凱恩斯論經濟政策的順序：1933年的經濟復甦與改革 | 比較

1. 引言

1933年9月24日，哈佛大學知名法學教授菲利克斯·法蘭克福特（Felix Frankfurter）乘坐「不列顛號」輪船前往倫敦。據《紐約時報》報道，法蘭克福特此行有兩個目的：一方面，他是牛津大學的伊士曼講席教授（Eastman Professor），另一方面，他「承擔着一項非正式的總統任務——協助美國政府首腦（富蘭克林·羅斯福總統）瞭解世界各地的事務，尤其是金融問題」。在英國逗留的一年時間里，法蘭克福特結識了各種各樣的人，做了很多場講座，並與當時最有影響力的一些知識分子建立了友誼，包括以賽亞·柏林和約翰·梅納德·凱恩斯。

1933年12月6日，法蘭克福特前往劍橋大學拜訪了凱恩斯，並參加了國王學院舉辦的創始人宴會。在訪問期間，法蘭克福特與凱恩斯等人談論了許多話題，包括羅斯福總統（1933年3月4日就職）領導下的新一屆美國政府正在開展的經濟實驗。幾天后，這位哈佛大學教授寫信給凱恩斯，建議凱恩斯為一家美國報紙撰寫一篇文章，闡述他對羅斯福總統的經濟政策的看法。特別是，法蘭克福特希望凱恩斯表達對擴大公共工程計劃的支持。為此，法蘭克福特在1933年12月8日寫給凱恩斯的信中説道：

如您方便，希望您能把我們在談話中提出的觀點以信件形式呈交總統。因為總統是「經濟實驗的受託人」，我相信您提出的明確指導意見可能會大有幫助。

12月12日，法蘭克福特寫信給羅斯福總統，告知他訪問劍橋大學的情況。四天后，也就是12月16日，他告訴總統，凱恩斯已經寫了一封公開信，這封信將於1933年12月31日在《紐約時報》上發表。法蘭克福特寫道：「爲了讓您在公開信發表之前看到他的觀點，凱恩斯今天早上給我寄來了附件，我趕緊通過利漢德（LeHand）小姐直接送給您，而沒有郵寄，希望能在‘不來梅號’今晚離開前送達您手中。」 

這封公開信於1933年12月31日（周日）發表，標題為「凱恩斯至羅斯福的公開信：對經濟復甦計劃的分析」（From Keynes to Roosevelt：Our recovery plan assayed）。公開發表的版本與法蘭克福特呈送給總統的版本的唯一不同之處在於，《紐約時報》發表的版本有9個小標題。這封信幾乎佔據了報紙的一整版。其中有兩張照片，一張是凱恩斯，另一張是「清除貧民窟」的照片，標題是「公共工程：出路何在？」該公開信的稍短版本還發表在《泰晤士報》上（1934年1月2日第11版），標題為「羅斯福先生的實驗：復興與復甦的雙重政策」。這個版本中也包含多個小標題，儘管這些標題與《紐約時報》版本的有所不同。在這封公開信中，凱恩斯分析了美國政府的政策，並指出「復甦」和「改革」之間存在顯著差異。他指出，前者比后者更為緊迫，他還批評羅斯福政府沒有確定優先事項，且推進「改革」措施的速度過快。凱恩斯斷言，以貸款方式增加政府支出是推動經濟復甦、使美國走出大蕭條的關鍵。他對羅斯福的黃金政策，包括美國在1933年4月放棄金本位制，發表了評論，並對貨幣政策的實施方式持批評態度。

多年來，許多學者都曾提到過這封公開信，但沒有人嘗試對它進行詳細分析，也沒有人試圖用數據來討論凱恩斯的主要觀點（參見第3節中的文獻）。本文旨在彌補這一缺失，深入分析凱恩斯在公開信中對羅斯福總統提出的建議。特別是，本文討論了凱恩斯對經濟政策的恰當「順序」，即「復甦」和「改革」哪個應該先推進，以及他對羅斯福政府在前9個月內行事方式的批評。在歷史不同時期的政策討論中，與政策順序和速度相關的討論都具有重要意義。例如，在20世紀80年代末和90年代初，當拉丁美洲、亞洲和前蘇聯集團的許多國家開始推行經濟改革時，這些問題變得尤為重要。在這一時期，如愛德華茲（Edwards，1990）、哈伯格（Harberger，1986）、克魯格（Krueger，1986）、麥金農（McKinnon，1982，1993）、蒙代爾（Mundell，1995）、穆薩（Mussa，1986）等學者就這一主題撰寫了相關論文。有趣的是，當時來自國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行等機構的學者和經濟學家在討論與政策順序和速度有關的問題時，並沒有人提到凱恩斯對這一問題的看法。

本文的其余部分組織如下：第2節展現了1933年美國經濟狀況的部分歷史背景。第3節總結了公開信的內容，並將公開信劃分爲6個主題，同時梳理了多年來討論過該公開信的文獻。這些文獻既包括學術研究成果，也包括那些曾在1933年作為政策制定者或執行者的個人所寫的回憶錄和日記。作為本文的核心部分，第4節討論了凱恩斯關於政策順序的觀點。這一節分為兩部分：首先，我深入分析了凱恩斯關於政策的合理順序和速度的思想；其次，我認為對凱恩斯而言，匯率穩定，正如1933年初出版的《通往繁榮之路》（The Means to Prosperity）一書中所定義的那樣，是其合理政策順序觀點的關鍵。最后，第5節是總結，包括分析凱恩斯關於政策順序的觀點與20世紀八九十年代的觀點之間的關係，彼時許多國家開始走向經濟自由化和穩定化。

2. 歷史背景

1933年3月4日，當富蘭克林·羅斯福宣誓就任總統時，美國正處於有史以來最嚴重的經濟危機的第四個年頭。1929—1933年美國經歷的經濟衰退比以往任何時期的經濟衰退都要嚴重得多，破壞性也更大。在1929—1932年，以當期美元計算的GDP下降了50%以上，包括汽車在內的耐用品產量下降了81%，農業產值下降了63%。在同一時期，就業下降了近50%，失業人數超過1500萬。對仍在就業的羣體而言，雖然工作沒丟，但收入相比1929年出現了大幅下降：根據美聯儲的有關數據，美國平均工資下降了67%，農村部門勞動力的現金收入下降了70%以上。此前美國也經歷過數次經濟衰退和金融危機，但沒有一次能與這次相提並論。前一次經濟衰退發生在1921—1923年，但從每一個方面看，前一次衰退都比較温和，復甦的速度也比較快。美國在1873年和1907年經歷過嚴重衰退，但與赫伯特·胡佛總統所稱的大蕭條相比，這兩次衰退都是小巫見大巫。

此次危機最具破壞性的一點便是價格的普遍崩潰。從1929年年中到1932年年中，美國的批發價格指數下降了大約70%，同期代表性家庭的生活成本下降了40%。農業部門的情況尤其糟糕，一些農作物的價格非常低，甚至不足以彌補農民的收割成本。1蒲式耳（約相當於27.2千克）小麥在1919年的價格是1.53美元，1932年的價格是13.5美分。羅斯福在總統任期內一直關注的棉花價格，從1919年的每磅35.34美分下降到1932年的每磅6.52美分，降幅達到82%。

1933年3月5日，也就是就職典禮的第二天，羅斯福總統召集國會召開了一次特別會議，傳奇的「百日新政」（Hundred Days）由此開始。3月6日凌晨，美國宣佈全國銀行「休假」和黃金禁運。五周之后，美國宣佈放棄金本位。然而，直到9個月之后，美元才正式對黃金貶值（1934年1月31日，黃金的官方價格被定為每盎司35美元，而自1834年以來黃金價格一直為每盎司20.67美元）。1933年3—6月，美國國會通過了一系列將從根本上改變經濟運行方式並奠定福利國家基礎的立法。5月12日，《農業調整法案》《聯邦緊急救濟法案》《田納西河流域管理法案》正式生效。5月27日，《1933年證券法案》出臺。在6月的前兩周時間里，國會繼續以瘋狂的速度推進立法工作。6月13日通過了《房主貸款法案》，6月16日，也就是特別會議的最后一天，國會通過了《格拉斯-斯蒂格爾銀行法案》《緊急鐵路運輸法案》《農業信貸法案》。同一天，《全國工業復興法案》由羅斯福總統簽署生效，該法案將一些計劃元素引入美國經濟。在上任的頭幾個月里，羅斯福總統反覆聲明，其經濟政策的首要目標，包括放棄金本位，是爲了促使物價上漲，尤其是農產品價格上漲。

3. 公開信及相關文獻

3.1 公開信：概要與主題

可以將凱恩斯的公開信（包含9個部分、8個小標題、37個段落），分為6個不同的主題，每個主題都與1933年對美國至關重要的一系列政策問題有關。以下所有引用均指《紐約時報》發表的公開信，並收錄在《凱恩斯文選》第XXI卷中（1982）：

羅斯福實驗的重要性

在第1—3段和第37段中，凱恩斯寫道，羅斯福的實驗不僅對美國很重要，而且對世界其他地區也具有重要意義。凱恩斯在公開信的開頭就指出，羅斯福是「那些試圖通過理性實驗來改善我們狀況的人們的受託人」。當時，認為羅斯福是一位實驗者的觀點相當普遍。事實上，如前文所述，在促請凱恩斯寫這封公開信的通信中，法蘭克福特將新總統稱為「實驗的受託人」。此外，在總統競選期間，羅斯福曾極為堅定地表示，在經濟政策領域進行實驗對於戰勝大蕭條至關重要。例如，在1932年5月22日的奧格爾索普演講中，羅斯福（1938）説：「國家需要大膽、持續的實驗，採取一種方法並進行嘗試，如果失敗了，坦率地承認並嘗試另一種方法。」在這封公開信的開頭段落中，凱恩斯強調羅斯福實驗的成功至關重要。凱恩斯（1982）寫道，如果羅斯福實驗失敗，那麼「理性變革」將被拋棄，「只留下正統和革命決一雌雄」。凱恩斯在公開信的最后一段重新提到了這個話題，他斷言羅斯福的成功對「美國和全世界的經濟繁榮」非常重要。

政策順序

政策順序是本文關注的焦點，公開信的第9—12段對此進行了討論。根據凱恩斯（1982）的説法，羅斯福「承擔着雙重任務，即復甦和改革——從經濟衰退中復甦，以及實施那些早就應該進行的經濟和社會改革」。凱恩斯隨后指出，在他看來，重要的是在全面實施「改革」政策之前首先實施「復甦」政策。此外，凱恩斯認為改革應該循序漸進，以免影響信心。同時，凱恩斯也希望在全面實施「改革」政策之前，首先讓「復甦」政策顯現一些效果。在公開信中，凱恩斯明確將「改革」與羅斯福政府的兩項關鍵政策聯繫在一起：成立旨在控制主要農作物耕種面積的農業調整管理局，以及旨在避免惡性競爭，以免價格進一步下跌、通縮進一步加劇的國家復興管理局。在改革領域，「急於求成有害無益」。在這三段話中，凱恩斯質疑了同時實施復甦和改革政策的觀點。在他看來，羅斯福政府在執政的前9個月里就是這麼做的。

總需求和政府貸款

在第13—19段中，凱恩斯（1982/1933）探討了「復甦的手段」，他關於宏觀經濟運行的觀點與時俱進，在公開信中便提出了新的觀點，並在30個月后出版的《就業、利息和貨幣通論》（以下簡稱《通論》）一書中進一步完善了上述觀點。凱恩斯指出，在現代經濟中，產出「主要是爲了銷售而生產的，而產出的數量則取決於購買力的高低」。他認為，只有在家庭增加支出，企業增加投資和/或政府「通過借貸或發行貨幣」而創造額外收入的情況下，產出纔會出現擴張。他接着解釋説，在經濟不景氣時期，家庭很難增加支出。在第15段中，他進一步指出，只有「當公共部門的支出扭轉了經濟頹勢之后，在政府實施第二波反衰退措施時」，企業纔會擴大投資。這兩個因素結合在一起，使政府成為唯一有能力推動經濟強勁復甦的主體。在第16段中，凱恩斯寫道，價格上漲「通常是產出和就業上升的徵兆」。他接着補充説，爲了使價格上漲，重要的是貨幣當局通過有助於「提高貨幣周轉率」的措施允許價格上漲。他還指出，正如歐文·費雪反覆強調的，更高的價格對債務人有利，因為這會降低債務人的實際債務負擔。在第18段中，凱恩斯澄清了如下觀點：更高的物價本身不應成為目標。他寫道：「通過提高總體購買力來刺激產出纔是推高價格的正確途徑，而不是反過來。」 

公共工程的作用

公開信第19—22段和第33—34段擴展了上文中的觀點，強調了貸款在經濟復甦中的作用。在第19段的開頭，凱恩斯寫道（1982）：「我極力主張如下觀點，即政府支出增加導致國民購買力提高，這種支出是通過貸款而不是通過對當前收入徵稅的方式來融資的。與此相比，其他的都不重要。」在經濟嚴重衰退期間，只有大幅增加政府支出才能使經濟復甦，「這就是戰爭總會導致工業生產活動異常繁榮的原因」。在第21段中，凱恩斯批評羅斯福政府未能在其執政的前6個月內增加政府支出。凱恩斯在第33段中再次討論了這個一般性問題，並表示他的分析目標並非「確定支出的方向，但應優先考慮那些能夠迅速完工的大規模項目，例如修建鐵路設施」。

貨幣政策的作用

公開信第23段、第35—36段討論了貨幣政策的作用。在第23段（1982）中，凱恩斯將貨幣數量論稱為「粗陋的經濟學説」。他接着指出，鑑於美國的實際情況，貨幣政策不太可能有效：「就像試圖通過購買一條更大的腰帶來讓人變胖……強調貨幣數量是最容易誤導人的，因為貨幣數量只是一個限制因素，不代表支出的數量，而后者纔是關鍵因素」。在公開信的最后，也就是第35—36段中，凱恩斯再次討論了貨幣問題，他指出，真正重要的是長期利率，並建議美聯儲改變收益率曲線的形狀。凱恩斯對總統説道：「我看不出政府為什麼不把長期政府債券利率降到2.5%或更低水平」。他接着補充説，實現這一目標的方法是通過如下政策，即美聯儲「通過購買長期國債來取代目前持有的短期國債」。

黃金和匯率政策

凱恩斯在公開信第24—32段討論了黃金和匯率政策。他寫道：「一個國家的匯率政策應該完全服從於將產出和就業提高到適當水平這一目標。」然后他又加了一句很多人在沒有讀過這封信的情況下就會引用的話：「在我看來，美元最近的波動更像是醉漢版的金本位，而不是我心目中理想的有管理的貨幣（managed currency）。」這是對美國政府1933年10月25日推出的「黃金購買計劃」的直接批評（該計劃分為兩個階段。一般來説，從10月底開始的第二階段被稱為「黃金購買計劃」）。該計劃允許政府以財政部長和總統定期確定的價格購買黃金，而每天的購買價格幾乎都明顯高於世界黃金價格。凱恩斯指出，在大多數情況下，穩定的匯率是一種可取的政策，但這並不意味着他認同迴歸傳統金本位的觀點。在這些段落中，凱恩斯總結了1933年5月出版的《通往繁榮之路》一書中提出的關於新國際經濟秩序的觀點。

這封信立即在美國和英國引發了迴應。1934年1月1日，針對凱恩斯對國家復興管理局的批評，《紐約時報》發表了三位學者的觀點，這三位學者分別是哥倫比亞大學的雷蒙德·莫雷（Raymond Moley）、耶魯大學的歐文·費雪和紐約大學的威爾福德·伊斯貝爾·金（Willford Isbell King）。其中，莫雷在幾周前還擔任助理國務卿，他認為國家復興管理局和農業調整管理局都對經濟復甦做出了積極貢獻：

（凱恩斯）忽略了兩點：首先，國家復興管理局關注的不是增加生產，而是合理分配工作機會並在廣泛的工業領域內實現生產平衡。其次，效仿農業調整管理局，國家復興管理局旨在幫助工業部門吸收新的農業購買力，這一新的購買力是由農業調整管理局創造出來的。這兩者是平衡的……總的來説，凱恩斯先生的建設性建議是合理的。問題是，他沒有意識到其中大多數措施已經付諸實施。必須將羅斯福計劃視為一個整體，而不是單獨考慮其中的某一個方面。

歐文·費雪大體上同意凱恩斯的觀點：「如果國家復興計劃能夠推迟六個月或一年再結束，如果能夠更為迅速地啟動公共工程計劃，我們可能會在更大程度上實現經濟復甦。但事實上，公共工程計劃的推進速度不可能再快了。」金對凱恩斯的觀點表示懷疑，他認為，通過貸款為政府支出融資很可能會擠出私人支出，且「擠出的規模剛好與政府購買力提高的規模完全相同」。

儘管凱恩斯沒有迴應上述美國學者的評論，但他確實給《泰晤士報》寫了一封信，對保守黨議員伊恩·麥克唐納·霍羅賓（Ian MacDonald Horobin）在1月8日發表的一封信進行了評論。凱恩斯斷言，自己的觀點不是對國家復興管理局的批評，只是把「這些措施描述為改革，而不是復甦」。

在《紐約時報》上發表的公開信中，凱恩斯在描述羅斯福的政策時使用了嚴厲的措辭：「不可理喻」「醉漢」「愚蠢的應用」「一套謬論」「粗陋的經濟學説」等等。這與凱恩斯在前幾個月，也就是1933年7月4日在《每日郵報》上發表的「羅斯福總統非常正確」的言論形成了鮮明對比。一個有趣的問題是，在那幾個月里究竟發生了什麼，促使凱恩斯以如此激烈的方式改變了其措辭。答案在很大程度上與羅斯福的「黃金購買計劃」有關，該計劃於1933年8月啟動，並於當年10月擴大了購買規模。正如我將在下文中論述的，對於凱恩斯來説，通過控制黃金價格來擺脫大蕭條這一方法幾乎沒有任何意義。相反，這只是一種噱頭，一種基於統計巧合的政策，搞錯了因果關係。此外，正如本文第4節將指出的，這與凱恩斯在《通往繁榮之路》一書中主張的觀點背道而馳。此外，凱恩斯對國家復興管理局和農業調整管理局沒有實施積極的公共工程計劃感到失望。

3.2 文獻

凱恩斯傳記的大多數作者在描述凱恩斯的生活、學術工作和政策建議時都曾提到過這封公開信，然而，這些作者都沒有詳細分析這封信。在談到1933年召開的倫敦世界貨幣與經濟會議，以及凱恩斯關於國際貨幣體系的觀點如何演變時，哈羅德（Harrod，1951）提到了這封信。哈羅德指出，在凱恩斯看來，羅斯福的「黃金購買計劃」是以粗陋的貨幣數量論作為理論基礎的，但哈羅德並沒有對此進行詳細説明。哈羅德還強調了凱恩斯對

「復甦」和「改革」所做的區分。然而，他沒有分析凱恩斯為什麼偏愛某種特定的政策順序。在凱恩斯傳記的第二卷中，斯基德爾斯基（Skidelsky，1992）更為細緻地分析了這封信。他討論了這封公開信的起源，包括法蘭克福特在説服凱恩斯撰寫這封信中扮演的角色，並簡要評論了公開信的部分內容。斯基德爾斯基（1992）強調了凱恩斯對國家復興計劃的批評，這是一個偽裝成復甦政策的改革計劃，「應該被打入冷宮」。他還簡要指出，凱恩斯認為試圖通過貨幣貶值來提高產出是一種錯誤政策。莫格里奇（Moggridge，1992）在《梅納德·凱恩斯：一位經濟學家的傳記》一書中提到了這封信以及凱恩斯關於公共工程和美元的觀點。莫格里奇在書中指出，尚不清楚這封信是否影響了羅斯福的政策。費利克斯（Felix，1999）同樣提到了這封公開信，並提到1933年，凱恩斯正與菲利克斯·法蘭克福特重續友情。

很多研究過美國放棄金本位這一問題的作者也都曾提到過這封信，然而，他們同樣沒有詳細分析這封信。艾哈邁德（Ahamed，2009）所著的《金融之王：毀了世界的銀行家》一書探討了兩次世界大戰期間的貨幣政策，其中倒數第二章的標題為「醉漢版金本位」，就是直接引自凱恩斯的公開信。艾哈邁德的分析觸及了羅斯福政府在第一年中實施的許多政策。然而，凱恩斯的這封信僅僅被提及而已。根據薩姆納（Sumner，1999，2015）的説法，這封信表明凱恩斯對通脹尤為擔憂。羅奇威（Rauchway，2015）認為，這封信表明「凱恩斯似乎並不理解羅斯福面臨的政治異見」。迪曼德（Dimand，1994）在討論歐文·費雪關於「補償美元」本位制的建議時簡單提及了這封信。克羅茲納（Kroszner，1999）在其關於廢除金本位的論文中提到了這封信。我（Edwards，2017a）在討論1933年羅斯福政府美元政策的理論基礎時引用了這封信。包括加爾佈雷斯（Galbraith，1984）和奧康奈爾（O’Connell，2016）在內的一些學者提到，這封公開信是凱恩斯如下早期思想的一個例證，即通過貸款融資的公共工程將對總需求和就業產生積極影響。然而，這些學者都沒有分析凱恩斯在1933年末提出的有關政策順序或美元的觀點。

雷蒙德·莫利（Raymond Moley，1939，1966）是羅斯福智囊團的負責人，在他所寫的兩本回憶錄中都沒有提到這封公開信。這多少有些令人驚訝，因為在1933年6—7月召開的倫敦貨幣與經濟會議期間，莫利與凱恩斯曾進行過廣泛的交流。事實上，凱恩斯還幫助莫利起草了一份公報，解釋了羅斯福在幣值和匯率穩定方面的立場（記者Walter Lippmann也參與了這份公報的撰寫）。智囊團中唯一的經濟學家雷克斯福德·特格韋爾（Rexford G. Tugwell）也沒有在日記中提到這封信。然而，時隔多年之后，特格韋爾在1970年撰寫的一篇宂長的評論文章中提到了羅斯福總統和法蘭克福特之間的書信往來。根據特格韋爾的説法，這些交流表明，羅斯福對凱恩斯提出的建議並沒有特別深刻的印象，認為這些建議沒有什麼新意。特格韋爾（1970）寫道：「凱恩斯提出的有關建議是羅斯福政府已經在實施的政策措施，羅斯福對此不太感興趣。」

1933年，詹姆斯·沃伯格（James P. Warburg）是另一位重要的總統顧問，他在1934年出版的回憶錄中提到了這封信。重點介紹了凱恩斯對羅斯福的黃金和匯率政策的批評。根據沃伯格（1934）的説法：「在這一年的最后一天，當約翰·梅納德·凱恩斯……將政府操控下的‘美元波動’描述為‘更像是醉漢版的金本位’，而不是一種理想的有管理的貨幣時，激起了美國人的些許興奮。」沃伯格接着補充説，凱恩斯認為「黃金價格和其他物價之間存在數學關係」的觀點是「愚蠢的」。對沃伯格來説，這是一個凱恩斯與老對手、「黃金購買計劃」理論之父喬治·沃倫教授一決高下的機會。沃伯格在1964年出版的回憶錄第二卷中回顧了凱恩斯的公開信。第十六章的標題是「醉漢版金本位」。然而，在這13頁的章節中，他沒有提到凱恩斯關於以貸款方式為公共支出融資的觀點，沒有提到凱恩斯對「復甦」和「改革」的區分，也沒有提到凱恩斯針對政策順序的建議，而是主要分析了倫敦貨幣與經濟會議，以及凱恩斯有關美元、英鎊和國際貨幣體系的觀點（Warburg，1964）。

迪安·艾奇遜的回憶錄（Acheson，1965）中沒有提到凱恩斯的公開信。這多少有些令人意外，因為作為美國財政部副部長，艾奇遜負責批准凱恩斯在信中批評的「黃金購買計劃」。此外，艾奇遜認為1933年10月24日啟動的第二階段購買計劃是不合法的，直到收到財政部長威廉·伍丁（William Woodin）的書面指示后纔開始實施。赫伯特·菲斯（Herbert Feis，1966）是唯一一位完整參與討論並最終使「黃金購買計劃」和1934年1月美元正式貶值付諸實施的專業經濟學家，他在回憶錄《1933年：危機中的人物》中沒有提到凱恩斯的這封公開信。對他而言，1933年12月最重要的事件是禁酒令的終結。英國財政部高級顧問弗雷德里克·利斯·羅斯爵士（Leith Ross）在1968年出版的長篇回憶錄中沒有提到這封信，他在回憶錄中討論了與美國同行就貨幣和匯率穩定問題進行的談判。

1933年11月，小亨利·摩根索取代迪安·艾奇遜擔任美國財政部副部長，並於1934年1月1日，也就是凱恩斯的公開信發表的第二天，被任命為財政部長，並在該位置上一直任職到1945年7月。其間，摩根索保留了大量的筆記和日記，這對試圖理解新政政策的歷史學家來説是寶貴的資源。這些日記保存在羅斯福總統圖書館，現在可以在網上查閲。這些日記也都沒有提到凱恩斯的公開信。

4. 1933年凱恩斯對政策順序的討論

4.1 復甦和改革

凱恩斯針對政策順序的討論範圍相當狹窄，只涉及兩個方面，即他所謂的「復甦」和「改革」。其中，復甦指的是旨在創造更多的總需求、提高物價和降低失業率的宏觀經濟政策。當然，這些政策的最終目的是終結大蕭條。而改革則涉及旨在改變美國經濟結構方面的政策，包括合理配置資源、監管大型企業集團和托拉斯、改善工作條件和協調農業部門的供給。改革政策的其他目標包括：為偏遠的農村社區提供電力，提高工資，使銀行系統運行更為合理，並實施某種形式的指導性計劃。羅斯福總統的顧問雷克斯福德·特格韋爾和阿道夫·伯利（Adolf A. Berle）在總統競選期間曾主張採取這些措施。1933年，許多上述政策通過各種立法得以實施，包括《全國工業復興法案》《農業調整法案》。

在這封公開信的第2部分，也就是「英國的看法」（Opinion in England）中，凱恩斯質疑羅斯福及其顧問是否意識到存在一個最優的政策順序。凱恩斯（1982/1933）寫道：「我們想知道不同緊急情況的順序是否得到了正確理解，是否存在目標混亂，以及有些建議是否不可理喻。」在第3部分「當前的任務」（The present task）中，凱恩斯直接説羅斯福總統「承擔着雙重任務，即復甦和改革——從經濟衰退中復甦，以及實施那些早就應該進行的經濟和社會改革」。凱恩斯隨后就政策順序和速度提出了具體建議：「對於第一項任務（復甦），速度和快速顯現的結果至關重要。第二項任務（改革）可能也非常緊迫，但是急於求成有害無益，具有長遠目標的改革智慧比獲得短期成就更為重要。」 

對凱恩斯來説，問題主要是政治上的。如前文所述，對凱恩斯而言，羅斯福政府的實驗不能失敗，這是至關重要的。他寫道，如果羅斯福的政策取得成功，「新的、更大膽的方法將在各地被嘗試，我們可能會把新經濟時代的第一章定在您上任的那一天」。相反，實驗失敗將意味着「理性的變革將在全世界範圍受到嚴重影響，只留下正統和革命決一雌雄」。凱恩斯的核心觀點是，必須讓投資者重拾「信心」。反過來，如果政府的復甦政策的可信度和聲譽，或凱恩斯所謂的「聲望」得以提高，則投資者的信心也會因此增強。只有這樣，羅斯福的實驗性政策纔會獲得國會的全力支持。凱恩斯寫道：

只有通過短期復甦的成功來提高政府的威望，您纔會獲得完成長期改革的動力。

另一方面，即使明智和必要的改革，在某些方面也可能會阻礙復甦，並使復甦過程更為複雜。因為在政府有時間激活其他動機之前，商業信心將首先因改革受到影響，並削弱企業當前的投資動機。此時推進改革可能會使政府官僚機構超負荷負運轉，而美國傳統的個人主義和老舊的「政黨分肥制」將使改革變得更加脆弱。這會導致您必須同時考慮太多事情，進而導致您自身以及本屆政府的思想和目標陷入混亂之中。

凱恩斯繼續説道，他認為在本屆美國政府執政的頭幾個月里，對復甦和改革兩項政策給予的相對重要性是錯誤的。在這封公開信的第11段中，凱恩斯寫道：

回顧過去9個月，我不清楚復甦措施和改革措施之間的緊迫性順序是否得到了正確對待，或者后者有時是否被誤認為是前者。特別是，儘管其社會效益相當可觀，但我在全國工業復興計劃中看不到對復甦的任何實質性支持。《全國工業復興法案》中包含了大量行政任務，其背后的驅動力似乎代表了在緊迫程度上的錯誤選擇……

這是我的第一個反思——全國工業復興計劃的本質是改革，卻被誤認為是復甦手段中的一部分，且推進的速度過快，可能阻礙了經濟復甦。

像往常一樣，凱恩斯利用馬歇爾的供求模型來分析這個問題。挑戰在於擴大（總）需求，而不是削減供給。他強調了這一點：限制產出是錯誤的做法；供給下降將導致價格上漲，但也會抑制經濟活動、導致收入和就業下降。用凱恩斯的話來説（第17段）：

以故意提高主要成本或限制產出的方式推動價格上漲，其收益要遠遠低於因總體購買力提升而自然導致的價格上漲的收益。（同上，第292頁）

凱恩斯在第18段中澄清，問題不是改革政策涉及的社會目標。問題在於，過早地強調這些目標可能會被人們誤解。他寫道：

我無意質疑全國工業復興計劃以及各種農業產出限制計劃追求的與收入再分配有關的社會正義和社會利益目標。尤其是后者，原則上我應該大力支持。但是，過分強調物價上漲作為目標所具有的救助價值，可能會導致人們對物價在復甦手段中所起的作用產生嚴重誤解。通過提高總體購買力來刺激產出纔是推高價格的正確途徑，而不是反過來。

4.2 作為關鍵環節的匯率

公開信第5—12段集中討論了政策順序問題，但凱恩斯並沒有具體説明政府政策可能通過何種機制影響其「威望」和投資者的「信心」。然而，我們可以從其他段落，特別是對羅斯福政府的匯率政策和黃金政策的批評中瞭解凱恩斯的部分想法。對於凱恩斯而言，匯率穩定是投資者信心的重要決定因素。在公開信第28段中，他寫道，過度不穩定的貨幣將「擾亂信心，阻礙商業決策，（並）引起公眾的過度關注，且關注程度遠遠超過其真正的重要性」。

到1933年，凱恩斯對匯率和國際貨幣體系的看法已經朝着后來在佈雷頓森林會議上討論的「凱恩斯計劃」的方向發展。雖然他繼續批評傳統的金本位，但嘲諷的色彩有所減弱。具體而言，凱恩斯在1933年出版的《通往繁榮之路》一書中提出的關於貨幣的觀點，與十年前在《貨幣改革論》一書中表達的觀點截然不同。例如，《貨幣改革論》中包括如下名句：「事實上，金本位已經成為一個野蠻的遺蹟……在紙幣和銀行信用的現代世界中，無論我們願意與否，都無法擺脫一種‘有管理的’貨幣……」事實上，1933年5月，在倫敦貨幣與經濟會議開幕的前幾周，凱恩斯提出了一個新的基於黃金和相對剛性匯率的國際貨幣體系。他的想法是「有條件地迴歸金本位」，即匯率保持穩定，但如果能夠證明情況合理，也可以調整匯率。

從這個角度看，凱恩斯在公開信中對羅斯福政府「黃金購買計劃」的批評就很容易理解了。根據該購買計劃，復興金融公司（RFC）可以根據財政部長和總統任意確定的價格購買黃金。該計劃由喬治·沃倫提出，他是康奈爾大學的一位農業經濟學教授，在1931年的一本著作（Warren and Pearson，1931）中得出結論，黃金價格與商品價格之間存在着嚴格的一比一關係。如果美元相對於黃金貶值，則大宗商品的價格就會上漲，而且是完全等比例上漲。10月25日，即「黃金購買計劃」實施的第一天，復興金融公司購買的黃金價格為每盎司31.36美元，比世界價格高出27美分。在接下來的幾天里，總統每天都任意設定黃金價格。以11月9日為例，黃金價格為每盎司33.15美元，較國際市場價格高10美分。11月15日，一位知情人士稱，政府已在國際上購買了少量黃金。12月中旬，當凱恩斯寫下這封信時，復興金融公司購買黃金的價格為每盎司32.61美元。美元這種不可預測的「波動」引起了大西洋兩岸投資者的恐慌。凱恩斯認為沃倫的理論是錯誤的，並在全球金融市場上產生了不必要的噪聲。在公開信第24段中，凱恩斯嚴厲批評了「黃金購買計劃」背后的原則，但沒有提到這位康奈爾大學的教授：

相信黃金價格和其他物價之間存在數學關係是……愚蠢的。確實，美元相對於外幣的價值會影響國際貿易商品的價格。如果美元高估阻礙了推動國內物價上漲的政策自由，或擾亂了美國的國際收支平衡，那麼令美元貶值便是明智之舉。但匯率貶值應該是國內物價上漲政策成功之后的自然結果，而不應該在國內物價上漲之前讓匯率以完全任意的速度貶值，進而擾亂全球經濟。

凱恩斯指出，貨幣市場上的過度投機降低了投資者對政府的「信心」，並使商業決策變得更加困難：

無論是黃金貶值還是匯率政策，都已經到了應該消除不確定性的時候了。這種和外匯投機者進行的矇眼捉迷藏遊戲毫無益處，而且極不體面。它破壞了信心，阻礙了商業決策，以遠遠超過其真正重要性的程度吸引了公眾的注意力，並且是外界對美國產生憤怒和某種不尊重的原因。

但凱恩斯希望總統（事實上也包括公眾）明白，他對「黃金購買計劃」的批評並不意味着他贊成回到過去那種剛性的金本位制度。在第25段中，凱恩斯寫道：「這些批評並不意味着我對‘有管理的’貨幣的支持減弱了，或者更偏好穩定的物價而不是穩定的匯率。一個國家的貨幣和匯率政策應該完全服從於將產出和就業提高到適當水平的目標。」

在《通往繁榮之路》一書的最后一章中，凱恩斯明確表示，他對國際貨幣體系和匯率的看法與通過貸款來擴大公共工程投資完全一致。他指出，這個問題非常緊迫，因為「我們的任務是讓至少100萬人重返工作崗位」（Keynes，1933a，第35頁）。凱恩斯表示，將擴大公共工程投資與匯率制度結合起來，可以實現這一目標，這種匯率制度可以同時提供穩定性並使央行擺脫對「自由黃金」（free gold）的擔憂。儘管在《紐約時報》上發表的這封公開信並未詳細闡述使美國這一世界上最重要的經濟體擺脫大蕭條的計劃，但這封信重申並擴展了《通往繁榮之路》一書中提出的觀點。

1934年5月上旬，凱恩斯和妻子莉迪婭乘坐「奧林匹克號」航空母艦前往美國。哥倫比亞大學授予他榮譽學位，定於6月5日在紐約舉行授予儀式。在美國逗留期間，凱恩斯會見了多位經濟學家和政策制定者，其中包括財政部長小亨利·摩根索和雷克斯福德·特格韋爾。5月28日周一下午5點15分，凱恩斯終於與羅斯福總統會面了一小時（Skidelsky，1992，第506頁）。據勞工部長弗朗西斯·珀金斯（Frances Perkins）的説法，這次會面並不成功。她在回憶錄中寫道，羅斯福告訴她，「我看到了你的朋友凱恩斯。他留下了一大堆數字。他一定是一位數理經濟學家，而不是一位政治經濟學家」。會議結束后，凱恩斯立即拜訪了珀金斯，在表達他對羅斯福總統採取其行動的欽佩之情后，他謹慎地補充説，他「本以為總統具有較高的經濟學素養」（Perkins，1946）。

5. 結束語

最后，本文將凱恩斯關於政策順序的觀點與20世紀八九十年代提出的相關觀點進行簡要比較。彼時由於拉美爆發了債務危機以及蘇聯解體，促使許多國家開始推行重大經濟改革。這些改革政策旨在降低通脹、穩定公共財政、面向國際市場開放經濟以及放松對商品市場和要素市場的管制。在此背景下，來自學術界和世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機構的部分學者開始思考改革和經濟自由化的合理順序。

問題是，這些國家是否應該儘快行動，在所有方面同時取得進展，或者相反，是否有一個特別合理的政策順序，首先實現其中一些目標，而推迟另一些目標的實現，和/或逐步推進另一些目標。國際貨幣基金組織和世界銀行認為，有兩個特別緊迫的問題：第一個問題是，在實施結構性改革之前是否應該首先實現宏觀經濟穩定。大體上，這與凱恩斯在公開信中提出的問題是相似的，只不過20世紀90年代的問題是高通脹和過於嚴格的監管，而1933年的問題是通縮和激烈的市場競爭。20世紀八九十年代討論的第二個主要難題與國際收支自由化的順序有關：是應該同時開放貿易賬户和資本賬户，還是應該分步進行，在放松資本管制之前先開放貿易賬户更為合適？凱恩斯在公開信中沒有分析這個特殊問題。

在很短的一段時間內涌現了大量關於政策動態、政策轉型和政策順序等主題的文獻。例如，愛德華茲（1990）、克魯格（1986）、麥金農（1982、1993）、蒙代爾（1995）、穆薩（1986）。儘管很多相關文獻的作者都沒有引用凱恩斯在《紐約時報》上發表的這封公開信，但的確有很多人採用的分析方法與凱恩斯提出的方法有諸多相似之處。特別是，大多數文獻都採取了政治經濟學的分析角度，並認為爲了實現可持續目標，改革必須得到公眾和選民的支持。公眾和選民的支持則取決於政策順序，而合理的政策順序是對轉型計劃產生「信心」的順序。正如凱恩斯在五十多年前指出的那樣，匯率被認為是這一過程中的關鍵變量。穩定和有競爭力的實際匯率對產生信心是必要的，相比之下，不穩定和估值過高的貨幣往往會導致改革進程失敗。

大多數當代學者認為，對於通脹率非常高以及「貨幣過剩」的國家（大多數是轉軌國家）而言，有必要使價格水平以快速且一勞永逸的方式進行調整。這意味着必須首先實現宏觀經濟穩定，而且速度要快。在此過程中，中央銀行必須停止以發行貨幣的方式來彌補政府赤字，這一點非常重要。因此，必須利用國債來為赤字融資。這意味着，在價格調整的同時（或不久之后）必須放開利率，以真實反映資金的稀缺程度。一旦這兩項政策到位，稀缺性和黑市就得以消除，通脹率就會下降，從而緩解民眾的困苦，並使改革派政府獲得公眾的支持。

當代學者強調的第二點是，過早放松資本管制可能會導致外匯市場出現重大混亂。在多數情況下，放松管制意味着資本在短時間內大量流入，這將引發實際匯率大幅升值。投機活動和貿易逆差將隨之出現。最終，當有人認為這種情況不可持續時，危機將會爆發。屆時，政府將設置貿易壁壘，改革進程將被逆轉。因此，務實的觀點是，合理的政策順序要求政府推迟並逐步放松資本管制。強調匯率在深度經濟轉型計劃中的關鍵作用，這表明20世紀八九十年代的文獻體現出一種典型的凱恩斯主義觀點。在轉軌國家啟動改革近30年后，人們可能會認為，廣義的政策順序（在某種程度上）是有缺陷的。特別是，制度方面的因素被忽視了。由於私有化和自由化政策的實施缺乏適當的保障措施，結果導致財產高度集中在所謂的寡頭手中，同時腐敗行為成為常態。此外，政府沒有為那些因政權更迭而受到負面影響的個體（主要是低效率的原國有企業中的工人）建立起安全網。人們不禁想知道，若凱恩斯在世，他對這些改革持何種看法。

（温州商學院  王鐵成  譯）

《智利計劃》

定價：88.00

書號：ISBN 9787521764840

作者：【智】塞巴斯蒂安·愛德華茲