美國製造業的假衰落和真困境

作者：馬雪，現代院美國研究所副研究員 來源：《美國問題研究》2021年第2期。

導語

美國科學研究處於世界領先地位，但未能將其基礎科學的絕對優勢轉化為製造業創新和生產力增長的絕對優勢，基礎科學發展和商業創新間存在「死亡谷」的重大障礙。

近二十年來，美國製造業的發展變化不能簡單的解釋為「衰落」。事實上美國對就業和貿易逆差的關注掩蓋了美國製造業結構性變化的事實：即通過聚焦高端製造業，各行業不同程度的集散改變，創造新型就業崗位等方式維持了核心競爭力。

但美國製造業的結構性變化也帶來一系列發展中的問題，美國政府的相關政策在實際運行中仍存在未預期、非合意的結果，成為美國製造業發展的「真困境」：「美國創造」和「美國製造」間的「死亡谷」難跨越；發展高端製造業以維持技術優勢競爭力與就業短期目標衝突難平衡；「要彈性」還是「求效率」難兼容；「大型跨國公司」和「中小企業」利益分化難兼顧。

美國是以危機驅動進步的國家，金融危機更是觸發了經濟社會和政府對製造業復興的反思，「衰弱論」逐漸形成，其真正目的是加快產業升級和質量優化，鞏固競爭力和絕對優勢。本文從更直接客觀的指標考察美國製造業的變化，以論證美國製造業正持續增長，且競爭力在其他發達經濟體中仍在前列。通過闡述美國製造業增長態勢和結構變化、發展升級過程中面臨的真困境，總結對中國製造業高質量發展的啟示。

美國製造業真衰落了嗎

儘管美國政治極化日益嚴重，在大選年政治分歧更加尖鋭，但至少有一點是兩黨共識，即「重振美國製造業」。自1992年以來，雙方都選擇了大打製造業牌。克林頓根據其公司稅制改革提議，認為必須阻止美國製造業公司「向海外運送工作」；希拉里曾表明其經濟計劃中心是重振美國的製造業、扶持小型企業；特朗普曾宣稱，美國「不再製造東西了」，「我們必須將蘋果及其海外公司帶回美國」。拜登也指出，「製造業工作對於支持充滿活力的中產階級至關重要」，這反映在美國製造業很多業務大規模遷徙國外，提供的就業機會鋭減。

上述競選敍述使一種觀點廣為認知，即近幾十年來美國製造業正處於螺旋式下降階段。其判斷美國製造業衰落的標準有三：

第一，這段時期美國製造業的增長是二戰來最弱時期。從縱向比較看，美國製造業整體規模的縮小。1970年， 美國製造業產值佔GDP的24.3％，是2018年的兩倍。當前，美國製造業總產值佔美國GDP的比重為12.4%，始終無法到達20世紀50到60年代水平。從橫向比較看，美國製造業佔全球製造業的規模萎縮。美國製造業佔世界份額從1970年40%下降至17.4%。

第二，美國製造業吸納就業能力持續下降。這是美國政客最慣用的言論，也是最能引起民眾對美國製造業實力擔憂的論斷，認為美國製造業就業人數的絕對減少，製造業在美國總體就業人數中所佔份額的下降，均表明美國製造業的萎縮。1987年，美國製造業是勞動密集型部門，製造業勞動收入佔國內生產總值的68%，大大高於其他行業56%。但1987年以后，其製造業中勞動力份額急劇下降。1987年，製造業的勞動報酬佔私營企業勞動報酬的20.1%，2011年，這一比例僅為10.9%。與此同時，製造業就業人數下降。在1987年至2011年期間製造業就業人數下降了33.4%。2013年，美國製造業工作機會比1960年減少340萬。

第三，美國製造業貿易逆差不斷擴大。至90年代后期，美國製造業貿易赤字都相對較小，每年從未超過1310億美元，並且從未超過GDP的1.7％。1998年之后，貿易逆差開始急劇上升，2017年達到5680億美元的峰值。有觀點認為製造業貿易逆差與其就業崗位流失有關。自2000年以來，在貿易赤字增加的時期，整個製造業失去了500萬個工作崗位，這進一步加深了美國製造業衰落的論證。

事實上，美國政客長期以來對美國製造業就業的關注掩蓋了美國製造業基礎持續擴張的重要跡象，對美國製造業貿易逆差的考量容易誤讀其製造業的全球競爭力。

更直接的生產率指標表明，美國製造業並非真衰落。

（一）美國製造業的總體規模持續快速增長近40年

相對國內其他部門，美國製造業仍是國內領先的增長部門，生產率增長超越美國GDP增長速度。1960年至2014年期間，美國製造業全要素生產率增長比整個經濟全要素生產率增長快1.18%，同期製造業的勞動生產率增長比整個經濟勞動生產率快1.51%。從2009至2019年，製造業增加值佔美國GDP比重以2.2%的年均速度增長，達到2.5萬億美元。製造業增加值佔GDP比重增長要快的多，也明顯快於同一時期世界平均-1%水平。美國製造業總產出和人均產出的增長快於整個經濟增長，特別是計算機和電子產品以外的其他行業，包括運輸設備、醫療設備、機械、半導體、交通設備和機動車的增速均遠高於製造業的平均水平。

相對其他發達國家，美國製造業競爭力狀態良好。2019年，美國製造業產值是日本和德國總和的2.5倍。如2010年到2019年，美國製造業增加值佔美國GDP比重增加了2.19%，與此同時，全球製造業增加值佔GDP比重卻下降了0.99%。在金融危機后，美國製造業在整個美國經濟重要可與日本及歐盟等主要高收入國家相比。美國製造業增長也遠高於英國和法國，甚至超過中國、印度和墨西哥等發展中國家。儘管美國製造業產出相對世界產出的佔比下降，但可以看到經合組織其他所有國家的製造業產出所佔份額均在下降。美國在世界製造業總產值中所佔份額下降了3.5個百分點，至15.3％；日本的份額從10％下降到7.9％；歐元區的份額從17.7％下降到13.9％；中國在全球製造業總產值中所佔的份額增長了10.1個百分點，達到19.7％而。美國政客總是指責中國製造業搶佔了美國製造業的份額。從數據上看，中國製造業的確獲得美國製造業部分市場份額，但中國從其他國家獲得了更多的製造業份額。

（二）美國製造業生產率在提高

儘管美國製造業在絕對就業機會和美國國內就業中的比例都在下降，但這不是因為美國製造業活動萎縮，而是因為美國製造業和工人的絕對或相對生產率在提高。美國製造業吸納就業下降最有説服力的解釋是技術變革和行業內變動。美國製造業自動化程度的提高和創新的推陳出新，促使企業在不通過投資更多資本和更有效使用勞動力的情況促進產出。

自1987 年以來，製造業所有工人的每小時產出增加了2.29倍以上。相比之下，所有非農企業的生產率大約高出1.91倍。值得注意的是，耐用品製造商的增長甚至更大，接近34年前人均產出的2.7倍。這種趨勢使得美國製造業對工人需求轉向技術熟練型。從薪資方面看，1987年至2011年期間，製造業就業成本指數（ECI）相對於所有行業工人的ECI僅下降2%。這意味着製造業薪資並沒有放緩，只是由於製造業就業人數下降，導致製造業勞動力報酬佔比的下降。美國製造業行業內部變遷是影響製造業薪酬的另一主要因素。美國勞動密集型產業不斷萎縮，整個美國製造業具有更高的資本密集度。在1980年至2009年間，只有16%的製造業薪資下降是由於行業間的產出份額變動而引起的，而84%的薪資下降是由於製造業內部變化而引起的。

（三）美國製造業在全球參與中保持了製造業競爭力

美國跨國公司國外業務通常是對國內業務的補充而非替代，對製造業的離岸業務增加與美國製造業規模和實力增加呈正相關關係，美國公司對外直接投資的增加與該公司在美國國內活動增加正相關。當美國公司將其國外子公司的就業人數增加10%時，該企業在美國本土的公司就業人數平均增加4%。該公司在其國外子公司的支出和出口增加約4%時，其國內公司的研發支出增加5.4%。

由此可見，離岸製造帶來的最大好處是美國研發的增加，正是美國製造業增加競爭力的核心所在。美國的跨國公司將其相對例行的製造業生產環節離岸外包，但在美國本土保留了最複雜、最個性化的生產環節。基於美國在比較高技能和非常規任務（例如創新、工程和管理）而不是常規任務（例如基本裝配）上具有強大的比較優勢，這種離岸外包促成了美國製造業的專業化，而這種專業化實際上在美國創造了更多高技能和更高薪的工作。此外，數量眾多的美國中小企業在競爭日益激烈的國際環境中也不像政治家所描述的那般困難。15%到33%的製造業中小企業生產成本都位於低工資國家競爭對手生產成本的中值，而生產率都高於其行業低成本競爭對手。

美國製造業結構性變化的特點

美國製造業在相當程度上保持了國際競爭力，不能簡單將製造業變化解釋為「衰退」。美國政客們用「21世紀前十年是美國製造業毀滅的十年」等煽動性言語掩蓋了製造業結構性變化的事實。美國製造業通過聚焦高端製造業，各行業不同程度的集散改變、創造新型就業崗位等方式維持了核心競爭力。

（一）行業變化：聚焦高端製造業

顛覆性技術正在徹底改變美國製造業。一直以來，美國的勞動力成本明顯高於其他國家，但美國的生產率水平彌補了這一差異，3D打印、人工智能技術以及物聯網和大數據的利用提高了生產率，使美國成為高科技製造公司投資的誘人之地。2019年，美國製造業的外國直接投資從2005年的4999億美元躍升至17857億美元，創下歷史新高。製造業外國直接投資佔外國直接投資總額的40%。

2020年，美國製造業產值前8位的製造部門是化工、電腦及電子、食品飲料及菸草、航空航天及其他運輸設備、機動汽車及零部件、機械、金融製品、石油和煤炭產品。從2021年第一季度工業增加值對國內生產總值貢獻來看，前幾位分別是化學產品佔1.9%、電腦及電子產品佔1.5%、食品、飲料和菸草製品佔1.3%、石油和煤炭產品佔0.8%、機動汽車及零部件佔0.8%、機械佔0.7%、航空航天及其運輸設備佔0.6%。

從數據看，美國製造業中最具競爭力產業可以分為三類。

第一類是航空航天及其運輸裝備行業和軍工行業。這些行業具有高技術含量、高附加值、強競爭力的特點，是「製造業的皇冠」。該領域排名前十位的美國製造商即使在2020年疫情衝擊下也大多實現了盈利增長。洛克希德•馬丁公司收入增長9.34%，雷神公司技術公司收入增長24.78%，諾斯羅普•格魯曼公司收入增長8.74%，洛克達因航太控股公司收入增長4.60%，BWX技術公司收入增長12.06%。

第二類是汽車的設計和製作，涉及機械設備、自動化、計算機、材料等較多製造領域，體現國家制造業綜合水平的行業。此類別的生產方式由傳統的大批量、單品種生產向小批量、個性化生產轉變，由生產者為主導的生產方式向以消費者為主導的生產方式轉變。這種柔性生產有小規模、定製生產、零庫存的優勢。福特、通用、克萊斯勒三大汽車產業巨頭普遍實行精益生產，計算機輔助涉及製造融入生產線，大量新材料和電子系統應用，使得個性化生產和大規模定製得以實現。

第三類是醫療行業，製造業中創新含金量最高的行業。歐盟委員會公佈的《2019年全球企業研發投入排行榜》數據，2019年美國有5家生物製藥公司在全球研發強度最高企業中排名前十；根據《2019年世界最具創新力公司榜單》，入選該榜單的10家生物醫藥領域公司全部來自美國。美國製造業的研發支出從2000年的1842億美元增加到2019 年的2936億美元。醫藥佔所有制造業研發的 30.6%，達898 億美元；計算機和電子產品佔17.9%，半導體和其他電子元件佔12.6%以及汽車和零部件佔9.2%。相比而言，勞動密集型、技術成熟型、資源消耗型行業，如皮革、造紙、印刷、塑料和橡膠、金屬製品等傳統或基礎製造業，發展趨於穩定，年增佔率為3%以內，僅在國內保留涉及、個性化定製等附加值較高的部分。

（二）空間變化：不同技術類型的製造行業表現出不同程度的集散變化

美國中等技術類製造業從大都市轉向郡縣。計算機和電子、運輸設備、化工、機械和食品生產行業，由於其高度的專業化特性，空間上表現出新地理集羣，從大都市轉向郡縣。這類製造業的最初地理遷移主要是尋求低工資製造業地區，主要體現為向南遷移。

從2000年以后，美國中等技術製造商開始轉向尋求集羣和多樣性優勢的地點，而遠離那些主要基於低工資的競爭優勢的地點，從人口稠密、地處中心的大都市區轉移至可為製造商提供最大多樣性優勢的郡縣，形成同行業或相關行業公司的新地理集羣。這種集羣使製造商更容易接觸到專業的工人、供應商和客户，並使他們更容易獲得提高績效的生產方法。製造商還可以受益於其所在的地理區域一系列不同的行業，更容易獲得工程、金融、法律服務和管理諮詢等服務。

美國高新技術製造業分散在各大都市區。由於高技術產業的技能、研發或供應鏈需求差異大，不易從產業集羣和規模經濟中獲得益處，因此地理位置分隔開來，大多位於不同的六個大都會區：康涅狄格州布里奇波特、愛荷華州錫達拉皮茲市、南納西州克利夫蘭、愛荷華州迪比克、伊利諾伊周韋恩堡和俄亥俄州曼斯菲爾德。有52個都市區主要聚焦製藥業，61個都市區擅長計算機和電子，44個都市區主要從事航空航天業。

美國汽車製造業則經歷了從分散到空間集中，然后再回到分散的地點進行製造的過程。最開始的空間集中階段，目標是規模經濟提高生產力，進而形成以高密度大都市區，特別是大都市區的中心縣為中心的產業集羣。主要集中在以密歇根州主導的五大湖地區南部的東西走廊。隨着時間的推移，生產日益常規和成熟，這些地理集中的優勢作為工業位置的決定因素變得不那麼重要，生產成本相對凸顯出來。於是技術密集度較低的部分在地理上變得更加分散，並轉移到成本更低的地區，如外圍的大都市縣和非大都市縣。汽車產業集羣擴展至阿拉巴馬州南部、肯塔基州和田納西州。再隨着時間的推移，即使是高技術含量產業也會因為同樣的原因分散，為接近市場和供應商，降低汽車運輸成本，汽車產業在加利福尼亞州和得克薩斯州投放更多生產線。

（三）就業崗位變化：技能型和服務型崗位融合

美國製造業與生產性服務業已經形成融合促進的態勢，也因此改變製造業就業崗位類型。「工業4.0」浪潮促進多種技術創新融合，為美國製造業帶來批量的智能生產、經濟高效的自動化工廠、可高度定製化生產的生產線。比如，物聯網傳感器將實時數據輸入分析系統實現遠程調整機器；協作機器人可處理危險任務並消除安全風險；3D打印可生產複雜的多材料組件和最終產品；協調分佈式供應商網絡的新應用程序；快速仿真平臺進行設計等。這對生產性服務業崗位產生巨大需求，並將其作為生產資料一部分再次投入生產，製造業與生產性服務業高度融合。

美國生產性服務業崗位計入服務業崗位，但由於生產性服務業具有較高的中間需求率，其產出很大一部分是作為生產資料投入到美國製造業生產中，可以説生產性服務業崗位的增加也是製造業拉動就業的一大體現，卻沒有體現在製造業增長對就業崗位的貢獻中。2005美國生產性服務業崗位佔服務業崗位的僅三分之一，2013年該比例上升至41.2%。這種趨勢表明，美國生產性服務業是服務業快速增長的重要動力，這也反映了製造業對服務業的拉動作用。這些生產性服務具有高知識技術密集度、高生產效率、高附加值的特徵，在美國製造業中的廣泛應用，最大程度地減少製造缺陷，提高產量並減少停機時間和浪費；改善了原材料和製成品的流程和跟蹤；縮短了設計時間，並提高了工程效率，成就了美國製造業的組織模式升級。特別是中小企業和初創企業更傾向於引入生產性服務作為外部知識源，在非價格競爭中確立優勢地位。美國製造業比重下滑和服務業崛起這一產業相對變動中，實際未能體現兩者的創新融合部分，割裂兩者談變化容易忽略製造業的真實境況。

美國製造業發展面臨的真困境

美國製造業的結構性變化也帶來一系列發展中的問題，美國政府的產業政策在實際運行中也存在未預期、非合意的結果，很大程度上限制了美國製造業發展，成為其難以突破的瓶頸。

（一）「美國創造」和「美國製造」間的「死亡谷」難跨越

美國科學研究處於世界領先地位，但未能將其基礎科學的絕對優勢轉化為製造業創新和生產力增長的絕對優勢。基礎科學發展和商業創新間存在「死亡谷」的重大障礙。美國總統科技顧問委員會認為，美國製造業領導能力的下降，並非低工資就業與低技術產業的流失，而是製造業創新能力開始落后於德國、日本等高收入國家。

究其原因在於，一是美國政府的資金支持絕大部分都侷限在提升技術成熟度，而非提升製造成熟度。這導致了「美國創造力」和「美國製造力」的差異化發展。美國聯邦資金絕大多數投入基礎研究，主要通過能源部的先進製造辦公室、國家科學基金會的先進製造計劃以及國防部的製造技術項目，對製造業技術研發提供資金。這種模式的政府資金傳遞，受制於衡量成功的單一標準和持續資助資格的明確指標，導致尖端項目佔用大量聯邦研發資金，太多的研究成果在學術和國家實驗室的原型中枯萎。

由於缺乏將概念驗證原型移出實驗室的資金，很多美國企業都在昂貴成本前卻步，新技術難以擴大為商業規模生產。例如，美國國防高級研究計劃局（DARPA）、美國國家標準與技術研究所（NIST）和美國國家航空航天局（NASA）等機構為解決製造能力的項目「電子復興計劃」，為期4年、耗資2億美元，旨在重振美國的半導體制造基地。

根據美國製造業協會評估，由於缺乏詳細的支出數據，很難確定該計劃研發預算對製造業商業轉化有多大影響。美國用於提升新產品和生產工藝能力的資金相對較少。過去二十年，為最大限度地提高季度收益而削減成本的過程中，GE 、 IBM 、 施樂、 AT&T 等工業巨頭減少或取消企業研發實驗室。據統計，美國製造業相關製造成熟度上的研發支出僅為7.96億美元，遠遠低於日本、德國和韓國等其他發達經濟體的投資額。日本在製造成熟度相關研發方面的投入是美國的3倍多，德國接近6倍，韓國是美國的10倍多。德國、日本和韓國等國家將其科學技術預算的7- 30%用於製造成熟度研究，但美國在該方面的投資不及預算5%。

二是美國多種旨在支持國內製造業的政策組合缺乏協調性和持續性，規模較小而侷限性較大。製造擴展夥伴關係（MEP）目前包括51個製造中心，每個製造中心由州政府、大學或其他非盈利組織運營，幫助中小型製造商改進生產流程、提升技術能力和創新。2019財年，環保部預算撥款為1.4億美元。此項聯邦支持不及德國同樣功能的弗勞恩霍夫系統的六分之一，工作員工不及該系統十四分之一。

美國製造（MUSA）是一個由14個研究所組成的網絡系統，每個研究所專注於特定的先進製造技術，旨在將早期的科學研究轉化為製造生產。其中聯邦政府提供資金較少，參與的大型製造公司、中小企業以及州和地方政府至少按1:1的成本分攤。2019財年，該系統總支出4.88億美元，其中僅1.33億美元來自聯邦政府。對這些機構的聯邦撥款，為期五年，之后聯邦資金就會停止，完全無法覆蓋將基礎科學創新轉化為製造過程所需的10年甚至更長時間。

三是基礎研發和商業可行技術開發之間階段私人投資不足。在基礎科學研發到商業可行技術開發之間一般還有兩個研發階段：概念驗證研究階段和基礎技術分析研究階段，這兩個階段極易發生溢出效應和逆向工程，很難阻止技術創新泄露。這意味着參與研發的私人公司無法獲得其個人研發的所有收益，昂貴的努力結果有高度不確定性，因此即使新產品的盈利能力相當明顯，私營公司也會迴避此類投資。

（二）發展高端製造業以維持技術優勢競爭力與就業短期目標衝突難平衡

經濟發達的國家在生產成本方面進行競爭非常困難，為保持製造業的蓬勃發展，通過機器人、人工智能和大數據的使用以釋放價值是至關重要的。隨着開發機器人的成本降低、通過大數據和人工智能效率得以提高，這些國家可以保住製造業強國的地位。就美國而言，未來製造業有利因素在於：

一是數字技術、智能製造、工業物聯網在生產中的應用，通過定製產品的本地分佈式生產，創造大幅提高效率並獲得競爭優勢；

二是新生產技術和自動化的普及，將消除來自低工資勞動力的剩余成本優勢，提供難以複製的競爭優勢，併爲美國在各種行業重新獲得全球市場份額創造潛力。

然而新技術也在改變所需要的工人類型和所需要的技能類型，先進製造業要求工人具有新的多學科能力，結合機械、電子和軟件知識和技能，提高了工作技術門檻。若發展高端製造業，新增崗位需要熟練工人和中級技術人才，無法為不掌握熟練技術的年輕人和「鐵鏽帶」失業工人提供崗位。

美國技術發展的速度遠遠超過勞動力發展的速度，技術不僅大規模替代勞動力，更需要能夠適應不斷變化的生產流程的靈活高技能工人。然而美國缺乏正式的工人培訓體系，50個聯邦項目提供的職業培訓，其中有些項目內容相互重疊，運作也不夠透明，政府支持的培訓和隨后的就業聯繫並不緊密。聯邦層面現有的學徒計劃在實際中的效果十分有限，由於員工的流動性，製造業企業提供非企業特定工人培訓的動力不足，大多企業參與只是出於社會責任，很少有企業認為該措施能幫助填補職位空缺。

從紐約州北部、賓夕法尼亞州西部、五大湖州到中西部的上游傳統工業帶，經歷了數十年的工業衰退，本土低端工作崗位不斷減少，使得城市藍領中產階級境況惡化。許多小城鎮陷入了螺旋式下降，即隨着工廠關閉、工資和收入下降，當地税收基礎隨之下降，進而當地的公共服務、學校、基礎設施和執法均難以維持以往水準；有能力的人會遷往繁榮城市，但處境艱難的家庭難以承受繁榮城市的住房價格飛漲，無法離開貧困地區；這導致該地區留下的是老齡化嚴重、教育程度較低的勞動力。

這些條件為本土主義、民族主義、孤立主義和經濟懷舊創造了沃土。因傳統制造業的衰落而受困的居民只能在保證重建傳統制造業工廠的政治家那里獲得解決問題的答案。相比對勞動力再培訓投資的長周期，建立低技術門檻製造業工廠，能快速拉動就業，進而成為政治作秀的慣用手段。美國地方政策制定者多會陷入短期的思維定勢，向其選民宣佈建立新的製造廠是政治上的勝利，通常是針對傳統行業、衰落行業提供設計不當的補貼，以創造可以吸納不掌握熟練技術的工作崗位，但卻無法確保足夠的經濟回報。

（三）「要彈性」還是「求效率」難兼容

在構建供應鏈時，彈性和效率之間一直存在緊張關係。彈性可以帶來安全的供應來源，同時也意味着更多的冗余和成本。原來美國企業在全球投資和採購只需要考慮一個成本因素，因此美國離岸外包製造通常意味着更便宜、更快、更靈活、更有效。然而2018年中美貿易爭端導致的商業混亂和2020年疫情衝擊下的供應鏈斷裂，令美國政府和企業開始考慮和適應不可預見的系統性衝擊的能力。兩個最典型例子是美國國防產業和醫療產業。

2018年9月，特朗普在發動中美貿易戰的同時，發佈13806號行政命令要求國防部「評估和加強美國製造業和國防工業基地及供應鏈彈性」。美國國防部迴應並提供了美國國防工業基地風險的全面評估，稱國防工業關鍵部件、組件和技術的可靠性受到了威脅：目前美國國內只有一條能夠生產大口徑槍管的生產線；單一的國內旋轉翼齒輪箱大型薄壁鑄件供應商於2016年申請破產，使AH-64E阿帕奇、V-22魚鷹和CH-53K重型替換直升機等項目面臨風險；自2010年以來，彈藥、武器、導彈和空間系統等關鍵防禦系統的供應商數量已經下降。國防產品是由製造飛機、船舶、通信設備、武器和其他複雜產品組成，由大型國防承包商提供的高度專業化的系統生產，但這些承包商本身無法提供所有機械、電子、化學、軟件等其他中間產品投入，他們依賴於其他以商業為導向的製造商。貿易戰令這些國外供應鏈成為大型國防承包商的軟肋。美國政府要求將這些產業鏈遷回美國，理由是國家安全和拉動就業。這涉及數量龐雜的網絡化生產，雖然美國國防部的需求總體上很大，但與商業需求相比，對特定產品的國防需求可能非常小或者非常專業，以至於無法支持可靠的供應商網絡基礎。

2020年疫情衝擊美國企業精益化的全球供應鏈。優先考慮降低成本、準時生產的策略通常不考慮自然災害、流行病或其他地緣政治危機等重大中斷。疫情初期，個人防護設備、呼吸機的製造能力缺乏、基本衞生用品的有效儲備不足、處方藥供應嚴重短缺，凸顯了美國產業鏈的短板。拜登以抗疫主張獲得選民支持，上臺后即發佈了關於半導體芯片、電池、關鍵礦物和製藥四個關鍵部門供應鏈的報告，要求在 100 天內評估敏感行業的供應鏈缺口和脆弱性。拜登同時頒佈的還有「購買美國」促進製造業迴流政策。這些政策最終可能會使實現更大的供應鏈彈性變得更加困難且成本更高。促進彈性的最佳方法是使供應來源多樣化，而爲了保證彈性而選擇不具備製造優勢的產品在美國的生產，可能會付出更昂貴，從長遠來看，這可能會降低美國行業的全球競爭力。

（四）「大型跨國公司」和「中小企業」利益分化難兼顧

美國擁有眾多知名製造業大型跨國公司，每年創造數以萬計的財富。位居榜首的埃克森美2017年實現收入2443.63億美元，收入增長8.08%。蘋果在2017年的收入為2292.34億美元，收入增長6.30%。其余美國排名前十的大型跨國公司福特汽車、通用汽車、雪佛龍、通用電氣、菲利普斯、瓦萊羅能源、波音、微軟在近幾年均實現穩健的盈利。然而從數量上統計，美國製造業佔絕大多數的是規模較小企業。2017年，製造業有248039 家公司，除3914家大型公司外，其他均是小型公司（員工少於500人），這些公司中有四分之三的員工少於20人。

在美國製造業的發展中兩種形態企業出現日益分化的現象：

一方面，零部件、裝配和最終生產的離岸外包對大型跨國企業來説是實現季度業績的好途徑，但對中小製造企業造成了打擊。跨國公司全球定位產業鏈，形成美國製造業中小企業的替代者和競爭者，也造成了中小企業所依賴的產業集羣的地域分散，導致中小企業面臨物流擁堵和全球參與等主要發展障礙。

另一方面，中小企業的利益被更大製造商排擠的趨勢明顯。製造業的行業集中度也在不斷提高，大型「超級巨星」公司蓬勃發展，但由於創新薄弱、數字化進程緩慢以及來自國外的競爭加劇，中小型公司正在苦苦掙扎。

兩極分化限制了美國製造業的整體增長速率：

一是大型製造商對新技術開發更敢興趣，更有能力為研究所提供配套資金，然而中小企業纔是製造業對流程開發、反饋和測試的主體，對製造熟練度的提升和改進有意義的推動者。跨國公司和中小企業的利益分化進一步加劇了研發支出高和商業轉化率低的情況。

二是行業集中度明顯，創新壟斷造成製造業生產率增長的差異分佈，技術擴散到中小型企業非常困難。即使個別中小企業實現技術創新，沒有資金來源也難以實現商業化規模生產，且面臨大型企業出於防止技術外溢而進行的收購和吞併。小型企業艱難成長也在很多方面拖累整個美國製造業增長。在當前政治不確定性和疫情的衝擊下，大型跨國公司出現供應鏈斷裂危機，中小企業也難以形成支持供應鏈的基礎，為美國重建國內供應鏈，加強本土化製造商網絡集羣帶來挑戰。

啟示

從美國製造業的結構性變化來看，美國製造業並非「真衰落」。創新技術的廣泛應用是其製造業長期健康發展和保持競爭優勢的必要條件。美國正通過更高效的生產、更高的產能利用率、快速的設計迭代、智能製造技術帶來成本節約和利潤增加超過必要投資帶來的好處。將智能製造技術拓展到整個供應鏈，可以更緊密地整合整個生產網絡，在整個價值鏈上擁有更高效率的生產和更好的盈利能力。隨着成本下降、靈活性增加，技術實施的越快，由此產生的財富效應就越大，以此建立長期的製造業競爭優勢。但從美國製造業的「真困境」中，對中國製造業高質量發展提供以下啟示：

第一，顛覆性技術也在顛覆原本製造業的地理和就業格局。美國政府關注製造業就業的改變，卻無視勞動力發展在製造業的重要作用，政治后果每每在選舉中體現，進而短視的走入技術投入和勞動力投入相沖突的困境。同時，美國政府忽略基礎設施的建設，使得藍州高科技區與中西部中型城市和較小的心臟地區城鎮的利益聯繫斷裂，形成製造業衰落的孤島。此外，還應關注到創新技術在建立競爭力方面也是把雙刃劍。智能技術能夠實現快速設計迭代和產品過程模擬，也提升了競爭對手複製工藝創新的能力，加快了開發周期，降低了進入壁壘，並導致整個產品類別的快速商品化。這導致原來「美國創新、他國製造」可能逐漸轉變為「他國創新、他國製造」。

第二，尖端科學發現轉化為新的製造產品和製造工業需要國家戰略助推。美國在科學研究方面的絕對優勢未能轉化為製造業創新和生產力增長的絕對優勢，追求利潤最大化的企業在創新的商業轉化和勞動力發展方面投資不足，無法獲得所有收益，減緩了生產力的增長。這需要政策干預克服這些問題帶來的市場失靈，同時保持支持政策的持續性和一致性，對研發提供足夠期限的支持；引導建立專業的製造業機構網絡，引導大學、公司、研究機構、基金會發揮重要作用，將專利組合與尋求獲得尖端技術的客户進行連接，堅持不懈地專注於技術的實際應用。只有當創新技術成功地在商業上應用，製造業大規模生產成為可能時，才能使其價值轉移和送達大眾，使創新實現價值傳遞。

第三，需求在維持製造業創新方面發揮着核心作用。當需求高度不確定時，僅對製造研發的公共支持不太可能促成企業進行商業上的可行創新。美國國防部門製造創新的主要限制因素就是需求規模。由於國防產品的商業市場相對較小，製造商對具有國防應用的產品進行創新的動力有限，每年鉅額的國防資金也難以激發創新動力。製造商在開發和商業轉化技術前要等到明確的市場需求，而買方一般會等待產品上市，供求間的信息温差，導致「先有雞還是現有蛋」的困境。政府通過「創新採購政策」此類為製造商開闢市場的政策，以公共購買刺激明確需求，提供製造商部分未來回報是解決問題的關鍵。合理預測和實現對產品的需求刺激，才能引領製造業處於前沿地位。

第四，政府支出應直接用於生產效率更高、實際工資更高的國內製造商。政府對企業的支持應以高性能要求為約束，這是政府之手「選擇贏家」避免無效和浪費的關鍵，比如企業單位勞工投入的附加值要高，實際工資要在同行業前三分之一，企業要提供優質的工人培訓，以此為高性能的製造企業生產提供激勵。要讓生產優勢突出、最有效率的國內製造商更可能在國內競爭中脫穎而出，並提供更符合發展趨勢的技術研發和勞動力培訓。