國家內外部事務的邊界愈發模糊，主權國家對本國經濟事務的控制能力隨之下降，經濟安全形勢也更為嚴峻。鑑於此，部分國家調整了對外政策中的經濟與安全關係，以「經濟安全受到威脅」為由，憑藉政治安全思維指導或干預國家的對外經濟活動，引致經濟活動的「泛政治化」、「泛安全化」現象時有發生。[10]

第四，「經濟安全」的產生動因。經濟安全問題的產生，也是時代背景變化的結果，是政治議題與經濟議題、安全議題高度融合之后的必然結果。坦言之，冷戰結束之后，政治與經濟兩大議題之間出現過相對分離的歷史時期，並且經濟全球化在這一時期也有過一波較快速度的發展階段，尤其是隨着自由貿易理念和經濟一體化發展理念在全球範圍的廣泛傳播，更是進一步帶動了經濟全球化發展的廣度與深度，同時也促進了經濟福利在全球範圍內的廣泛傳播。與此同時，經濟全球化快速發展的時代，經濟安全問題的敏感度相對較弱，各國或各地區對經濟問題的關注點主要落腳在發展議題上，並沒有過多地強調安全議題，更不會過度炒作安全議題來阻撓或遏制經濟發展的產生與擴大。但隨着政治與經濟兩大議題相對性的重合，更伴隨着安全議題影響因子的逐步擴大，經濟全球化問題便遭遇了前所未有的重大困難，經濟安全問題也隨之成為焦點中的焦點議題。

日本學者鈴木一人（2024）指出，迄今為止的政治和經濟相分離的全球化持續擴大的時代已經結束，取而代之的是政治和經濟相融合的地緣經濟學時代的到來。[11]或許是鈴木一人的觀點還不夠全面，又或許是鈴木一人將政治與安全兩個問題完全融合在了一起，總之，政治、經濟、安全三者的完全融合與統一，引致經濟安全成為一個重要且敏感的全球性新興議題，並引致各國政界及學界的高度重視。

與日本學者鈴木一人基本一致，且更為具體的是，國內學者盧林（2017）從國內和國際兩個層面客觀且尖鋭地指出了國際經濟安全問題產生的主要動因源自兩個方面，即「一方面，國際經濟問題的國際政治化導致了所謂經濟安全的擔心，即，由於國家經濟狀況受到外界經濟狀況或政策干擾的影響，而國內經濟事關國家的實力和國內政治穩定和權力鬥爭，因此，國際經濟關係成為一個政治和戰略安全問題；另一方面，國際經濟的國內政治化導致各種利益積極參與到政策的制定和討價還價過程中，使相關的國際安全和經濟問題的解決更為複雜化。」[12]簡言之，國內各種利益方因擔憂參與國際經濟分工與合作而引發利益損失或戰略風險，故逐步將經濟問題政治化、安全化，並最終引致經濟問題的複雜性加劇。

第五，「經濟安全」的構建因素。王梓薇（2008）認為影響經濟安全的因素可以歸納為六個大類，即，科技政策、產業政策、貿易政策、國家競爭力、戰爭和生態環境。[13]劉君等（2001）則從三個具體方面詳細解釋了國家經濟安全的內涵與實質，即，①強大的經濟實力是國家實力和軍事實力的有效保障；②以經濟和科技為基礎的綜合國力競爭業已上升至「國家安全」的戰略高度；③國家一方面要保護、規範和控制國內市場，另一方面也要積極維護自身的全球經濟利益，確保本國貿易的順利開展和外部資源的穩定供應，以維護國內經濟的持續穩定與發展，並提升國內經濟實體的國際競爭力。[14]綜述，無論是上述的六個大類也罷，還是三個方面的內涵也罷，「經濟安全」的構建必定包括內部與外部因素的共同影響，且核心要義是要維護經濟體自身內部的穩定與發展。

在經濟安全理念與概念逐漸普及的大背景下，保護主義的擁護者開始利用，甚至是誇張性地炒作經濟安全的重要性，並逐步將經濟安全引向「經濟泛安全化」的邪路。坦言之，「經濟泛安全化」實則是經濟保護主義的具體表現之一，其本質是爲了實現自身經濟利益及戰略利益的最大化，而不惜放棄經濟合作及共享所產生的相對利益最大化或相對效用最大化，並使用經濟保護主義的政策措施及手段，以維護或擴大自身在貿易分工及經濟發展中的「絕對利益」或「絕對效用」，但后者並非能達到最大化效果。誠如張學斌（2003）所指出的，「經濟保護主義的目的是使國家的經濟活動為國家的整體利益服務，維護國家的經濟安全。經濟保護主義認為，在一個充滿國家間競爭的世界上，相對獲益比相互獲益更重要，因此各個國家都在試圖改變國際經濟關係規則，以便獲取比其他國家更多的利益。經濟保護主義在歷史上有不同的表現形式，如重商主義，保護幼稚工業主義以及新重商主義等，但它們都有一個顯著的特點，即儘可能促進國際分工朝着有利於本國政治及經濟的方向發展」[15]。

二、經濟泛安全化的表徵

隨着中美博弈的逐步加劇，以及西方國家所渲染的「經濟安全競爭」的激化，經濟安全問題逐步呈現出「泛化」現象，即，經濟安全的「邊界」及所涉範圍愈發膨脹，所涉議題愈發擴大，遂呈現出「經濟泛安全化」現象。具體可以歸納為以下表徵。

第一，推動關鍵產業地理佈局的迴流、近岸化發展。對於擔憂經濟安全的保守型國家而言，確保產業鏈供應鏈的連續性和可控性便成為其當務之急。由此，為提升各自經濟的「戰略自主性」，相關政府大力推動戰略基礎性產業的迴流和近岸化發展，旨在降低其在關鍵產業領域的對外依賴，並提升其抗風險能力。具體而言，其中包含多個政策措施及產業政策的交集。如以鉅額財政補貼及優惠稅制推動關鍵產業供應鏈的國產化發展，提升經濟的自給自供能力。在這一方面，美國、日本、歐洲等國家均推出了種類不同的政策組合。如日本岸田首相在2021年首次施政演説中就明確表明將出台推進在日本設立半導體生產基地的相關法案，並設立5000億日元規模的研發基金，用來投資人工智能（AI）、量子、生命科學、宇宙、海洋等高精尖領域的研究開發，由此在實現經濟安保的同時，吸引民間投資以促進經濟增長。2021年12月，岸田政府更是通過推出相關法律，決定補助企業投資半導體生產設備和引進提升生產率的系統。臺積電在日本熊本縣設廠一案中首次運用了該基金，其8000億日元投資中的半數均由日本政府補貼。

第二，以意識形態為劃分，開展盟伴或所謂「志同道合」夥伴間的產業鏈供應鏈的區域及小多邊合作，推動產業鏈供應鏈的內向化多元性發展。在這一方面的案例較多，其中近些年的典型案例便是美國所主導的所謂「脱鈎」、「去風險化」等政策措施，其通過觀察日美間產業鏈供應鏈的戰略勾連可窺一斑。2021年4月日美首腦會談宣佈，兩國將構建「日美競爭力與韌性夥伴關係」（U.S.-Japan Competitiveness and Resilience Partnership，簡稱「CoRe」），在半導體等細微領域開展技術及供應鏈合作。此后，日美供應鏈合作不斷發酵、深化。在2022年的「日美2+2」共同聲明中，兩國共同表示將就採購及強化防衞領域的供應鏈開展合作。2023年5月27日，美國主導的、日本參與的印太經濟框架（Indo-PacificEconomicFramework，以下簡稱「IPEF」）就加強重要物資供應鏈的模塊率先達成協議，成為世界上首個關於供應鏈的多邊協定。2023年11月14日，日美在經濟版「2+2」磋商后的聯合聲明中表示將「構建透明、強韌且可持續的供應鏈」，以「對抗非市場性的政策和慣例」。具體而言，不僅將合作確保半導體、人工智能、量子信息等尖端技術合作，還將聯合確保重要礦物、能源、糧食等領域的供應安全，並在網絡安全和出口管理方面強化合作。

日美除了積極推進雙邊層面的半導體產業鏈供應鏈合作之外，還積極拉攏印度、澳大利亞、韓國、部分歐洲國家，甚至是中國臺灣進行小多邊的戰略合作，意圖構建排他性的產業鏈供應鏈新網絡，其中最為引人矚目的就是QUAD（美日印澳四方）合作機制。美國總統拜登2021年上臺后，就一直致力於打造並推進QUAD機制的構建與落實，而其中的核心內容之一便是供應鏈產業鏈的合作，尤其是以高新技術為支撐的新興產業鏈供應鏈的戰略性合作。

2023年5月20日，QUAD首腦會議后發佈了關於印太清潔能源供應鏈的原則聲明，強調提升印太清潔能源供應鏈多元化的合作，還要增強技術標準、政策和措施在QUAD國家中的互操作性等，潛臺詞是構建以QUAD為核心的亞太新型產業鏈供應鏈體系，將部分國家排除出分工體系之外。

除了QUAD之外，美國還積極推動美日韓等多個小多邊性質的排他性產業鏈供應鏈構建。2023年8月18日，日美韓戴維營聯合聲明表示，三國將針對重要礦物、蓄電池等關鍵物資定期交換相關信息，構建供應鏈「早期預警系統」（EWS）並擴大三國間的技術保護合作，以此對抗經濟威脅，應對全球供應鏈混亂。2023年10月29日，G7貿易部長會議表示在重要礦產領域「對最近的出口管理措施感到擔憂」，將就礦產資源、半導體和蓄電池等重要物資供應鏈的構建開展合作。之后不久的2023年11月17日，岸田首相提議要構建以日韓為中心的「氫氨國際供應鏈」和日美韓三國合作的半導體供應鏈。

第三，逐步收緊涉及高新技術等在內的敏感信息的戰略管控，進一步構築技術及信息的「安全壁壘」，阻礙相關信息流向部分特定國家。其中，收緊技術管控制度，防止技術信息外流，這主要體現為人才管理、出口管理和投資管理等三個方面制度的整體性收緊。例如，人才管理制度方面，除加強對外國留學生的限制外，美、日等政府還針對中國的「千人計劃」等人才引進計劃，要求加強掌握其國內學者參與海外聯合研究的相關信息，試圖扭轉人才及技術自由外流的趨勢。而在出口及投資管理方面，美、日等政府也已經通過修改相關法律，擴大針對特定國家的審查範圍和審查力度，並大幅強化了對關鍵性技術和軍民兩用技術出口的管控。2023年4月24日，日本財務省將半導體及蓄電池等9個行業納入對內直接投資的重點審查行業清單中。自此，《經濟安全保障推進法》所指定的11種「特定重要物資」全部成為重點的投資審查的對象行業。同年5月23日，經產省又修改了出口管制相關省令，將包括尖端光刻機制造設備及刻蝕設備等納入出口管制範圍。2023年8月25日，岸田政府召開了「推進研究開發和公共基礎設施建設」的相關閣僚會議首次會議，將新能源、量子計算、AI等9大領域納入「重要技術課題」。

第四，徵收所謂「懲罰性」的高額關税和採取其他限制性經貿措施，以減少或斷絕來自外部的進口競爭，保護國內相關企業及產業的發展與延續。以美國為例，前總統特朗普執政時期，就針對全球主要經濟體的對美鋼鐵及鋁製品出口分別徵收25%和10%的關税，這明顯有違WTO框架下的自由貿易基本原則，是典型的貿易保護主義措施。2024年6月，歐盟委員會宣佈將在7月4日起對自中國進口的純電動汽車（EV）加徵關税，其中比亞迪的徵稅率為17.4%，吉利為20%，而上汽集團更是高達難以想象的38.1%。受其影響，中國電動汽車在歐盟地區的實際競爭力將隨之大幅打折，未來銷量也必然因受到巨大的負面影響而出現大幅下滑。除了兩反一保等傳統貿易工具外，在貨幣政策、外資審查、對外投資限制、數據流出、政府採購等方面都出現越來越多新的經貿和產業工具以遏制競爭對手。

以上概述了經濟泛安全化的具體四大表徵，其實則對貿易自由化、經濟全球化發展均構成了不小的威脅，也對特定國家未來的經濟穩定與全面發展構成了巨大挑戰。本報告將從金融、貿易、投資、發展等幾個方面分析相關領域泛安全化趨勢與治理難題，最后提出中國的因應方案。中國已經成為經濟泛安全化的主要受害國之一，外貿與外資環境持續惡化，需要積極應對此全球化逆流。黨的二十屆三中全會提出，「開放是中國式現代化的鮮明標識。必須堅持對外開放基本國策，堅持以開放促改革，依託我國超大規模市場優勢，在擴大國際合作中提升開放能力，建設更高水平開放型經濟新體制」。這是中國應對「經濟泛安全化」的基本態度，即以開放反對保護主義，以改革破解對中國式現代化發展道路的阻撓與遏制。

（本報告第一章作者為上海國際問題研究院世界經濟研究所區域經濟室主任陳友駿。本文標題為編者所擬。）

註釋：

[1] Edward A.Kolodziej, 「Renaissance in security studies?Caveat lector」, International Studies Quarterly,Vol. 4, 1992, pp. 421-438.轉引自高婷婷：《日本對外直接投資的國家經濟安全因素研究》，吉林大學博士學位論文，2023年9月，第7頁。

[2] Barry Buzan, 「New Patens of Global security in the 21st Century」, International Affairs,1999, vol 3, p. 432.轉引自高婷婷：《日本對外直接投資的國家經濟安全因素研究》，吉林大學博士學位論文，2023年9月，第7頁。

[3] 陳必達、許月梅：《國際政治關係的經濟學論綱》，《世界經濟與政治》1996年第6期。

[4] 張幼文：《國家經濟安全問題的性質與研究要點》，《世界經濟研究》1999年第3期。

[5] 任琳、孫振民：《經濟安全化與霸權的網絡性權力》，《世界經濟與政治》2021年第6期，第86頁。

[6] 同上，第85頁。

[7] 任琳、孫振民：《經濟安全化與霸權的網絡性權力》，載《世界經濟與政治》，2021年第6期，第86頁。

[8] Peter A. G. van Bergeijk & Selwyn Moons, 「Economic Diplomacy and Economic Security,」 20 July 2009, p.2. (NEW FRONTIERS FOR ECONOMIC DIPLOMACY, pp. 37-54, Carla Guapo Costa, ed., Instituto Superior de Ciéncias Sociais e Politicas, 2009. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1436584[2019-02-02]

[9] 楊雲霞、齊昌聰：《國家經濟安全觀的國際對照與借鑑》，《河南社會科學》2020年第6期，第56頁。

[10] 任琳、孫振民：《經濟安全化與霸權的網絡性權力》，《世界經濟與政治》2021年第6期，第85頁。

[11] 鈴木一人「ルールに基づく國際秩序の動揺と地経學の台頭」『國際問題』、No.719、2024年6月、2頁、https://www2.jiia.or.jp/kokusaimondai_archive/2020/2024-06_001.pdf，2024年07月16日。

[12] 盧林著：《美國經濟外交的結構和動力》，上海人民出版社，2017，第89頁。

[13] 王梓薇：《國家經濟安全研究回顧與展望》，《生產力研究》2008年第23期，第165-167頁。

[14] 劉君、雷家驌、曹寧、戴智慧、李曉峰：《國外的國家經濟安全研究》，《科研管理》2001年第1期。

[15] 張學斌著：《經濟外交》，北京：北京大學出版社，2003年2月，第187頁。