拜登「中期選舉」勝算多大？

本文來自：陳興宏觀研究，作者：陳興、馬駿

美國中期選舉初選已經結束，終選將於11月初開啟。中期選舉將決定參眾議院的黨派歸屬，從而影響未來拜登施政的方向與效果。那麼，中期選舉選什麼？為何中期選舉如此重要？拜登會輸掉眾議院嗎？本報告對此展開分析。

1. 美國重要選舉有哪些？

在談論中期選舉之前，首先我們需要對美國政治體系形成一個基礎性的認識。

「三權分立」的政治基礎。美國憲法將聯邦政府的職權一分為三，使得各方相互制衡、相互獨立。其中立法權掌握在國會的手中，分為參議院與眾議院兩部分，其職責、權力、議員數量都大不相同。行政權被交付給總統和白宮。司法權在最高法院，由九位終身任職的最高大法官決定。

行政權由美國總統和內閣成員行使。而美國的總統選舉，俗稱大選，也是四年一度的極為熱門的國際事件。總統選舉依據的是美國特有的選舉人團制度（Electoral College）。首先，由每個州的選民票選出該州的選舉人。然后，再由該州得票最多的選舉人代表整個州的選民對總統候選人進行投票。最后，在538個選舉人票中獲得超過270票的候選人將獲勝。此外，值得一提的是，每個州的選舉人所持有的票數和該州的國會議員數量相同，而眾議院席位數由該州總人口決定，因此人口多的州擁有的選票數額也更多。通常而言，總統獲得的選舉人票越多，則意味着支持他的選民總數也越多。然而歷史上也出現過5次特殊情況，即獲勝總統的總選民數量落后，但選舉人票領先，如2016年特朗普雖落后近300萬選民數，但以77張選舉人票（14%總票數）的大幅領先而贏下大選。

內閣成員不涉及選舉，由總統任命並對其負責。通常，繼任總統在宣誓入職前向參議院提出內閣人選，其中國防部長和國務卿等超過20個內閣職位需要參議院相關委員會出示意見，隨后再由參議院投票，支持過半才能通過。

除選閣之外，總統還有以下五大主要職權。第一，推舉最高法官、美聯儲理事會成員等聯邦職位。第二，對國會所通過的法案進行通過或否決，作為立法流程的最后一個關卡。第三，簽署行政命令的權利，即通過向聯邦機構發出行政命令來間接的立法。第四，赦免權，即總統可以對一些觸犯了聯邦法的人進行赦免。第五，軍事指揮權，總統作為美國軍隊最高統領，可以要求國會行使宣戰權，同時也可以在戰時和非戰時指揮美國軍隊。此外，總統可以參與外交，宣佈國家緊急狀態，以及在參議院的審批下籤署國際條約。

立法權由國會行使。國會則涉及參議員和眾議員的選舉。在每次大選進行的同時，美國國會同樣也在換屆的過程中。但有別於總統選舉的是，國會選舉並非僅在大選年進行，而是每個偶數年進行一次。中期選舉也就是在總統上任的兩年后，國會議員在總統任期中再度換屆的過程。眾議員的任期是兩年，即每兩年整個眾議院都需要重新改選。參議院的任期是六年，但是100位議員被分為三個交錯的批次（分別有33、33和34人），因此每兩年都有1/3的參議院進行換屆。總的來説，在每次大選和中期選舉中，都會有約468名國會席位等待新的主人。

議員由普選決定。在選舉制度上，國會選舉並不使用選舉人制度，而是由普選直接決定。其中，參議員的選舉由全州居民投選，而眾議員則只由該轄區的居民自己投選。國會選舉流程通常分為三個階段：初選、決選、終選。首先，初選是一個各黨派內部的選舉過程。每個黨派內需要為每一個國會席位票選出一個黨內候選人。其次，對美國的大多數州來説，如果初選中沒有候選人獲得50%的票數，則得票最多的前兩名候選人將進行下一輪角逐，即決選。最后，在初選和決選中勝出的黨內候選人將前往華盛頓與其他黨派的候選人一決勝負，而這就是終選，也是國會換屆選舉的最后一個環節。

由於每個州的選舉日程不同，初選和決選將持續約半年之久，通常在選舉年的3月到9月間進行，而終選通常在當年11月第二個星期二。今年的終選將在11月8日舉行，而最終的選舉結果將陸續由各個州在11月和12月公佈。新選舉出的第118屆國會議員將計劃於2023年1月3日就任。目前各州初選已經結束，意味着黨內角逐已經結束，四百余名兩黨初選的勝者將於三個月后在華盛頓特區一決高下。

司法權由大法官行使。最高法院大法官由美國總統提名，需經參議院過半票數決議通過。由於大法官的任期為終身制，只有在現任大法官辭世、主動退休或被罷免，纔會出現空缺供總統提名。大法官凱坦吉·傑克森的上任流程就是較為典型的司法換屆過程：首先，拜登於今年2月25日提名傑克森來接替1月主動退休的大法官斯蒂芬佈雷耶。隨后，參議院於4月7日對傑克森投票並以53-47票通過。最后，傑克森於今年6月30日宣誓入職。目前沒有空缺的大法官席位等待換屆。

大法官對憲法進行解讀。最高法院的裁決依據的是九位大法官對憲法的解讀，所以是整個司法體系的最終裁決，唯有通過國會修訂憲法纔可以推翻。因此，在美國的判例法制度下，最高法院大法官的裁決是一種間接「立法」行為。結合這樣至高的權力、終身的任期和對憲法解讀的主觀性，大法官的政治傾向對整個美國社會都有着至關重要的作用。雖然大法官的政治黨派信息是非公開的，但其政治傾向可以由其判決結果和聲明清晰地反映出來。當前最高法院由6名傾向共和黨和3名傾向民主黨的大法官組成。在這樣的長期保守派佔優的現狀下，共和黨通過最高法院對於憲法的解讀來推行自己的政治理念，潛移默化地改變美國的法律和社會環境發展方向，例如推行大政府和限制平權。

州長的競選也同樣值得關注。今年共有36個州長席位改選，而州長的競選方式與國會選舉類似，也由初選決選以及終選兩個環節組成。州長是每個州行政權的制高點，因此和聯邦行政系統中最高職位的總統職權相似，在本州中其影響力甚至大於總統。這些權力得益於美國憲法允許各州保持一定的獨立性。由於每個州的州法不同，州長的職權也不盡相同，但通常來説包括以下五大類：一是通過或否決州議院所提出的州法法案；二是審批本州的預算和撥款；三是在州議院審批下，任命州行政機關官員；四是簽署州級行政命令；五是宣佈本州進入緊急狀態，以動用緊急狀態下的特權。

美聯儲系統在三權之外。作為美國的央行，其運營與決策獨立於聯邦政府，主要致力於制定貨幣政策和對美國金融機構進行監管等。美聯儲主要由美聯儲理事會、聯儲銀行和聯邦公開市場委員會（FOMC）這三個部分組成，其核心是美聯儲理事會。理事會通過12個聯儲銀行來實施貨幣政策，而理事會的成員以及各聯儲銀行的主席構建成聯邦公開市場委員會。聯儲理事會的成員由美國總統直接提名，並由參議院投票確認，任期為14年且不可連任。理事的任期錯開兩年，即每偶數年都有新的理事上任。主席任期為4年且可以連任直至其14年理事任期結束。和參議員相似，超長的任期和兩年一度的換屆確保了聯儲在中長期的獨立性，不受執政黨派過多的影響。

2. 中期選舉為何重要？

中期選舉涉及國會議員改選。國會的主要職權在於立法，從政府預算到國防法案，大大小小的法律都需要經過宂長的國會流程來通過。除立法外，國會還有以下重要職權：一是修憲權；二是「錢袋權」，即通過撥款、預算和籌款三大委員會來實現撥款的權力；三是部分軍權，主要包括宣戰權和提供軍費的權力。除以上職權外，參衆兩院各有特權。

參議院方面，首先，最主要的特權是對總統推舉的聯邦職位進行批准，其中包括內閣成員、最高法官和美聯儲理事會成員。只有在國會參議院休會期間，總統可以使用休會任命權，在不經參議院批准的情況下任命自己推舉的官員，但近年來參議院也有一些繁瑣的新對策來規避這一總統特權。其次，參議院需要對任何眾議院所提出的罷免提議進行投票裁決。最后，參議院還有權批准通過國際條約。

眾議院方面，首先，最重要特權是發起財政税收相關議案。但凡是涉及財政税收的議案，必須由眾議院提出。其次，眾議院擁有罷免任何聯邦官員的權利，涵蓋了行政、立法和司法整個政治體系，甚至包括總統。歷史上曾有三位美國總統被眾議院正式提出罷免，分別是約翰遜、克林頓和特朗普。

參議院代表各州權益。無論各個州的面積、人口、經濟狀況如何，美國的50個州都平等的擁有兩個參議院席位，總計100名參議員。當前的參議員政黨分佈為50名共和黨員，48名民主黨員及2名自由黨派人士。由於兩名自由黨派參議員在政治方向上偏向民主黨，因此兩黨陣營在參議院投票權旗鼓相當。在參議員之外，參議院另設有參議院主席職位，由在任副總統擔任。因此當參議院未能決出多數票時，參議院主席將有權投出額外的一張決勝票。時下美國副總統哈里斯為民主黨員，參議院整體受民主黨控制。

參議院特殊的任期和換屆制度，對於制衡總統和眾議院有着至關重要的作用。參議員的任期為6年，而100名參議員被一共分為3個批次，每兩年對其中一個批次進行換屆。與眾議員和總統相比參議員有更長的任期，可以更着眼於國家的長期利益，而非致力於短期政績、連任和選舉。同時每兩年進行一個批次的換屆可以確保參議院中有足夠多的新鮮血液。

眾議院按照人口比例分配席位。美國憲法先按照最新的人口普查中的各州的人口比例來分配435個眾議員席位。同時，在每個州內根據人口和該州席位數量再劃分選區，每個席位將在國會中代表這個選區。在2020年的最新人口普查后，共有13個州的席位數量發生變化。其中，7個州人數減少，5個是民主黨主導；有6個人數增加，4個是共和黨主導。總體來看，共和黨主導的州獲得了更多的席位。今年作為新的選區劃分后的首次眾議員選舉，或對共和黨格外有利。

典型法案如何立法？我們整理出一個典型的法案立法過程：第一步，參議院或眾議院中的任意一位議員可以起草一個議案。第二步，議案在起草議員所在的議院公示。第三步，議案在公示后被分配給該議院的一個委員會進一步研究。委員會在研究過程中可以開設公證會，邀請行政機構專家和官員發表意見。第四步，委員會將議案下分給更專業的附屬委員會進行研究、修改和票決是否將議案移交回委員會進入下一步流程。第五步，委員會對議案進行修訂，並票決是否將議案在該議院進行全體投票。第六步，本議院進行投票。如通過則將議案遞送至另一議院，重複第1至6步流程。在此過程中，國會可以開設協商委員會，對兩個議院不同版本的該議案進行協調。第七步，如果協商委員成功幫助兩議院達成共識，則需撰寫協商報告並由兩個議院分別投票通過。第八步，同一版本的議案在兩議院都得到投票通過后將被送至總統。總統需在10天內對議案進行決議通過或否決，逾期則議案自動通過。若總統行使否決權，國會可通過投票嘗試推翻總統的否決權。只要兩議院各以至少2/3的票數通過該法案，則總統的否決將被推翻，立法成功。

在參議院的立法流程中，議員可以使用一些參議院特有的手段來干預一個法案的投票，其中最突出的是阻撓議事。由於參議院規定議員可以無限時長不被打斷的發表觀點，較弱勢的黨派可以使用「阻撓事宜」進行一段長達數十小時的發言，來阻礙參議院投票進程。阻撓事宜的威脅效果目前已經很難生效，參議院可以通過60票來為一個議員的發言時間設限。

3.拜登會失去眾議院嗎？

執政黨中期選舉往往丟掉眾議院。從歷史上來看，中期選舉中，執政黨通常會失去大量的國會席位。在從1934年至今的22次中期選舉中，執政黨平均丟掉28個眾議院席位，約佔總席位數約6%；平均失去4個參議院席位，即4%的總席位。如果考察更近的一段時間，從1975年至今的過去12次中期選舉中，83%的執政黨失去了眾議院的支持，可見眾議院是執政黨在中期選舉中最大的噩夢。

部分學者嘗試對這一現象進行解釋，其中較為主流的兩個理論分別是裙襬效應和總統懲罰。裙襬效應是指，總統在大選中受歡迎時，將引導選民支持該政黨的議員進駐國會。而兩年后中期選舉時，選民已經冷淡，並對沒有實現的競選宣言感到不滿，投票熱情大幅降低。總統懲罰是指，選民在生氣時投票的意願更強，而如果生氣的選民（大多是對立黨派）投票率和數量大於滿意的選民，那麼總統的陣營更容易輸掉國會席位。今年共和黨的選民投票熱情度較2018年中期選舉高出很多，而民主黨投票熱情低迷。可以推測，初選的高投票熱情度可能意味着共和黨選民在終選中投票率也會更高。

支持率決定眾議院歸屬。經過數據統計，我們發現，總統在中期選舉期間支持率的水平和該屆中期選舉執政黨失去的國會席位數有較為明顯的關係，中期支持率越低的總統，失去的眾議院席位數也越多。根據權威選舉預測網站FiveThirtyEight的統計，拜登的同期支持率在近80年來的總統中位列倒數，當前支持率以極其微弱的優勢略高於里根和特朗普。拜登有極高概率失去較多的國會席位。

參議院民主黨領先。根據FiveThirtyEight九月下旬的參議院中期選舉模型預測，當前民主黨比共和黨有更高概率贏下參議院，民主黨的勝算約為70%且領先約1-2個席位。這一領先是得來不易的，直到7月底之前共和黨都還保持着穩定的優勢，而隨着芯片法案的通過，拜登的支持率一路上行，才帶領着民主黨在參議院逐漸領跑。

眾議院共和黨領先。同樣根據FiveThirtyEight的眾議院預測模型，共和黨在眾議院以約70%的優勢大幅領先，預計將多出民主黨約17個席位，摺合4%的總席位數。這主要得益於兩點：一方面，2020年人口普查后，共和黨佔主導的州人口增速高於民主黨主導的州，因此共和黨獲得更多眾議院席位。另一方面，今年有較多的民主黨眾議員選擇退休不再謀取連任，因此給共和黨更多機會。

一旦失去兩院，拜登執政將面臨受限。根據FiveThirtyEight的綜合模型預測，拜登有近三成概率失去參衆兩院，成為所謂的「跛腳鴨總統」，空有行政權卻失去國會立法權。事實上，「跛腳鴨總統」在歷史上並不少見，在過去50年的25屆國會中，有10屆（40%）中兩院都是由總統的對立黨派控制。9任總統中6任曾在執政期間失去兩院的支持。

如果失去國會的支持，則意味着：首先，在國會立法權上，拜登或需對共和黨進行較大的讓步和妥協來推進政策。其次，在「錢袋權」上，拜登所在的民主黨將更難推出加税等民主黨核心政治理念相關的法案。最后，在修憲權和軍權上，我們預計將不會有太大影響。此外，丟掉國會對貨幣政策也不會有太大的影響，美聯儲系統雖受國會監督，但是其決策是相對獨立的。

從各議院的特權來看，由於拜登丟掉眾議院概率較大，預計拜登在推行税收和財政政策上將失去主動權，未來美國通過對國內行業的財政補貼法案的難度或將上升。如果不幸丟掉參議院，其特權或對拜登執政影響不大。參議院的主要特權在於對批准總統任命的聯邦官員，當前聯邦層面人事變動概率較小，大法官均比較健康，而美聯儲官員任期也纔剛剛開始。

風險提示：政策變動，經濟恢復不及預期，測算偏差風險。