从2025年实际情况看2026年财政前景与挑战

本文来自格隆汇专栏：业谈债市，作者：杨业伟、王春呓

主要观点

2025年全年财政数据已经公布，财政数据呈现出的特点，对展望2026年财政前景很重要。我们总结2025年财政收支存在以下几大特点，而这对2026年会继续形成挑战。

特点一：收入端继续承压，部分税收高增长能否持续有待观察。2025年全年财政收入增长-1.7%，依然低于预算收入0.1%的增速，显示财政收入依然承压。2025年非税收入增速放缓，同比下跌11.3%。而税收收入增速有所提升，2025年同比增长0.8%。税收收入增长中，部分税收表现突出。其中个人所得税同比增长11.5%，印花税同比大增24.6%。这些税收在2026年能否继续保持如此高增速有待继续观察。另外，也有部分税收增速在2026年存在改善可能。2025年税收增速受出口退税、进口环节增值税和消费税拖累较多，分别拖累全年税收增速的-1.2%、-0.5%，前者与政策预期诱发抢出口与集中申报有关，而后者体现出贸易政策扰动下进口受压制。这些在2026年有望改善。而政府性基金收入继续承压，2025年政府性基金收入实际增速-7.0%，进一步下滑。

特点二：财政支出节奏缓慢，增速低于预算。一二本账财政支出均未达到预算目标，2025年财政支出预算增速4.4%，实际增速1.0%，部分受到政府支出增速约束。政府性基金支出预算增速23.1%，实际增速11.3%，也与政府性基金收入不及预期有关。

特点三：刚性支出压力上升，基建类支出增速放缓明显。2025年财政支出压力中，刚性支出压力攀升。总体财政支出同比增长1.0%，而社科文教支出（教育、科学教育、文旅、社保、卫生健康）同比4.5%，债务付息同比增长4.8%，均明显高于总体财政支出增速。但基建类支出相应被压缩，2025年基建支出（节能环保、城乡社区、农林水、交运）同比增长-6.6%。随着刚性支出压力的上升，如果整体财政空间有限，基建类等经济事务类支出可能持续承压。

特点四：实际赤字回升幅度温和，结转结余资金规模与上年变化有限。2025年一般公共预算收入21.60万亿，一般公共预算支出28.74万亿，实际财政赤字7.14万亿，占GDP比例为5.1%，实际赤字率较上年提升0.3个百分点，提升幅度显著低于预算赤字率从3%到4%这1个百分点的提升幅度。而考虑调入资金及结转结余、财政赤字，预计收支结余约5805亿元，一般预算结余有限，相对于往年有小幅增长。而政府性基金收入合计约12.0万亿元，政府性基金支出11.3万亿元，则第二本账收支结余约6830亿元，较去年同期9620亿元小幅减少。一二本账合计，总体结余资金相较于上年变化幅度有限。显示去年并未有超出往年的大量资金结转到今年使用。

展望2026年，财政依然面临挑战，需要更大规模的财政扩张来保障总体财政政策的力度。2025年，财政收入内生增长动力不足，税收收入增速较低，非税如期回落，政府性基金收入继续缩量。即使在预算赤字率4%、政府债同比多增2.9万亿的支撑下，仅录得一本账支出同比1.0%、二本账支出同比11.3%，与年初预算有一定差距。而且结构上刚性支出压力上升，使得财政用于其他支出的空间进一步受限。展望2026年，需要更大幅度的财政政策发力，才能够保障财政实现有效扩张的效果。如果按照2026年预算赤字率4%，特别国债约2万亿元，专项债4.5万亿元计算，特别国债中如果假定2026年再发行5000亿补充资本特别国债，预计今年政府债增量为1万亿元，较2025年政府债增量2.9万亿元将有所下降，这会约束2026年整体财政发力空间。因此，可能需要更强的财政力度，方能实现有效扩张。

风险提示： 政策变化超预期、数据统计口径存在误差、财政收入不及预期。

正文

全年来看，一二本账收支均不及预期，二本账增速与预算差距较大。收入方面，2025年，财政收入预算增速0.1%，实际增速-1.7%，略低于预算，其中税收预算增速3.7%，实际增速0.8%，非税预算增速-14.2%，实际增速-11.3%。政府性基金收入预算增速0.7%，实际增速-7.0%。支出方面，财政支出预算增速4.4%，实际增速1.0%。政府性基金支出预算增速23.1%，实际增速11.3%。

财政收入近五年来首次转负，受税收下滑影响较大，四大税种除个税外增速均不高，进出口相关税种构成明显拖累，印花税增速亮眼。2025年，财政收入增速-1.7%，税收增速0.8%，非税实际增速-11.3%，税收增速是主要拖累。具体看，2025年税收增速受出口退税、进口环节增值税和消费税拖累较多，分别贡献了全年税收增速的-1.2%、-0.5%，前者与政策预期诱发抢出口与集中申报有关，而后者体现出贸易政策扰动下进口受压制。而增值税、个税、印花税是主要贡献项目，四大税种中，增值税、消费税、企业所得税、个人所得税分别同比3.4%、2.0%、1.0%、11.5%，除个人所得税以外，其他三大税种增速均平平。此外，今年权益市场表现亮眼，印花税同比大增24.6%，对全年税收同比贡献0.5%。

财政支出完成不及预期，政府债高供给托底下，实际赤字温和回升。2025年一般公共预算收入21.60万亿，一般公共预算支出28.74万亿，实际财政赤字（一般公共预算支出-一般公共预算收入）7.14万亿，占GDP比例为5.1%，实际赤字率较上年提升0.3个百分点，提升幅度显著低于预算赤字率从3%到4%这1个百分点的提升幅度。

而结构上看，社科文教和债务付息支出同比较高，刚性支出同比继续下滑。2025年，财政支出同比1.0%，其中社科文教支出（教育、科学教育、文旅、社保、卫生健康）同比4.5%，基建支出（节能环保、城乡社区、农林水、交运）同比-6.6%，债务付息同比4.8%，在财政支出受限的情况下，刚性支出继续挤压非刚性支出。

预计2025年一般公共预算收支结余约5800亿元。2025年一般公共预算收入21.60万亿，一般公共预算支出28.74万亿，按照2025年的调入资金及结转结余、财政赤字估算，预计收支结余约5805亿元，将结转至2026年使用，高于往年1000-3000亿元左右的补充预算稳定基金规模（近似收支结余规模）。

但考虑到二本账收支结余同比下滑，一本账结余数可能低于上述估算。2025年，政府性基金收入5.8万亿元，加上4.4万亿元专项债、1.8万亿元特别国债，政府性基金收入合计约12.0万亿元，政府性基金支出11.3万亿元，则第二本账收支结余约6830亿元，较去年同期9620亿元小幅减少。二本账盈余资金基本流向第一本账，因此二本账盈余可能会降低一本账的结调资金，从而减少一本账当年的结余资金。综合来看，预计2025年结转下年的财政资金同比小幅增长，影响或有限。

展望2026年，政府债高基数将影响财政发力的效果，如果政府债供给未明显超预期，预计财政收支将继续承压。2025年，财政收入内生增长动力不足，税收收入增速较低，非税如期回落，政府性基金收入继续缩量。即使在预算赤字率4%、政府债同比多增2.9万亿的支撑下，仅录得一本账支出同比1.0%、二本账支出同比11.3%，与年初预算有一定差距。展望2026年，财政发力情况仍依赖政府债，按照2026年预算赤字率4%，特别国债约2万亿元，专项债4.5万亿元，考虑2026年再发行5000亿补充资本特别国债，预计今年政府债增量为1万亿元，较2025年政府债增量2.9万亿元将明显下降。因此，如果政府债供给未明显超预期，预计2026年财政收支将继续承压。

风险提示：政策变化超预期、数据统计口径存在误差、财政收入不及预期。

注：本文来自国盛证券研究所2026年2月3日发布的《国盛固收-从2025年实际情况看2026年财政前景与挑战》，报告分析师：杨业伟 S0680520050001、王春呓 S0680524110001