邱爽：中國262個資源型城市，如何實現轉型避免衰敗

【文/觀察者網專欄作者 邱爽】

目前，我國有262個資源型城市。在2016年供給側改革后，資源枯竭型城市轉型成為一項既關乎經濟發展又涉及民生改善的議題，受到業界和公眾廣泛熱議。

税收財政弊端

我國財政預算體系主要按「四本賬」列式，分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。從收支規模來看，根據2021年國家統計局公佈的數據，四者的比例大約為50：25：1：23【1】。

可以看出，以國有企業為主體的國有資本經營性收入，即經營性利潤上繳的佔比極小。其主要原因是在社會主義市場經濟體制下，國有企業和國有資本的經濟體量相對較小，非國有企業在國民經濟中的佔比較大。由此，政府分享經濟發展的主要手段是通過「税收財政」，以向企業收税的形式分享部分税前經營利潤。

「土地財政」是政府性基金預算的絕對主體。但由於地方政府的居住用地出讓主要擔負為城市建設融資的職能，「土地財政」並不是地方政府的收入，而是融資【2】。根據我們所發展的地方政府用地財務模型可知，「土地財政」實際上可以看作城市淨税收盈余的貼現值。但是，從長期來看，地方政府的「土地財政」與税收具有較強的正相關關係。凡是税收績效不佳的城市，其地價和土地出讓情況也不會太好。

税收財政的題中之意是政府退出企業生產領域，賦予企業家自由經營權，極大地促進了現代企業管理體制的形成，推動了從計劃經濟向市場經濟的改革轉型，實現了巨大的經濟成就。但税收財政在新時代經濟發展背景下也逐漸暴露出了自身的缺陷。

這些不足主要體現在地方政府的財政能力上。一是「央地關係」方面。大量的國有資本是以中央企業為主（如石油、軍工等），其經營績效的成果主要體現了中央財政而不是地方財政。

以石油行業為例，2022年三巨頭合計創造淨利潤收入3815億元，其中中石油淨利潤為1640億，中海油淨利潤1417億，中石化淨利潤為758億。現代央企管理體制的改革剝離了其社會職能，央企與地方的「脱鈎」導致地方政府的城市經營工作失去了重要的財源支持（資源企業的淨利潤與地方政府無關），這對於以資源開採為主導產業的資源型城市造成了巨大影響。

二是「政企關係」方面。税收財政無法發揮地方政府「資本招商」 【3】的作用優勢，限制了其招商引資的競爭力和產業發展的潛力空間。

「合肥模式」運營示意圖，來自車百智庫周霜降文章《合肥密碼》

利潤財政：一種可行的地方財政收入來源

與税收財政不同，利潤財政是指地方政府以權益工具的形式（如股權）參股企業。在税收之外，與企業共擔經營風險，並從企業的權益端直接分享企業的經營利潤。

這里所指的「企業」既包括央企，也包括非公有制企業。利潤財政的實質是幫助地方政府參股並獲得自然資源的資產，建立基礎性資本條件，解決地方政府在城市經營中的資產缺失問題。

利潤財政的好處一是拓寬了地方政府的財政收入來源，二是與企業緊密合作，可以提升城市營商環境，給予企業在資本金、經營管理政策、用地政策等各方面支持，顯著提升地方政府的招商引資和產業孵化培育的成功率。收益總是與風險並存，利潤財政由於需要地方政府的「入股」，造成了國有資產流失、減值和監管方面的風險敞口。

現金流的資本化：資源型城市轉型之道

·「現金流温泉」

資源詛咒是福利經濟學領域內長盛不衰的話題。它是指從世界經濟發展的歷史規律來看，豐富的自然資源可能是經濟發展的詛咒而不是祝福，大多數自然資源豐富的國家比那些資源稀缺的國家增長得更慢。當資源消耗完盡，這些資源型國家也將不復存在。

資源詛咒並不意味着所有具有豐富自然資源的國家和城市都會走向衰落。與那些較好地利用自然資源促進了經濟發展的國家不同，陷入資源詛咒的經濟體存在一個共性問題，即「現金流温泉」。

由於自然資源（比如油氣、礦產等資源）具有普適性的需求應用場景以及得天獨厚的壟斷優勢，擁有豐富自然資源的經濟體享受了連綿不斷的、豐厚的現金流收益。這些資源所帶來的優厚回報如同温泉的涓涓細流一樣滋養着它所在的那片土地和人民。雖然資源總有耗盡的一天，但習慣了自然資源現金流「温泉」的經濟體卻並不願意起身離開。「温泉」的舒適感讓人流連忘返，也會造成資源型經濟體發展模式上的路徑依賴。一旦資源耗盡，或者被其他能源創新所顛覆，這些經濟體就會迅速衰落。

·驚險一躍：現金流的資本化

對於資源型城市而言，破除資源詛咒，規避「現金流温泉」的關鍵是要將自然資源所帶來的豐厚但不可持續的現金流收益轉換為可持續的、能帶來永續收入的資產，即「現金流的資本化」。當資源用盡或者被替代時，這些城市可以迅速藉助新的永續資產所提供的現金流完成發展模式的「換擋」。

套用上文的比喻。現金流的資本化過程就是通過資本化的方法，將温泉的涓涓細流和騰騰熱氣「固化」，變成一種可以持續提供能量的人造「太陽」。從温泉到太陽的轉變，是資源型城市轉型的驚險一躍。凡是無法完成現金流資本化的資源型城市，衰落就將成為其必然的宿命。

「現金牛」來源：建立地方政府權益資產

·資源城市轉型的本質就是資產端的轉型

權益工具是公司融資過程中形成的一種股權工具，包含了普通股權以及其他權益工具，如優先股、永續債等。直白來講，權益工具就是投資方所持有的融資方（被投企業）的股權，是一種分享融資方的所有者權益的金融工具。權益工具對於投資方而言是一種金融資產，在其資產端列式。而對於融資方而言，權益工具是融資，在所有者權益端列式。

具體到資源型城市轉型上，權益工具就是幫助這些城市首先能夠在其資產端形成自然資源的資產，繼而將這些資產轉變為可帶來可持續收入流的新資產類別。權益工具就是完成現金流資本化「驚險一躍」的「助推器」，也是從自然資源資產轉型為其他類別資產的「轉換器」。

·作價入股，幫助地方政府獲得資產

由於油田、氣田等礦產資源的探採礦權一般歸中石油等央企所有【4】，央企而不是地方政府是轄區內自然資源的所有者。地方政府只能沿着礦產資源加工等產業鏈環節配套工業產業，繼而通過税收的方式分享自然資源的紅利。央企剝離社會職能之后，拿走了自然資源所創造的經濟利益的大頭，而將城市建設、運營維護等「不良資產」留給了地方，這也是資源型城市衰落的重要體制機制原因。

事實上，礦產資源的開採離不開地方政府的配合支持。比如在職工配套設施建設，工礦用地審批管理、環保審批等方面，地方政府的主動配合會極大提高礦產資源項目公司的運作效率。

權益工具所發揮的第一個作用就是將地方政府的「支持」變現，作價入股到礦產資源項目公司，與央企形成股權合作關係，共擔資源開採的風險，共享資源出售的利潤。將地方政府的行政服務變為有價值的權益工具資產，並以股權的形式參與到礦產資源開發的過程中，可以顯著改善央企與地方政府之間的關係，協調緩解二者之間的利益衝突，更好地挖潛自然資源的增值空間。

四川長寧天然氣開發有限公司就是央企和地方政府股權合作開發的示範案例。四川宜賓市的天然氣資源豐富，中石油與宜賓市合作成立了「四川長寧天然氣開發有限公司」，作為開採轄區內天然氣資源的項目主體。在該項目公司中，中石油控股55%，四川國資委佔股30%，宜賓國資委佔股10%，同時還引進了佔股5%的有限合夥企業北京國聯能源產投基金。

針對具體項目公司的「央地股權合作」，既滿足了央企現代企業管制體制的要求，同時也幫助地方政府獲得了轄區內自然資源資產的部分權益。一旦地方政府擁有自然資源的權益，就具備了資源型城市轉型的資產基礎。利用這些股權資產，地方政府可以通過資本招商等方式實現資產類別從自然資源向永續產業資產的轉變，最終完成中央有關「資源型城市轉型」的戰略目標。

自然資源資產→產業資本

權益工具所發揮的第二個作用就是在幫助地方政府獲得自然資源資產的基礎上，進一步將這些具有公允價值的礦產資源權益資產用於招商引資，使其變為被引進企業的「股權」，從而實現地方政府手中的資產類別從自然資源向產業資本的轉型。

如果説幫助地方政府建立自然資源的權益資產是資源型城市轉型的第一次「突圍」，那麼將地方政府的自然資源資產轉變為產業資本就是資源型城市轉型的第二次「飛躍」【5】。

具體的操作路徑為：地方政府將手中的自然資源權益資產出售或直接注資到負責資本招商引資的基金平臺公司。后者採用類似合肥的模式，將這部分資本入股意向引入企業。當然也可以直接由被投企業向當地國資委定向增發企業股份。作為對價，地方政府將自然資源資產注入到被投企業中。

基於以上角度，我們可以認為資源型城市由於自身得天獨厚的資源稟賦條件，相較於一般普通城市，本身就具備向戰略性新型產業，特別是與新能源相關的一些前沿產業轉型的先發優勢和資本基礎。關鍵是要利用這些「金山銀山」，幫助地方政府建立資本並完成資產類別轉換的「驚險一躍」。

自然資源如何變成金山銀山，需要創新探索。圖為浙江安吉

如何降低國資風險，避免國資流失

·資產類別的選擇

資產配置永遠是在「風險」和「報酬」之間的權衡（trade off）。對於資源型城市政府而言，將自然資源資產轉換為企業股權資產的首要前提是要降低國有資本的風險，避免國有資產流失。「可以不賺，但絕不能虧」，保證本金安全是資本招商的先決條件。比如合肥在京東方等企業上的「資本招商」堪稱成功的範例，但其對於蔚來汽車等企業的投資可能就會產生本金折損的巨大風險敞口。

按照投資風險從小到大的順序排列，資源型城市可以首選國債等風險較小的「理財產品」；其次可以成立或者利用專業的產業投資基金平臺進行投資。比如陝西作為我國重要的煤炭開採基地，利用煤炭資源所產生的豐厚現金流和探礦權資產，與同在陝西的朱雀私募基金公司密切合作，藉助后者在投資方面的專業能力實現了自然資源資產的轉換和保值增值。

陝西國資委下屬的陝西煤業集團通過跟投、持有朱雀基金的資管計劃等方式進行國有資本投資，一度被譽為「股神」【6】。再次可以根據地方招商引資的需要，向轄區內的重點企業定向注資。由於企業註冊或其生產經營活動在轄區內進行，地方政府比較容易研判其經營情況和市場前景，也可以大大降低國有資本的投資風險。

·優先股

除了通過主動選擇資產類別降低投資風險之外，國有資本也可以利用自身話語權優勢，在投資合約和金融產品的具體設計上下功夫，從而實現降低投資風險的目標。

比如地方政府可以採用優先股的形式，與被投企業約定固定的股息回報率【7】。優先股的設計可以讓地方政府鎖定投資回報，從而降低投資風險。優先股的股息一般不會根據公司經營情況而增減，而且一般也不能參與公司的剩余利潤的分紅，也不享有除自身價格以外的所有者權益。在公司解散分配剩余財產時，優先股的索償權先於普通股，而次於債權人。當然，當公司資本抵債時，優先股和普通股都負有向債權人清償的義務，即存在一定的損失。

·永續債

與優先股相對應，地方政府也可以採取永續債的形式入資被投企業。事實上，所謂的融資模式都是在「股權」和「債權」之間進行選擇權衡，而「優先股」、「永續債」等無非是通過制定結構化的合約條款，使其同時兼具了「股性」和「債性」。當然，對於「優先股」或「永續債」也可以進一步具體深化設計，如調整贖回權、回售權等條款微調「股性」和「債性」的「勾兑比例」【8】。

·資產覆蓋模式

由於在進行國有資本投資時，被投方總是存在「先釣上來再調包」（bait and switch）的道德風險問題。即先拋出誘人的條件，等國有資本「殺入」后再慢慢調包【9】。國有資本一旦進入投資程序，就不容易退出來，最終被投方的道德風險演變為投資風險。

針對這種情況，國有資本可以採用「資產覆蓋模式」（covered assets model）。即在一定期限內（如5年內），國有資本的投資享有「賣還權」。當發生投資減值等問題時，國有資本可以選擇以上兩種方式中的一種：一是可要求被投企業「買回」這筆投資；二是可按照資產減值的具體額度，要求被投企業以現金或者股份形式賠償差價。

比如A市準備資本招商引進B企業，雙方約定A市利用探礦權資產作價入股，作價1億元佔B企業10%的股份。在5年內，如果B企業經營不善造成A市國資的10%股權資產減值（比如減值了5000萬元），那麼A市選擇以上兩種方式予以應對從而降低風險：一是可要求B企業回購這部分股權（如退回探礦權資產，或者支付1億元現金給A市）；二是可要求B企業補償減值部分，B企業可以現金支付5000萬差價，繼續保留A市國資委作為自己的股東（政府退出會損害企業的信譽，同時不利於企業在該市經營活動的開展）；也可以用企業股權補償A市國資委（在該例中，應將A市國資的股權佔比提升到20%）。

[1] 一般公共預算收入為19.8萬億元；政府性基金預算為9.8萬億元；國有資本經營預算為3800億元；社會保險基金預算為9萬億元。

[2] 可參考文章《容積率幻覺》、《融資or收入：土地出讓金的財務性質》等文。

[3] 以合肥為代表的「資本招商」模式，在提升地方政府招商引資競爭力方面發揮了巨大作用。

[4] 嚴格來講，這與中央要求自然資源系統行使全民所有自然資源資產所有者職責是相沖突的。

[5] 在回答如何應對資源枯竭問題時，著名經濟學家林毅夫表示，「那就要創造永續收入。在資源收益高的時候，要把大部分儲蓄起來，把地下的財富變成地面的財富，再把地面的財富變成金融財富，把它儲蓄下來投資在國內、國際的股票市場或者政府債券。這些資產就會有永續的收入。資源枯竭的時候就可以靠這些永續收入來支持支出。」 資料詳見：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1559836771401372&wfr=spider&for=pc

[6] 坊間化用巴菲特的「伯克希爾哈撒韋」公司的名字，稱陝煤集團為「伯克希爾哈撒煤」。

[7] 在會計處理上，遵從「實質大於形式」的原則，優先股的財務本質是「債務」，所謂「股息率」其實就是債務的利率；而永續債的本質是「股權」。

[8] 可參考文章《實質重於形式：股債視角下的城市更新投融資模式》

[9] 在工程項目競標中，這種事常見。出價高的，第一輪就出局了，完全失去機會。最終得標的，如果在工程過程中以種種原因要求提價，買方几乎毫無選擇。所以，我們時常聽到某項工程超標——實際成本超出預算，或者承包商無法按預算或按時完工。這種行為有時候是被沒有經驗的賣方逼出來的。如果招標方只看價格，而不考慮報價的合理性和競標者的能力，就有可能把質量高因而成本也高的競標者排出局外，最后吃虧的是自己。先釣上來再調包的做法是有風險的，一旦對方大失所望，交易就可能破裂。引自：《金錢博弈》，單偉建著。