应对“不确定性”，“十五五”发展战略有何转变？

本文来自格隆汇专栏：申万宏源宏观 作者：赵伟、贾东旭、侯倩楠

 

 

 

 

 

 

 

 

 

摘要
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“十五五”期间，面对外部环境的不确定性不稳定性，我国发展战略与政策逻辑发生怎样变化？未来五年，如何向改革要红利，向转型要动能？深度分析解读“十五五”规划纲要，供参考。

一、应对“不确定性”，“十五五”发展战略的转变？ 突出“历史主动精神”，注重改革与转型

 

 

 

 

从“十四五”到“十五五”，规划纲要对环境研判及政策基调发生重大变化。“十五五”期间，外部“世界变乱交织、动荡加剧…外部环境的不确定性不稳定性明显增强”，内部“周期性、结构性、体制性问题相互交织…新旧动能转换任务艰巨”。在此背景下，“十五五”规划纲要的发展战略突出“历史主动精神”，强调“在激烈国际竞争中赢得战略主动，以高质量发展的确定性应对各种不确定”。

 

 

 

 

规划篇章结构精炼聚焦，全面深化改革与新质生产力权重提升。“十五五”纲要在承袭原有主干基础上，进一步精简重组为十八篇六十二章。一方面，改革独立篇章，聚焦激发经营主体活力、要素市场化配置与完善宏观治理体系，呼应三中全会三百余项改革任务；另一方面，新质生产力发展相较“十四五”更为聚焦，重视“战略必争领域和产业链供应链薄弱环节“，提出”采取超常规措施”等。

 

 

 

 

纲要指标体系淡化总量增速，重视结构优化与改革推进。“十五五”延续对经济增速保持合理区间的导向，但强化对全员劳动生产率、数字经济占比等质量型指标的定量考核。同时，安全保障类指标强化底线约束，调高粮食与能源综合产能绝对定量目标，并注重“双碳”目标及老龄化服务供给考核。指标重构标志着中长期考核转向，未来宏观主线将从总量扩张切向结构优化与高质量发展。

 

 

 

 

二、向改革要红利，“十五五”的关键改革领域？反内卷与减碳协同，财税金融、对外开放改革加快

 

 

 

 

全国统一大市场建设与绿色转型协同，共同推进“反内卷”。纲要明确统一大市场建设路径，定调坚决破除堵点并综合整治内卷式竞争，并具体给出健全产能监测预警及简易退出的实操路径。同时，绿色低碳战略定位跃升，强调管控高耗能项目与加快技术创新。低碳转型不再仅是生态目标，而是与反内卷紧密协同，通过提升环保与能耗标准，倒逼落后与低效产能加速淘汰，重塑宏观供需格局。

 

 

 

 

财税与货币政策制度改革与协同发力并进，实现健全现代化财税制度和建设金融强国的规划目标。财税体制改革更侧重财政可持续性，提高直接税比重、扩大个税综合征收范围并稳步下划消费税，以保持合理宏观税负。货币金融规划侧重构建科学稳健体系，在五年规划中罕见提出社融及货币供应量与价格水平预期目标相匹配。此外，探索实行国家宏观资产负债表管理成为政策协同的重要抓手。

 

 

 

 

对外开放确立自主与单边开放基调，旨在以高水平开放倒逼服务业升级并应对贸易壁垒。纲要主动布局，不仅对最不发达国家等扩大单边开放，更明确推进电信及医疗等现代服务业有序开放试点，以提升优质供给拉动消费。此外，为应对欧美贸易壁垒，纲要首倡引导供应链合理有序跨境布局，支持企业海外投资并带动国内高附加值中间品出口，培育具备全球资源调度力的跨国公司。

 

 

 

 

三、向转型要动能，“十五五”产业政策的变化？供给端科技突围，需求端向消费转型

 

 

 

 

科技突围方面，“十五五”规划更重视“智能化”为引领的产业发展思路。“十五五”纲要明确提出促进实体经济和数字经济深度融合，要求推进算力资源规模化、集约化、绿色化、普惠化发展，并提出要推动绿色电力与算力协同布局。“人工智能+”行动既重视技术研发，也聚焦其在产业发展、消费提质、民生福祉中的应用，旨在提升生产效率，以新供给激发新消费。

 

 

 

 

扩内需将提振消费置于首位，政策实施路径分为夯实收入增长与消费结构升级两大维度。“十五五”规划将消费独立升格为章，呼应“居民消费率明显提高”的目标。政策更重视收入端，明确提出“稳步提高最低工资标准”“促进楼市股市健康发展”“规范完善与人均消费支出挂钩的低保标准动态调整机制”等。结构上顺应国际发展规律，对服务消费侧重量的释放，对商品消费则注重扩容升级。

 

 

 

 

地产被整体纳入民生保障篇章，宏观经济转型的核心是从总量刺激向高质量发展切换。“十五五”规划将房地产高质量发展整体纳入民生保障篇章，标志着政策弱化房地产短期刺激经济的工具属性，转向民生保障与居民资产负债表视角，回归其本源。同时，规划提出搭建房地产发展新模式的基础制度，提出推行项目公司制、融资主办银行制与现房销售，同时强调完善住房保障体系。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

风险提示

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

宏观政策落地执行不及预期、外部不确定性超预期。

 

 

 

 

 

 

报告正文

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“十五五”期间，面对外部环境的不确定性不稳定性，我国发展战略与政策逻辑发生怎样变化？未来五年，如何向改革要红利，向转型要动能？深度分析解读“十五五”规划纲要，供参考。

 

 

 

 

 

 

1. 应对“不确定性”，“十五五”发展战略的转变？

 

 

 

 

 

 

 

从“十四五”到“十五五”，规划纲要对环境研判及政策基调发生重大变化。“十五五”期间，外部“世界变乱交织、动荡加剧…国际经济贸易秩序遇到严峻挑战…大国博弈更加复杂激烈，外部环境的不确定性不稳定性明显增强”，内部“周期性、结构性、体制性问题相互交织；有效需求不足，供强需弱矛盾突出，国内大循环存在卡点堵点；新旧动能转换任务艰巨…重点领域还有风险隐患…”。在此背景下，“十五五”规划纲要的发展战略突出“历史主动精神”，强调“在激烈国际竞争中赢得战略主动，以高质量发展的确定性应对各种不确定”。这意味政策逻辑或重点转向通过体制机制改革与科技产业突围来重塑经济结构，体现出向改革要红利、向转型要动能的核心特征。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

从全文篇章结构与战略格局的排布来看，“十五五”规划较“十四五”规划有所精炼且提升了“全面深化改革”与“新质生产力”的权重。“十四五”规划的篇章格局为19篇65章；而“十五五”规划纲要在承袭其主干的基础上，精简并重组为18篇62章。 “十五五”建议中的改革导向，在纲要中被提炼为第六篇（高水平社会主义市场经济体制），重点聚焦“经营主体活力”、“要素市场化配置”与“宏观经济治理体系”等，呼应二十届三中全会部署的300多项改革任务。“引领发展新质生产力”单独成篇，相较“十四五”的“创新驱动发展”等相对宏观表述，更为聚焦“战略必争领域和产业链供应链薄弱环节“，提出”采取超常规措施”等政策支持。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

从核心指标体系的设定来看，“十五五”规划更注重经济结构优化。 “十五五” 规划延续对 GDP 增速 “保持在合理区间、各年度视情提出”的预期性导向，将政策重心更多放在结构性、质量型发展目标上，强化对“全员劳动生产率”增长、“数字经济核心产业增加值占GDP比重”等结构性、质量型指标的定量考核。在“安全保障”类指标上，规划强化底线约束，调高了粮食与能源综合生产能力的绝对定量目标。指标设定更加注重“双碳”目标的平稳过渡以及人口老龄化背景下的服务供给约束如精细化考核。指标体系的重构，标志着中长期考核的转向，宏观经济的观察锚或需从传统的总量增速向结构优化与改革进度切换。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. 向改革要红利，“十五五”的关键改革领域？

 

 

 

 

 

 

 

“十五五”规划纲要明确统一大市场建设具体路径，后续“反内卷”或强有力的行政与市场双重约束。回顾“十四五”规划，关于统一大市场的表述侧重于“有效破除地方保护、行业垄断和市场分割”，政策重心在于清理阻碍要素流动的显性壁垒。进入“十五五”，面对供需结构的深刻调整，《建议稿》不仅将定调拔高至“坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点”，同时提出要“综合整治‘内卷式’竞争”。“十五五”规划则进一步给出了具体的实操路径，明确提出要“健全产能监测预警机制，采取规划引导、产能调控、价格治理、行业自律等措施”，并首次强调“探索建立覆盖所有经营主体的简易退出机制”。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

绿色低碳转型或与“反内卷”协同加速落后产能出清。“十四五”规划中，绿色发展的要求主要聚焦于“加快发展方式绿色转型”及设定能耗下降的相对指标。而“十五五”规划对绿色低碳的战略定位发生了跃升，明确要求“深入开展节能降碳改造和控煤减煤”，并强调“有力有效管控高耗能高排放项目，加快绿色低碳技术装备创新应用”。低碳转型不再仅是单纯的生态目标，而是具备更为宏大的产业结构优化使命——成为推动传统产业升级与设备更新的重要抓手。后续低碳转型将与“反内卷”紧密协同：通过不断提升能耗、环保、技术等绿色标准，倒逼落后、高碳、低效产能加快淘汰。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

促消费的底层政策逻辑更偏长期，民生保障改革在“十五五”规划中权重提升。相较于“十四五”，“十五五” 纲要进一步深化了收入分配制度改革与社会保障体系建设的部署，在第十二篇中针对就业增收、低保标准动态调整、社会保险扩面提质、养老金合理调整等方面提出了更具针对性的举措。在兜底保障方面，纲要明确提出“规范完善与人均消费支出挂钩的低保标准动态调整机制”，并强调要“鼓励支持灵活就业人员、新就业形态人员参加职工保险”以及“逐步提高城乡居民基础养老金”。同时，规划给出了明确的消费支持领域，指出“以放宽准入、业态融合为重点扩大服务消费”，并精准发力“优化养老、托育、家政等领域服务消费体验”等。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

宏观治理体系方面，“十五五”规划更侧重财政与货币政策协同，强化多种政策取向的一致性。与“十四五”时期宏观调控侧重构建“目标优化、分工合理、高效协同”的治理体系不同，“十五五”纲要明确提出“加强财政、货币政策协同”“增强宏观政策取向一致性和有效性”“将预期管理纳入宏观经济治理全过程”。更具突破性的是，纲要还提出“探索实行国家宏观资产负债表管理”，这意味着政策对国家、地方及居民整体资产与负债匹配度的重视程度显著提升。

财税体制改革更侧重财政可持续性，“保持合理的宏观税负水平”或将成为实现这一目标的重要思路。随着财政支出刚性增强、宏观税负下降以及央地财权事权失衡，财政可持续性已成为财税体系改革的重点。对此，纲要提出“提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策。”“探索完善资本利得税收调节机制”“研究同新业态相适应的税收制度。健全地方税体系，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

金融改革方面，“十五五”规划纲要更侧重构建科学稳健的货币政策体系，保障货币政策对经济的支持效能。纲要提出“完善基础货币投放机制，健全市场化利率形成、调控和传导机制”，体现出货币政策将更加重视传导效率及对实体经济的影响。相较于以往五年规划，纲要较为罕见地提出“保持社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”，彰显货币政策呵护全社会资产负债表稳定的决心。同时，纲要将资本市场相关表述前置，突出“提高直接融资比重”“壮大耐心资本”等重点。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

对外开放方面，“十五五”规划纲要确立“自主开放”与“单边开放”基调，不仅相较“十四五”更进一步，更是我国应对逆全球化的主动布局。“十四五”对外开放重点为加快制度型开放，侧重构建与国际通行规则衔接的制度体系；“十五五”规划纲要提出积极扩大自主开放，明确“优化签证和停居留政策”“对最不发达国家和合作潜力大的经贸伙伴，扩大单边开放领域和区域。”该转变源于当前逆全球化趋势，以及互惠贸易谈判遭遇地缘阻力。我国以超大规模市场为引力场，向全球南方国家打开大门，既稳固亚非拉经贸地位，也探索构建独立于西方的新型国际经贸合作范式。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“十五五”规划纲要以引入外资“倒逼”现代服务业代际升级，是我国高水平开放向深水区推进的关键布局。2023年我国服务贸易额占GDP比重在G20国家中处于最低水平，直观反映出我国加快推动服务业开放、深化制度型开放的紧迫性与必要性。相较于“十四五”规划中温和有序的服务业开放表述，“十五五”明确提出“推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放，稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点，推进服务业扩大开放综合试点示范。”我国通过扩大开放，加快提升服务业优质供给，进而拉动服务消费。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

推动我国供应链从产品贸易转向产业链跨境布局，是应对外部贸易壁垒的关键举措。“十四五”时期政策侧重保障外贸产业链畅通与进出口协同发展，当前欧美在新能源、半导体等领域设置贸易壁垒，国内企业面临政策不确定性较大。纲要提出“引导产业链供应链合理有序跨境布局”“支持有条件的企业开展互利共赢的境外投资合作”。该政策旨在培育具备全球资源调度能力的跨国公司，以海外投资带动贸易，通过海外基地带动国内高附加值中间品与关键零部件出口。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. 向转型要动能，“十五五”产业政策的变化？

 

 

 

 

 

 

 

 

科技突围方面，“十五五”规划更重视“智能化”为引领的产业发展思路。“十四五”时期，政策重心为激活数据要素潜能、驱动生产与生活方式变革。“十五五”纲要明确提出促进实体经济和数字经济深度融合。规划要求推进算力资源规模化、集约化、绿色化、普惠化发展，并提出要推动绿色电力与算力协同布局。规划提出构建多层次算力设施体系和全国一体化算力网，首次明确支持政府购买算力服务、算力租赁等方式满足算力需求，并要求促进模型算法迭代创新。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“人工智能+”行动既重视技术研发，也聚焦其在产业发展、消费提质、民生福祉中的应用，旨在提升生产效率，以新供给激发新消费。“十五五”纲要以专栏形式多维度阐述“人工智能+”行动。在产业发展环节，专栏提出“推动人工智能在工业设计、中试、生产、运营等全环节落地应用”；在消费环节，专栏提出“开发提效型、陪伴型等智能原生应用，发展人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端，探索智能产品新形态”；在民生环节，专栏表示“创新智能学伴、智能教师等教学模式”“扩大智能辅助诊疗在基层医疗机构的应用”等。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

“十五五”规划纲要将消费置于扩内需战略首位，或预示着国民经济增长引擎将向消费主导型转换。“十四五”规划将消费纳入“加快培育完整内需体系”章节的第一节。“十五五”规划则将消费独立升格为开篇的第十五章“大力提振消费”。这一结构性前置，体现了政策对居民消费率重要性的再认识，也是呼应主要目标中的“居民消费率明显提高”，旨在解决消费增长缓慢问题。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

纲要重视收入对消费的基础性支撑作用，开篇围绕就业、工资性收入、财产性收入与转移性收入施策，更加重视我国居民收入增长问题。相较于“十四五”纲要先消费后收入的编排顺序，“十五五”纲要更突出居民就业和收入的重要地位。就业层面，纲要提出“拓展数字经济、绿色经济、银发经济等就业新空间”；收入层面，明确提出“稳步提高最低工资标准”“促进楼市股市健康发展”“规范完善与人均消费支出挂钩的低保标准动态调整机制”等政策，多维度夯实居民消费基础。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

消费结构方面，纲要对服务消费更侧重“量”的释放，对商品消费则更注重“扩容升级”，核心原因是我国当前正处于服务消费发展的关键期。纲要将服务消费前置，提出“提高发展型消费比重……培育壮大健康消费……激发改善型消费活力，扩大文体旅游消费”。商品消费方面，纲要突出住房消费，提出“因城施策优化房地产政策，多管齐下稳定预期，充分释放刚性和改善性住房需求潜力，支持老旧房屋适老化改造和智能化升级”。纲要对消费结构的侧重调整，是顺应国际经济发展规律的体现，当人均GDP跨过1万美元、城镇化率达到70%至80%区间后，服务消费弹性更大。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

同时，“十五五”规划将房地产高质量发展整体纳入民生保障篇章，标志着政策弱化房地产短期刺激经济的工具属性，转向民生保障与居民资产负债表视角，回归其本源。“十四五”规划将住房体系相关内容置于新型城镇化战略下，隐含房地产为城镇化提供动力的逻辑。“十五五”规划纲要则将房地产相关内容归入第四十四章，纳入民生与共同富裕篇章，突出其民生定位，侧重“更高水平住有所居”。

规划提出搭建房地产发展新模式的基础制度，提出推行项目公司制、融资主办银行制与现房销售，同时强调完善住房保障体系。纲要从开发、融资、销售环节发力，破解行业资金挪用、融资不稳、销售不佳等难题。此外，纲要提出建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。结合年初房企“三道红线”指标报送要求放宽、多地试点商品房收储等情况，房地产行业最艰难的阶段或已过去。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

风险提示

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1、宏观政策落地执行不及预期： “十五五”规划涉及众多深水区改革、，若地方政府受制于阶段性财政压力或传统考核惯性，可能导致部分结构性改革政策推进滞后。

2、外部不确定性超预期：全球主要经济体单边主义及关税政策急剧升级等。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

注：内容节选自申万宏源宏观2026年3月14日发布的《“十五五”：结构重塑与改革赋能——“十五五”规划纲要解读》，分析师：赵伟、贾东旭、侯倩楠