中信建投 | “十五五”规划纲要增量变化细读：篇章结构调整、目标指标优化与工程项目升级

文｜胡玉玮 周之瀚

本文聚焦“十五五”规划纲要增量变化，从篇章结构调整、目标指标优化、重大工程项目升级三大维度系统解读规划核心调整。篇章结构通过拆分细化、层级提升、整合优化、顺位调整完成战略重构，抬升数字中国、人口发展、经济安全等领域战略地位，理顺宏观治理逻辑。量化指标体系转向质效优先，围绕经济、创新、民生、绿色、安全五大维度优化升级，经济指标保持弹性设定，创新指标提标赋能新质生产力，民生指标精准提质适配人口发展，绿色指标实现调控思路转型。重大工程项目全面升级，聚焦五大核心领域扩容布局、细化板块、补齐短板，以科技为主线强化落地实效，全方位支撑“十五五”高质量发展、新质生产力培育与安全底线筑牢。

本文围绕“十五五”规划纲要增量调整展开深度解析，重点从篇章结构调整、目标指标优化、重大工程项目升级三大核心维度，系统梳理规划纲要的战略调整与落地部署。

篇章结构方面，规划纲要通过拆分细化、层级提升、整合优化、顺位调整四大路径实现战略重心优化：科技创新章节拆分明晰落地路径，数字中国、人口发展、经济安全、民生保障四大领域层级抬升，强化顶层统筹；对外开放、统一大市场、宏观治理、能源体系四大领域整合归并，提升治理协同质效；绿色发展、全球合作章节顺位前置，凸显核心战略导向，整体宏观治理逻辑更趋完善。

量化指标体系秉持质效优先、精准施策导向，五大维度同步升级：经济发展延续弹性增速设定，聚焦质效与城镇化质量提升；创新驱动指标稳步提标，以高价值专利、数字经济比重提升支撑新质生产力培育；民生福祉指标拆分优化，医疗、养老、托育指标转向精准提质，适配老龄化与生育友好型社会建设；绿色低碳指标实现能耗双控向碳排放双控转型，以非化石能源占比目标推动能源结构升级；安全保障指标量化提标，提升粮食、能源产能目标，筑牢经济安全底线。

重大工程项目迎来迭代升级，围绕新质生产力发展、现代化基础设施体系、民生保障、绿色低碳转型、重点领域安全保障五大领域扩容布局：新质生产力项目数量大幅增加，细化产业基础与新赛道布局；新增新基建、对外开放平台两大基建板块；民生项目聚焦薄弱环节精准发力；双碳工程形成全链条行动方案；安全保障项目构建体系化防控布局。规划以系统化项目部署强化科技主线、补齐发展短板，为“十五五”时期培育新质生产力、保障民生福祉、推进绿色转型、守住安全底线提供坚实支撑，全面彰显规划纲要的战略导向与落地实效。

一、篇章结构调整：战略重点与宏观治理逻辑优化

“十五五”规划纲要正式版与建议稿的整体框架与各篇、章、节层级基本对应，仅少数层级存在结构性调整，集中反映出国家发展战略重点的动态优化，可归纳为拆分细化、层级提升、整合优化、顺位调整四大类型：

（一）拆分细化：聚焦核心任务，明晰实操路径

1、科技创新领域

科技创新领域通过章节拆分细化，将“科技创新与产业创新深度融合”的原则性部署，拆解为国家创新体系构建与企业创新主体培育两大实操方向，强化落地导向，为科技自立自强、培育新质生产力明确实施路径。“十五五”规划建议稿“第十二章、推动科技创新和产业创新深度融合”拆分成为“十五五”规划纲要正式稿中的“第九章、提高体系化创新能力”与“第十章、强化企业科技创新主体地位”。第九章聚焦“提高体系化创新能力”，通过统筹国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等战略科技力量布局，完善中央财政科技经费分配和管理使用机制、健全重大科技任务央地投入共担机制、构建高水平科技开放合作新格局，从顶层构建自主高效的国家创新体系，解决创新资源分散、协同不足的痛点。第十章锚定“强化企业科技创新主体地位”，通过推动创新资源向企业集聚、支持科技型骨干企业牵头组建创新联合体、完善科技金融等政策，突出企业在技术决策、研发投入与成果转化中的核心作用，打通创新链与产业链的衔接。这种“体系支撑+主体发力”的分工，既强化了国家层面的创新统筹能力，又激活了市场主体的创新活力，为科技自立自强、培育新质生产力提供了清晰的实施路径，也为金融、产业资本布局核心技术攻关、成果转化等领域明确了政策导向。

（二）层级提升：凸显战略定位，强化顶层统筹

1、数字中国领域

数字中国建设从建议稿的单一章节提升为正式纲要独立篇章，大幅提升数智化发展的战略定位，强化顶层统筹推进，为激活数据要素潜能、抢占数字经济制高点搭建起系统化落地框架。建议稿中“第十四章、深入推进数字中国建设”仅为单一章节，正式纲要将其提升为独立篇章“第四篇、深入推进数字中国建设，提升数智化发展水平”。此次层级提升，将数智化发展从科技领域的附属任务，提升为贯穿经济社会发展全局的核心战略，背后是国家激活数据要素潜能、抢占数字经济制高点的实际部署。结合正式纲要第四篇具体内容来看，层级提升后，数字中国建设形成了“底座支撑—全方位赋能—生态保障”的完整落地体系：明确推进国家枢纽算力设施集群、超大规模智算集群建设，完善算力市场化运营模式以降低中小企业用算成本；提出“模芯云用”协同创新，打通人工智能模型算法、AI芯片、智算云平台与场景应用的全链条，强化底层硬件、算力支撑与模型应用的联动协同，力争在系统层面构建难以被替代的生态优势，为人工智能技术高效迭代和产业落地筑牢核心支撑；构建国家数据资源“一本账”，推动政务、公共、企业数据有序开放，开展“数据要素×”行动；全面实施“人工智能+”，推动制造业“智改数转网联”、民生领域智慧服务落地、政务领域大模型应用，同时健全数据要素制度和人工智能监管机制。这种系统性部署，将数智化从原则性指引转化为可落地、可考核的具体任务，既强化了算力、算法、数据的核心支撑作用，又明确了产业赋能的具体路径，为布局算力基础设施、数据要素、人工智能应用等相关赛道提供了清晰的政策锚点。

2、人口发展领域

人口发展相关内容由建议稿民生篇的零散分布，提升为正式纲要独立篇章，大幅提升人口发展战略地位，立足少子化、老龄化现实挑战，构建覆盖全生命周期的系统性人口发展政策体系。建议稿中人口发展相关内容分散于民生篇，未形成系统部署；正式纲要将其独立为“第十一篇、完善人口发展战略，促进人口高质量发展”，这一调整精准回应我国少子化、老龄化的现实挑战，将人口发展从零散的民生保障子项，升级为统筹全局的系统性战略，形成了覆盖“生育—教育—健康—养老”全生命周期的完整政策体系。结合正式纲要第十一篇具体部署来看，独立成篇后，各项举措更具针对性和可操作性：针对少子化问题，明确扩大生育保险覆盖面、实现政策范围内住院分娩个人“无自付”，多渠道扩大普惠托育供给，探索育儿补贴动态调整机制，切实降低家庭生育养育成本；针对老龄化问题，完善城乡养老服务网络，推进居家适老化改造、增加养老机构护理型床位，推行长期护理保险，同时开发老年人力资源、发展银发经济；同步配套教育提质扩容、健康中国建设等举措，明确学前教育毛入园率、高等教育毛入学率等具体目标，健全与人口变化相适应的教育、医疗资源配置机制。这种系统性部署，将人口发展与民生保障、产业发展深度绑定，破解以往政策分散、协同不足的痛点，切实解决群众在生育、养育、教育、养老等方面的急难愁盼，为人口高质量发展提供坚实的政策支撑。

3、经济安全领域

经济安全相关内容在正式纲要中独立成章，系统整合粮食安全、能源资源供应、重点领域风险防范、网络安全等部署，显著提升经济安全战略地位，将其作为发展底线以应对内外不确定性风险。正式纲要新增“第五十二章、保障国家经济安全”，将粮食安全、能源资源供应、重点领域风险防范、网络安全等内容系统整合，填补了建议稿中经济安全专项部署的空白，体现了对未来五年国内外环境不确定性的高度警惕，将经济安全提升为高质量发展的底线要求，是应对复杂外部挑战、防范内部风险的必然选择。结合正式纲要第五十二章内容来看，各项部署均紧扣实际需求、靶向破解安全痛点：粮食安全方面，明确严守耕地红线、保持政府储备粮规模稳定，推进农产品进口多元化，同时完善化肥保供稳价机制，筑牢口粮绝对安全底线；能源资源安全方面，明确原油年产量稳定在2亿吨左右，实施油气增储上产战略，健全能源储备体系，推进新一轮找矿突破战略行动，强化战略性矿产资源保障；重点领域风险防控方面，针对性部署房地产、地方政府债务、中小金融机构等领域风险化解，明确遏制新增隐性债务、推动融资平台转型等具体任务；网络安全方面，健全关键信息基础设施防护制度，打击网络违法犯罪，推进容灾备份体系建设。这些具体部署既补齐了以往安全保障的薄弱环节，又明确了各领域安全保障的量化目标和责任导向，切实将经济安全的底线要求转化为具体行动，有效应对内外环境不确定性带来的各类风险挑战。

4、民生保障领域

民生保障领域新增专项保障章节，将妇女、未成年人、青年、退役军人、残疾人等群体权益保障单列部署，推动民生保障从普惠覆盖向精准施策升级，彰显以人民为中心的发展思想，为实现共同富裕筑牢群体权益保障根基。民生篇新增“第四十六章、保障各类群体发展权益”，针对妇女、未成年人、青年、退役军人、残疾人等不同群体的差异化需求，出台了一系列具体可落地的保障举措。结合正式纲要第四十六章内容来看，各项部署均紧扣群体痛点、聚焦实际需求：妇女权益保障明确实施适龄女童HPV疫苗免费接种，加强乳腺癌、宫颈癌综合防治，保障受教育、就业和农村土地承包经营权；未成年人保护聚焦近视、孤独症早筛早干预，帮扶流动儿童、留守儿童，防治学生欺凌和网络侵害；青年发展重点解决求学、就业、婚恋、住房、社会融入等实际困难，拓展社会治理参与渠道；退役军人保障完善安置就业和优抚待遇，深化优抚医疗康养体系建设；残疾人保障健全生活和护理补贴动态调整机制，强化康复救助和就业帮扶。这些具体举措细化了保障内容、明确了实施路径，精准对接各类群体的急难愁盼，让民生保障更具针对性和实效性，切实维护各类群体合法权益，夯实共同富裕的民生基础。

（三）整合优化：归并协同部署，聚焦提质增效

1、对外开放领域

对外开放领域对建议稿相关章节进行整合优化，强化政策协同，将扩大自主开放与贸易创新的导向统一为提升贸易投资合作质量，推动对外开放从重规模转向重质效，更好适配高水平对外开放新阶段的现实需求。正式纲要将建议稿中“积极扩大自主开放”与“推动贸易创新发展”两章内容整合为“提升贸易投资合作质量和水平”一章。此次整合核心逻辑为“提质增效、聚焦核心”，摒弃以往“重规模、重形式”的开放导向，转向“重质量、重实效”，将“扩大开放”与“贸易创新”的核心目标统一为提升贸易投资合作质量，让政策部署更集中、更具针对性。结合正式纲要第二十二章具体内容来看，整合后的章节聚焦三大核心任务，举措更务实具体：贸易创新发展方面，明确推动货物贸易市场多元化、服务贸易提质升级，重点发展数字贸易、绿色贸易，优化海外仓布局，完善跨境电商、新型离岸贸易等新业态政策环境，同时扩大国内急需的先进技术设备、优质农产品进口；吸引和利用外资方面，全面落实外资企业国民待遇，引导外资投向先进制造、现代服务、高新技术、节能环保等领域，支持外资设立地区总部和研发中心；国际产业与投资合作方面，引导企业有序开展境外投资，支持新兴产业拓展海外场景，健全境外投资风险防控机制。这种整合强化了各项举措的协同性，推动对外开放与国内产业升级、内需扩大形成良性循环，精准适配我国对外开放进入高质量发展阶段的实际需求。

2、统一大市场领域

统一大市场领域优化章节表述与治理逻辑，由被动破除堵点卡点转向主动系统构建，推动市场建设从集中攻坚破难题转向长效化纵深推进，以制度、竞争、设施协同发力提升全国市场一体化建设质效。建议稿“第十七章、坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，正式纲要章名调整为“第十七章、纵深推进全国统一大市场建设”，体现治理导向转变，从“被动破解堵点”向“主动构建体系”的深层转变，标志着全国统一大市场建设从“集中攻坚破难题”进入“系统推进建长效”的新阶段，更聚焦建设的整体性、协同性和长效性。结合正式纲要第十七章具体部署来看，调整后的章节围绕“制度完善、秩序规范、设施联通”三大核心，推出一系列务实举措：基础制度规则方面，完善产权保护、市场准入负面清单等规则，推行经营主体活动发生地统计，制定全国统一大市场建设条例，筑牢统一市场制度根基；公平竞争市场秩序方面，强化公平竞争审查刚性约束，规范地方招商引资行为，健全反垄断执法指引，破除地方保护和要素流动壁垒；市场设施高标准联通方面，完善国家物流枢纽网络，加强多式联运设施、标准建设和信息共享，大力推进“一单制”、“一箱制”发展，构建统一的公共资源交易平台，降低全社会物流成本。这些具体部署，将以往“点对点”破解堵点的思路，升级为“全方位、系统性”构建统一市场的行动，切实解决商品要素流动不畅、市场规则不统一等实际问题，推动全国统一大市场建设向纵深发展。

3、宏观治理领域

宏观治理领域优化章节定位，由侧重提升治理效能转向健全宏观经济治理体系，更加突出治理的系统性、长效性与政策协同性，通过完善调控、财政、金融制度，为稳定宏观经济运行筑牢坚实制度保障。建议稿的“提升宏观经济治理效能”，在正式纲要中将章名调整为“健全宏观经济治理体系”，更加注重宏观治理的系统性、长效性和协同性，破解以往宏观调控中政策协同不足、制度体系不完善等实际问题。结合正式纲要第二十章具体部署来看：宏观调控制度方面，强化国家发展规划的战略导向，加强财政与货币政策协同，实施逆周期和跨周期调节，充实政策工具箱，健全预期管理机制；现代财政制度方面，深化零基预算改革，统筹各类财政预算，优化税制结构、提高直接税比重，规范政府债务管理，增强财政可持续性；金融强国建设方面，完善中央银行制度和市场化利率形成机制，推动金融服务实体经济，发展科技金融、绿色金融等，深化资本市场改革、提高直接融资比重，同时强化金融监管、防范金融风险。这些具体部署，进一步理顺宏观治理逻辑，强化政策协同性，为应对复杂多变的宏观经济形势提供坚实的制度支撑。

4、能源体系领域

能源体系领域将新型能源体系整合归入现代化基础设施体系，明确其服务实体经济的基建核心定位，强化与现代化产业体系的协同衔接，让能源建设更聚焦产业需求，为实体经济绿色转型和高质量发展提供稳定低碳的能源支撑。建议稿中“第四十六章、加快建设新型能源体系”为独立单章，正式纲要将其归入第二篇“建设现代化产业体系巩固壮大实体经济根基”下的“第七章、构建现代化基础设施体系”。此次调整明确新型能源体系作为实体经济基础设施的核心定位，强化其与现代化产业体系、基础设施体系的协同衔接，让新型能源体系建设更贴合实体经济发展需求、更具针对性。结合正式纲要第七章第二节具体部署来看，归入基础设施体系后，新型能源建设的重点更聚焦、举措更务实：明确实施非化石能源十年倍增行动，统筹布局“三北”风电光伏、西南水风光一体化等清洁能源基地，兼顾就地消纳与外送需求；同时推进化石能源清洁高效利用，加快煤电改造升级，构建新型电力系统，完善智能电网、抽水蓄能和新型储能布局，提高终端用能电气化水平。此外，还明确要基本建成全国统一电力市场体系，完善油气“全国一张网”调度机制。这些举措既保障能源安全稳定供应，又为制造业绿色转型、实体经济提质增效提供清洁低碳的能源支撑，实现能源建设与产业发展、基础设施建设的深度融合，让新型能源体系真正成为巩固实体经济根基的重要支撑。

（四）顺位调整：前置关键章节，锚定发展重心

1、绿色发展领域

绿色发展领域将碳达峰相关部署由绿色篇章第三顺位提前至首位，大幅提升双碳目标的战略优先级，确立以碳达峰为核心抓手统领绿色转型全局，凸显绿色低碳发展在国家战略中的引领性地位。建议稿中“积极稳妥推进和实现碳达峰”为绿色篇章第三顺位，正式纲要将其提前至第一顺位，这一顺位调整，彰显了双碳目标在国家发展中的战略核心地位，让碳达峰成为绿色发展的核心抓手。结合正式纲要第四十七章具体部署来看，顺位提前后，碳达峰相关举措更具体、更具落地性和约束性：明确全面实施碳排放总量和强度双控制度，建立碳考核、行业管控、企业管理等全链条政策体系，扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，压实各主体减排责任；聚焦重点领域节能降碳，明确单位GDP能耗下降10%左右的具体目标，管控高耗能项目，推动建筑、交通、算力等领域降碳改造，加快清洁能源替代；同时强化碳汇核算和气候变化应对能力，积极参与全球气候治理。这些务实举措，将确保碳达峰目标落地见效，推动绿色低碳转型与经济发展形成良性循环。

2、全球合作领域

全球合作领域将构建人类命运共同体相关章节大幅前置，显著提升对外开放与全球治理合作的战略优先级，彰显我国主动塑造外部环境、深度参与全球规则制定的大国担当，推动理念倡导向务实合作落地转变。建议稿“第六十章、推动构建人类命运共同体”，正式纲要将其提前至“第二十四章”。这一顺位提前，将对外开放与全球合作提升至更高战略层面，彰显大国担当，契合复杂国际形势下我国主动塑造外部环境、推动全球治理体系变革的战略需求。结合正式纲要第二十四章具体部署来看，调整后相关举措更具体、更具实操性：在全球经济治理方面，明确维护WTO核心地位，推动RCEP扩员、中国－东盟自贸区3.0版落地，积极申请加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）、DEPA（数字经济伙伴关系协定），同时提出人工智能、数字经济等新兴领域国际规则的中国方案；在国际关系方面，拓展全球伙伴关系网络，深化周边命运共同体建设，加强与发展中国家团结合作；在国际公共产品方面，主动参与全球气候、粮食、能源安全合作，加大减贫援外力度，落实联合国2030年可持续发展议程。这些务实举措，将人类命运共同体建设与具体国际合作紧密结合，旨在提升我国在全球治理中的影响力，同时为我国发展营造更有利的国际环境。

二、量化目标指标优化：质效优先与精准施策

在经济社会发展量化目标方面，“十五五”规划纲要延续“十四五”的主要指标框架，围绕经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳、安全保障五大维度优化量化指标体系，整体发展导向由规模速度优先转向质效优先、精准施策，其中民生福祉、绿色低碳两大领域的指标内涵出现较大幅度的调整与优化。

（一）经济发展：保持增速弹性设定，聚焦质效提升与城镇化提质

经济发展指标延续使用弹性增速设定，继续以全员劳动生产率增长锚定发展质效，城镇化率年均增速放缓。经济发展类指标中，GDP增速目标延续了“保持在合理区间、各年度视情提出”的弹性表述，未设定具体GDP增速目标，同时明确“全员劳动生产率增长高于GDP增长”，这一延续性表述进一步强化了“质的有效提升和量的合理增长”的核心导向。常住人口城镇化率目标从“十四五”末的65%提升至“十五五”末的71%，目标年均增速从“十四五”期间的0.73%放缓至“十五五”期间的0.62%，更侧重城镇化质量提升，与以人为核心的新型城镇化战略相契合，体现了城镇化从“数量扩张”向“功能完善、公共服务均等化”的进阶。

（二）创新驱动：核心指标稳步提标，量化支撑新质生产力培育

创新驱动指标维持研发经费投入增长目标，稳步提升高价值发明专利、数字经济核心产业增加值占比目标，精准衔接数字中国战略，为新质生产力培育划定量化路径。全社会研发经费投入增长目标设定为年均增速>7%，延续“十四五”强化研发投入的导向，为科技自立自强提供资金保障；每万人口高价值发明专利拥有量目标从“十四五”末的12件提升至“十五五”末的大于22件，凸显知识产权质量导向；数字经济核心产业增加值占GDP比重从“十四五”末的10%提升至“十五五”末的12.5%，直接呼应“数字中国”独立成篇的战略升级，明确数字经济作为核心增长引擎的定位，为算力、算法、数据要素等领域的产业布局提供了清晰的量化锚点。

（三）民生福祉：指标拆分优化提质，精准适配人口发展需求

民生福祉指标的调整最具针对性，对医疗、养老、托育相关目标进行拆分与优化，由侧重数量供给转向精准提质，精准适配老龄化应对与生育友好型社会建设的现实需求。医疗领域将“每千人口拥有执业（助理）医师数”拆分为“执业医师数”和“注册护士数”，分别设定3.7人和5.1人的“十五五”目标，细化医疗服务供给结构，弥补护理人才短板，适配老龄化社会下的照护需求；养老领域指标从“基本养老保险参保率”优化为“养老机构护理型床位占比”，目标到2030年提升至73%，从“覆盖广度”转向“服务深度”，聚焦失能老年人的专业照护；托育领域指标从“托位数”调整为“入托率提高6个百分点”，针对我国超三成3岁以下婴幼儿家庭有送托需求、2023年实际入托率仅7.86%且托位缺口较大的现状，从“设施供给”转向“实际使用效率”，切实降低家庭育儿负担，与“生育友好型社会”建设形成政策闭环；人均预期寿命提升至80岁，凸显健康中国建设的核心目标，民生保障的精准性与普惠性同步升级。

（四）绿色低碳：指标调控思路转型，优化能源结构与生态治理

绿色低碳指标将能耗约束替换为非化石能源占比目标，实现从能耗双控向碳排放双控转变，同步优化生态环境质量类指标，推动双碳治理思路升级。“十四五”核心指标“单位GDP能源消耗降低”被替换为“非化石能源占能源消费总量比重提升至25%”，同时保留“单位GDP二氧化碳排放较2025年下降17%”的约束性目标，这一调整推动调控思路从“能耗双控”转向“碳排放双控”，实现能源消费与碳排放的解耦，为可再生能源大规模消纳松绑。2025年我国非化石能源（绿色能源）占能源消费总量比重达21.7%，历史性超过石油成为第二大能源类型，较2024年提高约1.9个百分点，能源结构绿色转型步伐持续加快。空气质量、水体指标从“规模覆盖”转向“浓度/质量约束”，森林覆盖率进一步提升，更直接反映生态环境改善的实际成效，与碳达峰章节顺位前置的战略调整相呼应。

（五）安全保障：产能目标量化提标，筑牢国家经济安全底线

安全保障类指标持续提升粮食与能源综合生产能力目标。粮食综合生产能力由“>6.5亿吨”提高至“1.45万亿斤左右”，能源综合生产能力由“>46亿吨标准煤”提升至“58亿吨标准煤”，精准对接“保障国家经济安全”新增章节部署，为粮食、能源资源安全确立刚性考核标准，夯实经济社会发展的安全根基。

三、重大工程项目升级：科技主线引领与短板补齐落地

（一）引领新质生产力发展

“十五五”引领新质生产力发展的重大工程项目数量大幅增加，产业布局细化为产业基础提升与新赛道培育两大板块并新增相关项目，前沿科技攻关、创新基础能力提升领域也同步增设多项工程，推动科技与产业深度融合以赋能新质生产力，进一步强化科技在发展中的主线定位。

引领新质生产力发展的重大工程项目数，从“十四五”的19项提升到“十五五”的28项，数量显著增加的背后，是国家将产业发展与科技创新提升至更高战略优先级的明确信号，项目布局更具系统性、针对性和前瞻性，精准契合新质生产力“科技创新主导、产业迭代升级”的核心特征。

相较于“十四五”，“十五五”的产业布局更加细化，划分为“产业基础能力提升”和“新产业新赛道”两大核心板块，这与“十五五”规划纲要中“实施产业基础再造工程”“前瞻布局未来产业”的部署高度契合。在基础能力提升方面，新增了基础零部件和元器件、基础软件和工业软件、工业母机、高端仪器仪表等具体项目，直指我国产业链供应链薄弱环节，是落实纲要“打好关键核心技术攻坚战”的具体举措，旨在破解“卡脖子”难题，提升产业自主可控水平；在未来新赛道培育方面，具身智能、生物制造、新型电池、商业航天、国产大飞机、低空装备、绿色氢能、脑机接口等新增表述，精准对接纲要中“培育壮大新兴产业和未来产业”的要求，聚焦技术颠覆性强、增长潜力大的领域，提前布局未来经济增长极。

产业迭代升级的核心动力，源自前沿科技的持续突破，“十五五”新增可控核聚变、重大疾病防治与创新药研发等前沿突破性领域，凸显国家“抢占科技制高点”的坚定决心。这与纲要“强化战略前沿领域科技布局”的导向一致，纲要明确提出瞄准世界科技前沿，实施人工智能、量子科技、生物科技等战略部署，而可控核聚变作为未来能源领域的颠覆性技术，创新药研发关乎民生健康与生物医药产业升级，这些新增项目正是将前沿科技部署转化为具体落地任务，推动科技成果从实验室走向产业应用。

此外，“十五五”在创新基础能力提升方面新增3项重大工程项目部署，包括国家实验室体系、区域创新体系、科技基础条件平台等，呼应纲要“提高体系化创新能力”的要求。纲要强调优化国家实验室布局、完善区域创新机制、强化科技基础条件自主保障，这些项目的新增，旨在有效解决以往创新资源分散、协同不足的问题，通过统筹战略科技力量，筑牢科技创新的硬件基础，为产业升级和前沿技术攻关提供持续支撑。

（二）构建现代化基础设施体系

构建现代化基础设施体系的重大工程项目中，新增新型基础设施建设（5项）和对外开放平台功能提升（5项）两大板块，精准契合我国数智化发展和高水平开放的实际需求。

新增的5项新型基础设施建设，精准对接纲要中“支撑产业升级和数智化发展”的核心目标，每一项都聚焦实际需求、破解发展痛点。其中，全国一体化算力网紧扣纲要“深入推进东数西算工程”的要求，通过构建多层次算力设施体系，优化东中西部算力资源配置，解决算力分布不均、供需失衡的问题，为数字经济发展提供坚实算力支撑；卫星互联网加快低轨组网，弥补地面通信在偏远地区、海洋等区域的覆盖盲区，可实现教育普惠、远程医疗、应急通信等实际应用，让偏远地区共享数字红利；信息通信网络推进5G-A、万兆光网建设和6G技术创新，夯实数智化转型的网络基础，推动移动物联网自主迭代；数据基础设施为数据要素高效流通、安全存储提供保障，呼应纲要“推进数据高效便利安全跨境流动”的部署；低空基础设施则适配低空经济发展需求，为低空飞行、无人机应用等新业态提供硬件支撑，完善新型基础设施生态。

新增的5项对外开放平台功能提升举措，立足纲要“优化区域开放布局、打造开放高地”的导向，构建起陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。海南自由贸易港聚焦全岛封关运作，实施“零关税”等更加优惠的政策，扩大“一线”放开、“二线”管住的开放举措，吸引全球优质要素集聚，打造高水平开放标杆中国政府网；自由贸易试验区开展更大力度制度型开放试验，推动国内规则与国际高标准经贸规则衔接，为全国开放积累经验；边境合作平台和边境口岸强化沿边地区开放支撑，简化通关流程、完善配套设施，促进边境贸易便利化；中欧（亚）班列集结中心优化运输布局，提升跨境物流效率，构建起连接亚欧大陆的物流通道，带动“通道带物流、物流带贸易、贸易带产业”的良性循环，保障跨境供应链稳定。

（三）保障和改善民生

民生领域新增多项重点工程项目，聚焦民生薄弱环节精准发力，凸显“投资于人”的核心导向。新增的民生重点工程项目均立足群众实际需求，贴合“十五五”规划纲要部署，每一项都有明确的落地导向。其中，文化和旅游深度融合发展，呼应纲要“深化以文塑旅、以旅彰文”的要求，通过挖掘特色文化资源、培育多元文旅业态，不仅能丰富群众精神文化生活，还能带动文旅相关产业就业，推动服务业高质量发展；特殊教育补短板紧扣纲要“健全特殊教育、专门教育保障机制”的部署，着力解决特殊群体教育资源不足、入学困难等问题，促进教育公平；重点人群医疗服务补短板，聚焦老年人、孕产妇、儿童等重点群体，完善医疗服务供给，让重点人群能便捷享受优质医疗资源；医养结合能力提升，落实纲要“积极推进医养结合、增加养老机构护理型床位”的要求，破解老年人“看病难、养老难”的叠加痛点，提升老年群体生活质量；生育医疗服务提升，结合纲要生育支持政策，扩大生育保险保障范围、提升分娩医疗保障水平，降低家庭生育医疗成本，助力生育友好型社会建设；退役军人优抚和烈士褒扬，进一步完善优抚保障体系，强化对退役军人的帮扶援助和权益保障，弘扬英烈精神，彰显社会温度。

（四）推动绿色低碳转型

“十五五”规划在绿色低碳领域新增6项碳达峰碳中和重大工程项目，形成覆盖重点行业、能源替代、场景建设、循环利用、非二氧化碳减排和基础能力的全链条行动方案。在重点行业领域节能降碳方面，针对火电、钢铁、石化等传统高耗能行业推进节能降碳改造，明确提出实现节能量1.5亿吨标准煤以上、公共机构单位建筑面积能耗降低5%的目标，这既是对纲要“深入开展节能降碳改造”要求的细化，也直击工业领域碳排放占比高的核心痛点，通过技术推广与能效约束，推动传统产业向绿色低碳转型。煤炭消费清洁替代项目则采取循序渐进的替代路径，通过生物质掺烧、绿氨掺烧等技术示范，以及食品、纺织等行业燃煤锅炉的清洁化替代，目标实现煤炭消费量替代3000万吨/年，保障能源供应稳定的同时逐步降低煤炭依赖。零碳园区和零碳运输走廊建设聚焦场景化降碳，计划建设100个左右国家级零碳园区，在货运通道布局充换电、氢氨醇加注等设施，将纲要“建设零碳工厂和园区”“推动交通动力低碳替代”的要求落地为产业集群与物流交通的绿色示范，以点带面推动区域降碳。循环经济助力降碳、非二氧化碳温室气体减排则进一步拓展了减排的广度与深度：前者通过提升废弃电器电子产品、废旧动力电池等资源化利用水平，目标将主要资源产出率提高16%左右，以资源循环利用减少生产端碳排放；后者针对煤矿开采、种植养殖等领域实施甲烷、氧化亚氮等治理工程，形成3000万吨二氧化碳当量减排能力，弥补了以往仅聚焦二氧化碳减排的短板，呼应纲要“加强非二氧化碳温室气体监测管控”的要求。最后，碳达峰碳中和基础能力提升项目则为双碳工作筑牢底层支撑，通过建设碳排放数据综合管理系统、碳计量实验室，以及推动CCUS技术创新应用，落实纲要“完善碳排放统计核算体系”“加强绿色低碳技术创新”的部署，为精准管控碳排放、探索长期碳中和技术路径提供保障。这些项目共同构成了“降碳—替代—循环—强基”的完整闭环，以务实举措推动碳达峰目标如期实现，同时为中长期碳中和积累技术与经验。

（五）重点领域安全保障

“十五五”规划在重点领域安全保障板块新增油气储备、战略物资储备、灾害监测预报体系等重大工程，精准对接能源安全、产业链供应链安全与防灾减灾核心需求，以体系化布局提升应急保供与风险防控能力。新增的油气储备项目明确布局大庆生平、长庆榆林雷龙湾、西南万顺场、新疆宝浪等区域性储气库，紧扣纲要“强化政府储备和企业储备协同，提升国家石油储备规模，增强天然气储备调节保障能力”的要求，构建覆盖东北、西北、西南等核心区域的全国储气网络。这种精准布局既弥补了我国天然气储备区域分布不均的短板，也能有效应对冬季用气高峰、地缘冲突等突发场景，提升油气应急调峰能力，保障油气核心需求自主可控，避免单一区域依赖引发的供应风险。战略物资储备方面，提出“建设提升一批战略物资储备基地”，呼应纲要“加强战略性矿产资源勘探开发和储备，统筹加强产品、产能和产地储备”的导向。这意味着储备范围将覆盖关键矿产、重要原材料、民生保障物资等多领域，通过基地化建设提升物资的集中调配、应急保供能力，应对全球供应链中断、极端事件等风险，保障产业链供应链稳定，强化经济运行韧性。灾害监测预报体系新增“建设地球系统数据平台，加强气象、水文、地质、地震等灾害监测预报预警体系建设，提升海洋观测预报预警能力”，旨在通过跨领域数据平台整合多灾种监测信息，大幅提升灾害预警的精准性与时效性，降低极端天气、地质灾害等对工农业生产、基础设施运行的冲击，保障民生秩序与经济活动稳定，推动安全保障从“事后处置”向“事前预警、主动防控”转型，提升综合防灾减灾能力。

（1）特朗普政府关税政策出现超预期大幅调整，如推翻中美经贸联合声明形成的共识，推行更高幅度“对等关税”，或出台其他对华贸易限制性政策，进一步冲击中美贸易，抑制中国对美出口。（2）中国国际经贸关系大幅恶化，除美国外，其他国家跟风采取贸易限制措施，增加贸易壁垒，阻碍中国产品出口。（3）全球贸易保护主义持续抬头，部分国家以产业保护等为由，针对中国出口商品设置技术、环保等各类严苛标准，影响中国产品国际市场份额。（4）地缘政治冲突升级，影响全球供应链稳定，干扰中国出口产业链正常运转，削弱出口竞争力。

证券研究报告名称：《“十五五”规划纲要增量变化细读：篇章结构调整、目标指标优化与工程项目升级》

对外发布时间：2026年3月24日

报告发布机构：中信建投证券股份有限公司 

本报告分析师： 

胡玉玮 SAC编号：S1440522090003

周之瀚 SAC编号：S1440524090001

责任编辑：石秀珍 SF183