【中国银河宏观】乘势而上，因势利导 ——“十五五”规划建议稿解读

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（来源：中国银河宏观）

核心观点：“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期。“十四五”规划提出了2035年基本实现社会主义现代化的宏伟目标，“十五五”时期是承前启后的关键五年。我们认为，可以把“十五五”规划的重点分为“乘势而上”和“因势利导”两个方面：一方面，乘势而上。“十四五”时期我国发展取得重大成就，“十四五”规划中提到的主要经济社会发展目标完成情况良好，高质量发展取得扎实推进，我们要接力“十四五”的良好势头，坚持高质量发展，把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，尤其是加快高水平科技自立自强。另一方面，因势利导。“十四五”期间我国面临的发展环境发生了重要变化，在外部不确定难预料因素增多时期，我们更应该增强国内大循环内生动力和可靠性，更多转向内需驱动，尤其需要增强消费的基础性作用。

一、坚持以经济建设为中心，推动高质量发展。其一，坚持以经济建设为中心不动摇，是基于现实挑战的必然选择。以经济建设为中心，是实现经济加快转型、保证充分就业的重要保障。进而为大国博弈提供坚实经济基础。其二，坚持以经济建设为中心，是实现2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平宏伟目标的必由之路。“十五五”规划建议稿再次强调2035年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。预计“十五五”时期经济增长预期目标为5%左右，与2035年远景目标相匹配。其三，“十五五”时期是以高质量发展推进中国式现代化的关键时期。“十五五”时期，必须牢牢把握高质量发展这个首要任务，推动高质量发展取得显著成效。

二、建设现代化产业体系，突出先进制造业引领。制造业是立国之本、强国之基，“十五五规划”将现代化产业体系放在重点任务之首。其一，打造新兴支柱产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展，加快新兴产业规模化发展。其二，前瞻布局未来产业，重点关注量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信。其三，首次提出“航天强国”，区域经济领域提出“海洋强国”，空间经济大有可为。

三、加快科技高水平自立自强，增强自主创新能力。中国进入自主创新时代，对基础研究和原始创新能力提出更高要求，旨在抢占科技发展制高点、并跑领跑领域明显增多。一是全链条推动关键核心技术攻关，指明要对集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域采取“超常规措施”，以实现决定性突破。二是加强基础研究布局，强化科技基础自主保障。提高基础研究投入比重，产出更多标志性原创成果。强化科技基础条件自主保障”，揭示十五五期间我国科技体系从“依赖外部支撑”到“全面自主可控”的转型方向，科研设施与平台、科学仪器与设备、科研资源与数据以及科研标准与技术规范要实现“国产化、自主化、安全化”。三是深化科技创新与产业创新融合。一方面推动科技成果转化效率，另一方面进一步发挥企业在科技创新中的主导作用，形成以企业为中心的技术创新扩散机制。四是实现人工智能从数智技术到产业应用全产业链的国际领先。

四、建设强大国内市场，更加突出内需作用，提振居民消费是重中之重。     我国经济发展从“供给约束”逐渐走向“需求约束”，与“十四五”相比，“十五五”规划也更加强调需求引领，更加突出内需作用，尤其是在消费领域大有可为。其一，全方位大力提振消费。一是持续实施提振消费专项行动，超长期特别国债用于支持消费有望延续；二是合理提高公共服务支出占财政支出比重，惠民生和促消费相结合，增强居民消费能力，以政府消费带动整体消费；三是深入实施收入分配体制改革，增收入、稳预期，提振边际消费倾向；四是扩大服务消费，钟才文和9月人大常委会均有提及。其二，扩大有效投资。中央发挥重大项目引领作用，地方因地制宜，构建现代化基础设施体系。一是适度超前投资新基建（信息通信、算力等），二是提升安全韧性的重大基础设施（交通、物流、能源、水利、城市平急两用等），三是“软基建”相关方向（文化软实力、消费基础设施、投资于人的教育、医疗、养老)等。“十五五”将“进一步明确中央和地方投资方向和重点”，中央发挥重大项目引领作用，地方因地制宜多层次、多元化布局。

五、加快建设金融强国，推进人民币国际化。与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”将着力“加快建设金融强国”，这是在“十四五”基础之上的全面的战略性升级。金融强国的内涵为“六个强大”——强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍，“十五五”规划据此做相应部署：其一，将完善中央银行制度列为首位重点工作，提出构建“覆盖全面的宏观审慎管理体系”；其二，高度重视资本市场的发展，列为第二项重点工作，强调“健全投资和融资相协调的资本市场功能”；其三，强调安全高效的金融基础设施的建设；其四，隐去“稳慎”表述，表明对于人民币国际化的推进更加积极，而且强调“提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”，预计人民币国际化将在资本项下和贸易项下在“十五五”时期有望有序推进。

六、坚持合作共赢理念，积极扩大自主开放。“十五五”将“扩大高水平对外开放”提到更加靠前的位置，体现了我国坚持合作共赢的发展理念。其一，积极扩大自主开放，主动对接高标准经贸规则，拓展国际循环，扩大单边开放领域和区域，为全球发展注入更多确定性。其二，推动贸易创新发展，拓展中间品贸易、绿色贸易，完善服务贸易负面清单制度，有序扩大数字领域开放。其三，拓展双向投资合作空间，引导产业链供应链合理有序跨境布局，关注“中国人经济”，高质量共建“一带一路”。

七、加快构建高水平社会主义市场经济体制。“十五五”是落实三中全会各项改革举措的关键时期，要加快落实三中全会各项改革举措，进一步全面深化改革。其一，充分激发各类经营主体活力。坚持和落实“两个毫不动摇”；推进国有经济布局优化和结构调整，增强国有企业核心功能、提升核心竞争力；推动《民营经济促进法》走深走实。其二，加快完善要素市场化配置体制机制。促进各类要素资源高效配置。编制宏观资产负债表。盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。其三，纵深推进全国统一大市场建设。加快落实“五统一、一开放”基本要求；“六个着力”推进全国统一大市场建设迈向纵深。其四，提升宏观经济治理效能。强化国家发展规划战略导向作用；增强宏观政策一致性，并把存量政策一并纳入评估。

八、加快农业农村现代化，发挥区域战略叠加效应。一是加快农业农村现代化，推动农村基本具备现代生活条件，预计“十五五”时期将进一步完善农村生活设施、公共服务等领域以缩小城乡差距。二是发挥区域战略叠加效应，做到区域战略目标和区域政策协同一致，重视南北差距。三是首次提出区域联动发展，主要任务是推动基础设施“硬联通”、产业链和创新链协同、跨行政区合作深化。四是优化重大生产力布局，体现出更加注重安全，优化方向一是推动战略性产业由东向西、中心城市向腹地转移，二是推动资源能源形成西部建基地，东部强接纳格局。五是发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。

九、建设文化强国，激发文化创新创造活力。大国崛起过程中文化软实力愈发重要，相比“十四五”规划，“十五五”更加注重文化自信和文化产业价值。一方面，提升中华文明传播力影响力，展现可信、可爱、可敬的中国形象。另一方面，促进文化产业繁荣发展，一是推动新闻出版、广播影视、文学艺术等领域精品创作，二是引导规范网络文学、网络游戏、网络视听等健康发展，三是推进旅游强国建设，大力发展文化旅游业。

十、坚持人民至上，落实投资于人，更加重视民生保障。《建议》明确提出“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重”，体现出投资于物和投资于人的紧密结合，紧扣“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”七大民生脉络纵深推进。人口方面，优化生育支持政策和激励措施，发展普惠托育和托幼一体化服务；教育方面，稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限；卫生方面，实施健康优先发展战略，支持创新药和医疗器械发展。

风险提示：外部环境超预期变化的风险；政策落地不及预期的风险；地缘政治局势超预期的风险。对部分领域政策精神理解不到位的风险。

一、   十五五”：乘势而上，因势利导

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化的关键时期。“十四五”规划提出了2035年基本实现社会主义现代化的宏伟目标，“十五五”时期是承前启后的关键五年。“十五五”要锚定2035年远景目标，根据“十四五”规划完成情况，结合当下的国际国内形势，对未来5年经济社会工作做出前瞻指导。

我们认为，可以把“十五五”规划的重点方面为“乘势而上”和“因势利导”两个方面：

一方面，乘势而上。“十四五”时期我国发展取得重大成就，“十四五”规划中提到的主要经济社会发展目标完成情况良好，高质量发展取得扎实推进，科技创新成果丰硕，人民生活水平进一步提高。我们要接力“十四五”的良好势头，坚持高质量发展，把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，尤其是加快高水平科技自立自强。

另一方面，因势利导。“十四五”期间我国面临的发展环境发生了重要变化，机遇挑战并存，我们要根据内外环境变化，因势利导对经济布局进行调整优化。在外部不确定难预料因素增多时期，我们更应该增强国内大循环内生动力和可靠性，更多转向内需驱动，紧紧把握扩大内需这个战略基点，尤其需要增强消费的基础性作用。

（一）“十五五”时期背景：两个变局、一个飞跃

“十五五”时期也是国内外宏观环境更复杂、更深刻的五年。国际国内宏观局势面临“两个变局、一个飞跃”，即“全球百年未有之大变局、国内从土地财政全面转向新质生产力之变局、人工智能催生的第四次工业革命科技飞跃”。一是世界百年变局加速演进，世界变乱交织、动荡加剧，大国博弈更加复杂激烈，外部环境的不确定、不稳定性上升，风险挑战增多。“十四五”中“和平与发展仍然是时代主题”的表述并未出现，当下对全球局势的判断更加审慎。但战略机遇和风险挑战并存，我国具备主动运筹国际空间、塑造外部环境的诸多有利因素，要发扬历史主动精神，迎难而上、以确定性拥抱不确定性。二是国内经济正处于从土地财政全面转向因地制宜发展新质生产力的转型阵痛期，但长期向好的支撑条件和基本趋势没有变，要充分发挥制度优势、市场优势、产业优势、人才优势。“十五五”的关键任务，是在需求约束与结构调整中找到新的平衡点，通过科技创新与体制改革，激发经济的内生增长动力，实现从外需驱动向内需驱动的转型。三是我们正处在新一轮科技革命和产业变革的关键点，中美围绕人工智能、算力基础设施、芯片制造、通用大模型等领域展开全面竞争，“十五五”是我国抢占科技发展制高点的关键窗口期。2022年，党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。“十五五”规划将把握阶段性要求，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，推动一张蓝图绘到底。

（二）“十五五”规划总纲：基本实现社会主义现代化取得决定性进展

“十五五”规划的指导方针和原则可以总结为 “1个确保”“2个推动” “5个以”和“6个坚持”。

“1个确保”指的是确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。而“决定性进展”要求“2个推动”，即推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，推动人的全面发展、全体人民共同富裕迈出坚实步伐。如何实现“2个推动”？“5个以”和“6个坚持”作为行动纲领。

其中：“5个以”指的是坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，以全面从严治党为根本保障，“6个坚持”指的是坚持党的全面领导，坚持人民至上，坚持高质量发展，坚持全面深化改革，坚持有效市场和有为政府相结合，坚持统筹发展和安全。

与“十四五规划”相比，“十五五”一方面重提“以经济建设为中心”，表明经济发展仍是兴国之要、强国之本，另一方面强调“全面从严治党”，党的先进性纯洁性是中国实现社会主义现代化的根本保障。另外，“坚持以人民为中心”进一步升级为“坚持人民至上”，更加突出了中国式现代化的基本价值取向，对于人的全面发展以及全体人民共同富裕的目标有了更高的要求。

“十五五”时期经济社会发展主要目标：发展高质量，科技当自强。“十五五”时期经济社会发展主要目标包括七个方面：一是高质量发展取得显著成效。二是科技自立自强水平大幅提高。三是进一步全面深化改革取得新突破。四是社会文明程度明显提升。五是人民生活品质不断提高。六是美丽中国建设取得新的重大进展，碳达峰目标如期实现，主要污染物排放总量持续减少。七是国家安全屏障更加巩固，重点领域风险得到有效防范化解。与“十四五”相比，“十五五”规划在经济社会发展主要目标上呈现四个鲜明变化：一是经济发展更加注重“高质量”，并且将“居民消费率明显提高”作为显性目标列出，预计“十五五”规划纲要中有望提出数字目标；二是新增“科技自立自强水平大幅提高，面临“两个变局、一个飞跃”的背景，“十五五”规划将科技发展目标单列，足以体现对于科技强国的重视程度；三是人民生活品质、民生福祉的目标排序有所提高，更加注重“投资于人”；四是将“国家治理效能”升级为“国家安全屏障”，面对百年未有之大变局，统筹发展与安全、防范重点领域风险也至关重要。

二、   坚持以经济建设为中心，推动高质量发展

“十五五”规划建议稿再次强调“以经济建设为中心”，是对新时代新征程上发展重心的明确，这将是“十五五”时期我国制定各项政策的基本立足点。“十五五”时期，要坚持以经济建设为中心，集中精力办好自己的事，推动高质量发展取得显著成效，以自身的确定性应对外部环境的不确定性。

其一，坚持以经济建设为中心不动摇，是基于现实挑战的必然选择。作为世界上最大的发展中国家，以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国一切问题的关键。一方面，以经济建设为中心，推动经济加快转型。当前中国经济增长模式正处在从土地财政到新质生产力转换的关键期。地方土地出让收入占地方财政比重从2020年的44.3%，下降至2024年的25.6%。“十五五”时期是新旧动能转换的关键期，是我国应对“两个变局，一个飞跃”，全面塑造战略优势的重要阶段，要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。另一方面，提升潜在经济增速，为大国博弈提供坚实经济基础。国家之间的竞争，经济发展是基础。“十二五”以来，多重因素影响下，我国经济发展进入新常态，经济增长向中速收敛，GDP年均增速从“十一五”的11.3%降至“十四五”的5.4%。同时，中国在世界经济中的占比近年也有所下降。“十四五”时期，中国GDP占全球比重最高2021年达到18.50%，2024年占比下降至16.84%。“十五五”时期，应尽可能实现较高GDP增速，为中国式现代化和大国博弈提供坚实物质基础。

其二，坚持以经济建设为中心，是实现2035年人均国内生产总值达到中等发达国家水平宏伟目标的必由之路。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，承担着实现2035年基本实现现代化远景目标的重任，使命重大。“中等发达国家水平”是一个中国语境下的概念，没有国际组织相对权威的、公认的统计界定。十九大和十九届五中全会提出到2035年基本实现社会主义现代化，人均GDP达到中等发达国家水平的远景目标，这比十三大、十五大提出到21世纪中叶实现上述目标提前了十五年。“十五五”规划建议稿再次强调2035年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。2024年我国人均GDP为13303美元，达到中等发达国家水平仍需要付出一定努力。预计“十五五”时期经济增长预期目标为5%左右，与2035年远景目标相匹配。

其三，“十五五”时期是以高质量发展推进中国式现代化的关键时期。2017年，十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2022年，二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。在2023年中央经济工作会议上，总书记强调，必须把坚持高质量发展作为新时代的硬道理。2024年二十届三中全会强调，要健全推动经济高质量发展体制机制。高质量发展本质上是体现新发展理念的发展，中国式现代化具有人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路五方面中国特色，与创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念在内涵上相互贯通，在逻辑上一脉相承。“十五五”规划建议稿将“坚持高质量发展”作为“十五五”时期经济社会发展必须遵循的“六个坚持”原则之一，并强调“十五五”时期高质量发展取得显著成效。“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，只有坚定不移推动高质量发展，加快培育新质生产力，推动科技自立自强水平大幅提高，才能突破发展瓶颈、塑造竞争新优势，为实现第二个百年奋斗目标奠定更为坚实基础。必须牢牢把握高质量发展这个首要任务，以高质量发展为主题，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。

三、   建设现代化产业体系，突出先进制造业引领

制造业是立国之本、强国之基，推进中国式现代化必须保持制造业合理比重， “十五五规划”将现代化产业体系放在重点任务之首，更是凸显了制造业的繁荣安全是我国下一阶段经济发展的重要基石。在我国经济迈向高质量发展的关键阶段，“十五五规划”建议对产业政策作出了系统部署，以“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”为主题。不仅延续了“十四五”时期“制造强国”“创新驱动”的主线，也反映出中国式现代化在产业领域的阶段性转变。“十四五”规划纲要提出“加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级”，目标在于推动中国经济从高速增长转向高质量发展，重点是补齐短板、优化结构。而“十五五”建议则进一步提出“建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基”，强调以实体经济为核心，建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，打造以先进制造业为骨干的现代化体系。表明我国制造业在经历了结构性调整与技术赶超后，已进入“巩固成果、提升体系韧性”的阶段。现代化产业体系共分为三个部分，本别是传统产业提质升级、打造新兴支柱产业以及前瞻布局未来产业。

传统产业提质升级，加强产业链自主可控水平。“十五五规划”建议对传统产业做出三点指示，一是推动重点产业提质升级，建议提到“巩固提升矿业、冶金、化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”。这些行业属于基础性与支撑性产业，即是我国产业链安全的重要支撑，又关系到民生与出口竞争力，因此，现代化产业体系不是只看新兴产业，而是全产业链现代化，包括传统产业的技术重塑和结构升级。二是提升产业链自主可控水平。在“百年未有之大变局”背景下，国际环境变化明显，尤其是科技封锁、供应链“脱钩”等事件，进一步加大了产业链安全的重要性。因此需要确保国家经济安全，减少被“卡脖子”风险，同时也为高端产业发展提供稳定基础。三是推动技术改造升级，促进制造业数智化转型。在“十四五”时期，我国制造业的重点是高端化、智能化、绿色化。而到“十五五”，政策逻辑进一步深化，要求产业体系、企业组织、质量标准和品牌体系全面现代化，建议提到“，发展智能制造、绿色制造、服务型制造，加快产业模式和企业组织形态变革。”同时，规划首次提到“服务型制造”，意味着制造企业不再仅仅生产和销售产品，而是在产品全生命周期中提供增值服务，将制造与服务深度融合。

培育壮大新兴产业和未来产业。新兴产业在“十四五”规划中强调“加快发展战略性新兴产业”，意在为经济注入新的增长动能；而《十五五建议》则提出“培育壮大新兴产业和未来产业，着力打造新兴支柱产业”，显示政策目标从探索阶段迈向规模化发展阶段。核心目标是通过科技创新和制度创新，形成新的支柱产业与经济增长点，构筑未来竞争新优势。在重点方向上，“十五五”集中于新能源、新材料、航空航天和低空经济等。值得注意的是，“十五五”规划建议首次提出“航天强国”，区域经济领域提出“海洋强国”，空间经济大有可为

未来产业方面，本次“十五五”规划建议提到“前瞻布局未来产业，探索多元技术路线、典型应用场景、可行商业模式、市场监管规则”。未来产业在“十四五”规划首次提出时为“前瞻布局未来产业”，关注量子信息、脑科学、氢能、核能等前沿技术，强调战略储备意义。而《十五五建议》则更进一步，从“概念布局”迈向“路径建设”， 不但要孵化产业，也要对相应的商业模式、应用场景和市场规则提前布局，意味着政府不再仅仅是资源配置者，而是生态构建者，通过市场化机制推动未来产业的早期孵化与商业化探索。建议明确支持量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等领域。

四、   加快科技高水平自立自强，增强自主创新能力

科技是国家强盛之基、民族振兴之魂。“十五五规划”建议提出要深化高水平科技自立自强，对基础研究和原始创新能力提出更高要求，旨在抢占科技发展制高点、并跑领跑领域明显增多。一是全链条推动关键核心技术攻关。在该方面，“十五五规划”建议在“十四五规划”纲要中“瞄准前沿领域”的基础上做出深入推进，指明要对集成电路、工业母机、高端仪器、基础软件、先进材料、生物制造等重点领域采取“超常规措施”，以实现决定性突破。相关领域是当前国际竞争的焦点和实现产业链自主可控的关键所在，不仅关乎国家科技实力的提升，更是保障国家经济安全、推动产业高质量发展的关键举措。建议对此做出特别强调，体现技术攻坚在“十五五”期间的紧迫性与必要性。2018年，《科技日报》列举了制约我国发展的35项“卡脖子”技术清单。经过7年的创新攻坚，部分领域技术壁垒已突破，但高端芯片、EUV光刻机整机集成、高端射频器件、高端CAE/EDA等仍是等领域仍处于攻坚阶段，关键核心技术仍存在“卡脖子”问题。10月24日，中共中央新闻发布会解读二十届四中全会精神时说道“推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自强。”

二是加强基础研究布局，强化科技基础自主保障。建议提到，要“提高基础研究投入比重，加大长期稳定支持，产出更多标志性原创成果”。相关建议的目标是从根本上提升国家的原始创新能力，在“十四五规划”纲要的基础上，深度推动适宜原创成果生长的环境为创新提供稳定支撑，助力长周期、高难度等研究持续深耕，为我国实现科技“跟跑者”到“领跑者”提供坚实保障。同时，建议还提到要“强化科技基础条件自主保障”，揭示“十五五”期间我国科技体系从“依赖外部支撑”到“全面自主可控”的转型方向，科研设施与平台、科学仪器与设备、科研资源与数据以及科研标准与技术规范都要实现“国产化”“自主化”“安全化”。

三是深化科技创新与产业创新融合。建议指出，要强化国家战略科技力量建设，完善区域创新体系，加速科技成果转化应用，并全方位优化国家科技创新生态；同时进一步强化企业科技创新主体地位，鼓励企业更多承担国家重大科技项目、加大研究投入，促进创新、产业、资金、人才“四链”深度融合。2024我国研发总支出占GDP达到2.4%，已经高于法国水平，但与德国、美国和日本等发达国家仍有差距。同期我国知识产权收入占贸易百分比仅有0.4%，处于较低水平，且不符合我国目前研发投入强度。建议对我国在关键技术领域受到限制、区域创新分布不均、科研成果转化效率低等痛点针对性提出解决方案，为我国实现科技自立自强、提升国际竞争力稳固基石。同时，建议还提出要“强化企业科技创新主体地位…. 加大政府采购自主创新产品力度。”“十五五”期间，会进一步发挥企业在科技创新中的主导作用，通过企业主导创新体系建设，实现科研活动与市场需求的精准对接，形成以企业为中心的技术创新扩散机制。

四是实现人工智能从数智技术到产业应用全产业链的国际领先。数字中国和人工智能方面，建议提到要“深入推进数字中国建设……全面实施“人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革……抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。”强调通过数字化手段推动国家治理、经济发展、社会服务等全面转型升级，意味着AI不再只是技术工具，而是引领各行业变革的核心引擎。同时形成全球竞争力，Deepseek问世以来以证明我国在人工智能模型领域有实力在国际上处于领先，“十五五”期间要在基础模型研究取得领先的同时，在应用层面也保持先机。

五、做强国内循环，更加突出内需作用      

（一）更加强调需求引领，强大国内市场是战略依托

内需战略层面，供给与需求的关系发生明显转变，我国经济发展从“供给约束”逐渐走向“需求约束”，与“十四五”相比，“十五五”规划也更加强调需求引领，更加突出内需作用。面对外需放缓、人口老龄化、内需持续不足等新形势，更加强调需求侧对经济的引领作用，建立有效需求形成机制和现代化基础设施体系，打通供需循环的堵点，实现从“供给侧结构性改革”向“供需双向良性互动”的升级。

强调需求引领，一方面全方位扩大内需，大力提振消费、扩大有效投资。“十五五”规划首次将“居民消费率明显提高”作为国家中长期发展目标，这意味着未来不再仅关注消费规模，而是更加重视消费在经济结构中的作用。国家将通过增加公共服务供给、改善居民收入分配、强化社会保障、完善促进消费制度机制等来形成长期消费支撑力。同时，“十五五”是新旧动能转换的攻坚期，基建投资在经济增长中的角色正在重塑，过去数个五年规划，基建在不同阶段承担着不同的使命：在高速增长时期，它是拉动内需和解决发展瓶颈的发动机；在经济增速换挡期，它是稳增长、防风险的重要抓手；而在当下新阶段，基建投资更被赋予了提升安全韧性、提升人民福祉、促进经济结构转型升级、区域发展更加协调的综合功能。另一方面强调供需平衡。要以反内卷为重要抓手有序淘汰落后产能，促进供需平衡，达到“供给和需求良性互动”的状态。这意味着政策重心已不再仅仅强调供给端的提质扩容，而更加注重经济结构的均衡，通过需求侧引领供给端创新升级，以高质量产品和服务满足新兴消费需求，形成以消费促进创新、以创新反哺供给的内循环动力体系。

强大国内市场是中国式现代化的战略依托，全国统一大市场是重要主线。对比“十四五”时期的“畅通国内大循环”，“十五五”提出“增强国内大循环内生动力和可靠性”，更重提升内循环韧性、形成自我强化机制，让体系转得稳、动力更足、增长更具可持续性。一方面要积极推动扩大内需增强“内生动力”，另一方面要通过全国统一大市场建设增强“可靠性”，强调在外部环境复杂多变的情况下，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争，构建更加安全可控、韧性更强的产业链和国内大市场。此外，“完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”，全国统一大市场的建设不仅是制度工程，也是利益格局再调整。未来将在财税、统计和考核体系层面进行制度配套，防止地方因利益受损产生消极执行或设置隐性壁垒，从而提高统一大市场的落地性与可持续性。

总的来说，“十五五”阶段或通过提升消费率、优化投资结构、强化公共服务供给、增加政府资金用于民生保障支出等政策措施促进形成更具持续性的内需增长机制，优化制度机制设计提高统一大市场的落地性与可持续性，推动经济增长模式从外需依赖向内生循环转变。

（二）提振居民消费是重中之重

提高消费在经济结构中的占比成为经济中长期目标，未来将持续实施提振消费专项行动，超长期特别国债用于支持消费有望延续。“十五五”时期经济社会发展的主要目标中，“一是高质量发展取得显著成效，经济增长保持在合理区间，居民消费率明显提高”，这是首次在国家中长期规划或中央全会文件中，将“居民消费率提高”列为经济社会发展主要目标之一，具有重要的政策标志性意义，标志着政策层将“消费结构改善”确立为中长期目标，不仅要求消费规模扩大，更要求消费在GDP中的比重稳步上升，在此目标下引领下，未来或持续实施提振消费专项行动，超长期特别国债用于支持消费有望延续。

在当前居民消费内生动能尚不牢固的背景下，“十五五”阶段要合理提高公共服务支出占财政支出比重，惠民生和促消费相结合，增强居民消费能力，以政府消费带动整体消费。建议稿提出通过“促就业、增收入、稳预期”增强居民消费能力，合理提高公共服务支出占比，以减轻教育、医疗、养老等必要支出对家庭消费的挤出效应，进而提高居民可支配收入和消费倾向。在供给侧，政策从“改善供给结构”升级为“扩大优质消费品和服务供给”，强调品牌引领、标准提升和新技术应用，推动商品消费由“量”向“质”提升。同时，以“放宽准入、业态融合”为重点扩大服务消费，意味着教育、文化、康养、体育、旅游、家政等领域将在制度松绑、模式创新方面迎来更大空间。在制度保障上，通过清理住房、汽车等不合理限制性消费政策、完善适应新业态新模式的监管体系、强化消费者权益保护、落实带薪错峰休假，进一步破除制度性消费约束，增强消费信心和消费意愿。

收入分配格局的优化为首要着力点，“十五五”阶段要深入实施收入分配体制改革，提振边际消费倾向。目前我国居民可支配收入占GDP比重约为60%，仍有较大改善空间。居民部门收入偏低且分配不均是消费潜力未充分释放的制度成因。为此，“十五五”规划建议稿做出几大方向部署：初次分配方面，完善工资性收入机制，推行工资集体协商制度，健全最低工资标准调整机制，加强企业工资分配宏观指导，多渠道增加城乡居民财产性收入；再分配要“加强税收、社会保障、转移支付等再分配调节”，第三次分配则要“促进和规范公益慈善事业发展”。此外，要通过“规范收入分配秩序和财富积累机制...实施城乡居民增收计划，有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模，合理调节过高收入，取缔非法收入...”推动形成橄榄型分配格局，缩小贫富差距。

最具潜力的是服务消费，绿色消费、数智消费、品质改善型消费也有较大空间。一是服务消费，9月人大常委会和国庆期间“钟才文”系列文章均有提及，“服务消费正在成为新引擎”，预计未来文旅、体育、演出、会展、康养、托育、家政等服务需求持续释放，将是“十五五”时期政策支持的重点。该类消费直接拉动就业、间接带动区域文旅经济、餐饮住宿、交通运输等链条，具备高就业乘数和高可持续性，尤其是文化、体育和健康服务，在“投资于人”战略背景下，将形成居民结构性升级的长期支撑。二是绿色耐用品升级，以旧换新政策有效带动了新能源汽车、节能家电等产品更新。绿色消费兼具环境收益和产业效应。未来可将绿色消费积分、节能减排量与个人所得税抵扣、企业绩效挂钩，形成政策闭环。三是数字与智能消费形成的新增长极，AI手机、AI PC、可穿戴设备、VR/AR、智慧家居等新型智能终端成为更新换代热点。数字消费的特点是技术更新快、消费频率高、产业带动面广，对制造业升级与内容生态扩展均具有乘数效应。四是品质改善型消费仍有较大空间，房地产转入“以存量改善”为主的阶段，带动家居、家装、厨卫升级、适老化改造、节能窗改造等改善需求增长，预计相关支出将在“十五五“阶段持续提升。

（三）扩大有效投资，突出重大项目引领

“十五五”时期的宏观背景为基建投资重要性的进一步提高提供了现实依据。一方面，中国经济在经历了长期高速增长后，正逐渐迈入中高速发展阶段，潜在增速有所放缓，随着基础设施存量已相当可观，不少地区边际效益递减，局部还存在低效投资和地方债务攀升的问题。城镇化进程放缓也使得依赖房地产和传统基建拉动的空间缩小、成本提高，但庞大的国内市场、城镇化潜力和新兴产业仍然提供了巨大的投资空间。另一方面，外部环境日益复杂，全球产业链和供应链重组加快，地缘政治摩擦频繁，能源安全、粮食安全、基础设施安全都成为国家必须面对的硬约束。在此背景下，基建投资不仅承担着“托底”的任务，更是“强基”的手段。通过一系列重大项目建设，不仅能够在短期内拉动有效需求、稳定增长，还能够在中长期增强国家发展的安全韧性和战略支撑力。

为推动经济持续向上向好，促消费的同时要保持投资合理增长。与“十四五”规划相比，“十五五”规划建议稿中“保持投资合理增长”排在了“提高投资效益”之前，意味着保持一定的投资强度仍有一定必要，每个五年规划的前期，基建项目建设一般会加快推进，预计在“十五五”阶段的前期，也会加快一批重大标志性工程落地，这将全方位扩大国内需求，为推动我国经济持续向上向好提供坚实支撑。

构建现代化基础设施体系，明确中央和地方投资方向和重点，提高民间投资比重。构建现代化基础设施体系核心有三：一是适度超前投资新基建，推进信息通信网络、全国一体化算力网、重大科技基础设施等建设和集约高效利用，推进传统基础设施更新和数智化改造。二是提升安全韧性的重大基础设施，完善现代化综合交通运输体系，加强跨区域统筹布局、跨方式一体衔接，强化薄弱地区覆盖和通达保障。健全多元化、韧性强的国际运输通道体系。优化能源骨干通道布局，加力建设新型能源基础设施。加快建设现代化水网，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供水保障能力。推进城市平急两用公共基础设施建设。三是“软基建”相关方向，“十五五”建议稿指出要“适应人口结构变化和流动趋势，完善基础设施和公共服务设施布局，加强人力资源开发和人的全面发展投资”，如推动农村基本具备现代生活条件、文化软实力、消费基础设施、投资于人(教育/医疗/养老)等。“十五五”将“进一步明确中央和地方投资方向和重点”，中央发挥重大项目引领作用，地方因地制宜多层次、多元化布局。东部地区或以产业升级和城市更新为主，突出新基建、产业链高端化和软基建的综合提升；中部地区则在交通、水利、能源等基础设施上补短板，力争形成新的产业承接高地；西部则以能源大基地、跨区域通道和新型城镇化为重点，兼顾国家安全与区域振兴；东北则集中在传统产业改造升级、石化能源基地建设和公共服务改善。

六、   加快建设金融强国，推进人民币国际化

与“十四五”规划重点强调“深化金融供给侧结构性改革”不同，“十五五”将着力“加快建设金融强国”，这是在十四五基础之上的全面的战略性升级。2023年底的中央金融工作会议明确提出“以加快建设金融强国为目标”,“十五五”对于金融工作的规划主要延续2023年10月的中央金融工作会议的政策框架。

2024年1月总书记在省部级主要领导干部推动金融高质量发展专题研讨班开班式上发表重要讲话给出了最权威的阐述，即“金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素，即：拥有强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍。”金融强国的内涵为“六个强大”——强大的货币、强大的中央银行、强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融监管、强大的金融人才队伍，“十五五”规划据此做相应部署：其一，将完善中央银行制度列为首位重点工作，提出构建“覆盖全面的宏观审慎管理体系”；其二，高度重视资本市场的发展，列为第二项重点工作，强调“健全投资和融资相协调的资本市场功能”；其三，强调安全高效的金融基础设施的建设；其四，隐去“稳慎”表述，表明对于人民币国际化的推进更加积极，而且强调“提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”，预计人民币国际化将在资本项下和贸易项下在十五五时期有望有序推进。

党的二十届四中全会提出，构建科学稳健的货币政策体系和覆盖全面的宏观审慎管理体系。“十五五”规划建议稿提出，要构建覆盖全面的宏观审慎管理体系。可以预见宏观审慎政策调控的演进将成为央行在“十五五”时期的重点工作。自党的十九大提出货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架以来，该框架得到不断完善。“十四五”时期已基本完成了货币政策框架的演进，这为“十五五”时期聚焦双支柱调控中“宏观审慎政策调控”的演进创造了有利条件。

“十四五”时期已基本完成了货币政策框架的演进。2024年6月的陆家嘴论坛，中国人民银行行长潘功胜发表《中国当前货币政策立场及未来货币政策框架的演进》主题演讲，强调中国坚持“支持性的”货币政策立场，并提出中国货币政策框架在未来的五个演进方向，包括：1、货币调控的中间变量将从“数量型和价格型调控并行”逐步转向“以价格型调控为主”；2、告别多政策利率，确立单一政策利率；3、基于丰富基础货币投放和流动性管理工具，渐进式推进二级市场国债买卖；4、明确结构性货币政策工具定位是常规总量工具的补充；5、货币政策的透明度将大力提升。这之后我们看到了央行一系列完善货币政策框架的行动，目前陆家嘴提出的五个演进方向都得到了实质性的推进。

为什么十五五规划建议稿提出要构建覆盖全面的宏观审慎管理体系？1、百年未有之大变局之下的“中国策”。百年未有之大变局之下，美国政治转向，全球走向新秩序。美国政策的不确定性显著上升，这将推升全球金融市场的波动性，这使得应对其外溢影响变得尤为重要。而宏观审慎管理体系将有助于动态评估、有效应对主要经济体货币政策、贸易政策、主权债务风险和地缘政治等对我国金融市场运行的影响。2、双支柱框架缺一不可，在货币政策框架已基本完成演进的背景下，宏观审慎政策调控的演进势在必行。宏观审慎政策与货币政策具有协同性，可以相互配合提高逆周期调节的空间和能力。

“覆盖全面”将是宏观审慎管理体系的演进目标，如何理解“覆盖全面”？我们认为可以从时间、空间、金融市场、金融机构四个维度理解。从时间维度看，将覆盖整个金融周期，对于金融周期的上行期和下行期，均可使用资本水平、杠杆率等工具进行逆周期调节，以抑制金融体系的顺周期性。观察数据发现，2021年至今，金融部门资产方的杠杆率维持在50%左右小幅波动，而金融部门的负债方的杠杆率则呈现上行趋势。这背后是中国的信贷已从供给约束转向需求约束。从空间维度看，重在防控风险跨机构、跨市场、跨部门和跨境传染。从金融市场维度看，将覆盖股市、债市和汇市三个金融市场。股市方面，2025年央行已创设了两项支持资本市场稳定发展的结构型货币政策工具，并支持汇金公司发挥“类平准基金”作用。债市方面，目前有杠杆水平、期限错配管理和窗口指导等工具，维持收益率曲线正常的向上的形态仍是央行货币政策的重要操作目标之一。汇市方面，外汇市场有远期售汇业务风险准备金、跨境融资宏观审慎调节参数等工具，重点将关注跨境资本流动，维护人民币汇率的基本稳定。从金融机构维度来看，覆盖面从银行部门逐步扩展到非银行金融部门。央行未来可能探索创设新的政策工具，在特定情景下向非银机构提供流动性。

如何构建覆盖全面的宏观审慎管理体系？根据近期中国人民银行行长潘功胜在2025金融街论坛年会上的主题演讲，构建覆盖全面的宏观审慎管理体系，人民银行将重点推进四方面工作：

第一，强化系统性金融风险的监测和评估体系。监测方面，将提升国家金融基础数据库对重点领域风险的动态监测功能，发挥银行间市场交易报告库作用，高频汇集并监测金融市场交易行为。评估方面，未来有望将宏观审慎评估（MPA）拆分为两部分。一部分聚焦评估货币政策的执行情况；另一部分聚焦宏观审慎和金融稳定评估。

第二，完善并强化重点机构和重点领域风险防范举措。重点机构将涵盖银行和非银机构，重点领域则聚焦跨境资本流动和房地产。重点机构的风险防范举措主要包括，对于银行，进一步加强系统重要性银行附加监管。适时发布系统重要性保险公司名单，推动附加监管工作落地。拓展中央银行维护金融市场稳定的宏观审慎管理功能。完善金融市场基础设施监管，建立中央对手方流动性风险约束和流动性支持机制。重点领域风险防范举措则主要包括，完善跨境资本流动宏观审慎管理，以保持跨境资本流动总体平稳。针对房地产金融宏观审慎管理，将健全房地产金融分析框架，优化房地产金融基础性制度。

第三，持续丰富宏观审慎管理工具箱。目前人民银行已形成了较为丰富的宏观审慎和金融稳定工具体系，未来可能创设新的工具不断丰富，使得人民银行可以更好的依法履行最后贷款人职责。

第四，健全协同高效的宏观审慎管理治理机制，提升宏观政策一致性。下一步，人民银行一方面将加强货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管以及与财政政策、产业政策等协同配合。另一方面，加快推动人民银行法、金融稳定法等立法修法，强化法治保障。

对于人民币国际化的推进将更加积极。对于人民币国际化的表述，隐去“稳慎”，表明对于人民币国际化的推进更加积极，而且强调“提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系”，预计人民币国际化将在资本项下和贸易项下均有推进。

百年未有之大变局之下，全球货币体系正在通往新秩序的路上。1971年的“尼克松冲击”直接导致布雷顿森林体系的瓦解，美元不再挂钩黄金，随后各国开启浮动汇率制度，自此全球货币秩序进入布雷顿森林体系Ⅱ。布雷顿森林体系Ⅱ实际上是建立在“内生货币（inside money）”之上，美元主导信用货币体系，各国货币锚定美元，其基石是美元和美债的信用，但行至今日基石已出现裂痕，旧秩序正在瓦解。在此背景下，人民币国际化迎来重要机遇，“十五五”规划建议稿战略性提出“推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系。”，将成为人民币国际化的重要里程碑。

衡量货币的国际化程度主要从国际货币的职能出发，通常认为国际货币拥有三大职能：交易媒介、计价单位和价值储藏。

国际货币基金组织关于外汇储备构成的统计数据显示了主要货币作为官方储备资产的相对重要性。美元在全球官方储备中的份额处于绝对领先的位置，虽然过去的二十多年中，美元在该领域的份额已逐渐减少（从2000年初的71%降至2025年二季度末的56%）。但美元依然遥遥领先，排在第二位的欧元份额为约21%，其在欧债危机中份额明显下降（从2009年的峰值28%降至2014年末的21%），此后一直稳定在20%左右。美元份额的下降主要对应其他货币份额的上升，其中人民币的份额在2022年之前持续上升，之后略有下降。截至2025年二季度末，人民币官方外汇储备的规模是2554亿美元，占比2.12%，排名第六。排名前五位的货币分别是美元（56.3%）、欧元（21.1%）、日元（5.6%）、英镑（4.8%）、加元（2.6%）

国际结算中的占比可以根据环球银行金融电信协会（SWIFT）网络内的交易量来衡量的。美元在国际结算中仍然占据主导地位。截至2025年9月，美元在SWIFT网络内的交易量份额为48%，占比将近一半。人民币的份额占比为3.17%，排名第五。

由于欧元在欧元区内占据绝对主导地位，如果我们观察不含欧元区的SWIFT网络内的交易量份额，发现美元的绝对领先优势就更加明显，而人民币的份额排名则落后于其在全球范围内的排名。截至2025年9月，美元在不含欧元区的SWIFT网络内的交易量份额为59%，占比将近6成。人民币的份额占比为2.34%，排名第六。欧元在欧元区以外的SWIFT网络内的交易量份额为13.25%，其则在欧元区之外明显呈现衰落，份额从2023年初的33%下滑约20个百分点。

七、   坚持合作共赢理念，积极扩大自主开放

《十五五规划建议》将“扩大高水平对外开放”提到更加靠前的位置，同时在总纲中强调，要“统筹国内国际两个大局”，即在制定国家战略时，既要立足国内发展阶段，又要放眼全球变局趋势，在复杂多变的国际环境中稳中求进、主动作为，体现了我国始终坚持合作共赢的坚定理念。

从“十二五”到“十四五”，我国历次五年规划中围绕对外开放的顶层设计呈现出：从规模扩张向质量效益转变；从要素流动型开放向制度型开放升级；从被动参与全球治理合作转向主动推进全球治理改革和建设的过程；更加强调制度型引领下的统筹与协调。

《十五五规划建议》要求稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。重点布局三大方向：其一，积极扩大自主开放，主动对接高标准经贸规则，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，拓展国际循环，扩大单边开放领域和区域，推动构建和维护公平公正、开放包容、合作共赢的国际经济秩序，为全球发展注入更多确定性。其二，推动贸易创新发展，优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易；大力发展服务贸易，完善跨境服务贸易负面清单管理制度；创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放，推动货物、服务、数字贸易三大支柱创新发展；其三，拓展双向投资合作空间，引导产业链供应链合理有序跨境布局，关注“中国人经济”。加强与共建国家战略对接，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设，高质量共建“一带一路”。

八、   加快构建高水平社会主义市场经济体制

“十五五”是落实三中全会改革举措的关键期，努力建成高水平社会主义市场经济体制。二十届三中全会将构建高水平社会主义市场经济体制列为经济体制改革的首要内容，强调高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。同时，明确了进一步全面深化改革的时间表、路线图，强调要在2029年完成《决定》提出的各项目标任务，相对于十八届三中全提出的时间表（到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果），体现出来的是“任务重、时间紧”特征。新一轮全面深化改革任务的落实期和‘十五五’时期有四年的重叠期。当前我国面临的内外部环境更加复杂，经济发展任务更加艰巨，需要以更大的政治勇气，将改革推进深水区。“十五五” 建议稿强调，要加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。“十五五”是落实三中全会各项改革举措的关键时期，注定了将是一个改革含量更高、改革味道更浓的五年。需要抓住改革红利期，加快落实三中全会各项改革举措，进一步全面深化改革，加快构建高水平社会主义市场经济体制，为全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。重点做好以下几方面：

其一，充分激发各类经营主体活力。

坚持和落实“两个毫不动摇”，促进各种所有制经济优势互补、共同发展。深化国资国企改革，完善管理监督体制机制，推进国有经济布局优化和结构调整，推动国有资本和国有企业做强做优做大，增强核心功能，提升核心竞争力。推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。纵深推进央国企战略重组和专业化整合。加快推动央国企完善市场化经营机制。建立并完善国有企业履行战略使命评价制度。破除民营企业在要素获取、市场准入、产权保护、公平竞争等方面的障碍。完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。支持有能力的民营企业牵头承担国家重大技术攻关任务，向民营企业进一步开放国家重大科研基础设施。推动《民营经济促进法》走深走实。强化产权执法司法保护，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督。完善中国特色现代企业制度，弘扬企业家精神，加快建设更多世界一流企业。

其二，加快完善要素市场化配置体制机制。

要素市场化改革是健全完善社会主义市场经济的一项基础性改革，是当前改革“难啃的硬骨头”。我国从1978年开始经济改革，核心是在发挥好政府作用的前提下，逐步构建产品市场和要素市场，提高资源配置效率。经过多年努力，产品市场市场化改革取得了巨大成绩，但仍然存在较多阻碍要素自由流动的体制机制障碍。二十届三中全会强调，要完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。“十五五”规划建议稿强调，要加快完善要素市场化配置体制机制，并做出具体部署。“十五五”时期，要加快完善要素市场化配置体制机制，保证各类要素充分的流动性和竞争性，全面提升要素配置效率，推动经济高质量发展。

一是促进各类要素资源高效配置。“十五五”建议稿强调，要建立健全城乡统一的建设用地市场、功能完善的资本市场、流动顺畅的劳动力市场、转化高效的技术市场。土地要素市场化改革方面，统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革，加快建设城乡统一的建设用地市场；资本市场方面，要不断提高制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能；劳动力要素市场化改革方面，重点是深化户籍制度改革，破除劳动力和人才在城乡、区域、不同所有制单位间的流动障碍；技术市场方面，要加快构建转化高效的技术市场，完善技术交易服务体系，可确保技术交易高效进行，提高我国科技成果转化率。

二是编制宏观资产负债表。统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率，是当前宏观经济治理创新的一个重要维度。国家宏观资产负债表为分析宏观经济提供了“微观视角”，有利于全面摸清“家底”，对更加精准研判经济、识别和防范风险，提高宏观经济治理能力具有重要意义。“十五五”时期是推动经济高质量发展的关键期，经济增速进一步向中速收敛，需要更加重视存量管理，运用国家宏观资产负债表管理完善宏观经济治理。

三是盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施。盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施涉及土地权利人多、利益关系复杂，资金投入量大、盘活周期长，经营主体积极性有待提高，需要进一步强化政策激励。这是推进以人为本的新型城镇化、推动房地产市场高质量发展的重要举措。着力做好以下四方面工作：坚持城市国土空间规划统筹和引领；加快发展建设用地二级市场；推动土地混合开发利用、用途合理转换；健全促进土地节约集约利用的政策。

其三，纵深推进全国统一大市场建设。“十五五”时期，要以“五统一、一开放”为基本要求，更加突出了系统性、整体性、协同性。要围绕“六个着力”重点任务集中攻关，把有利于统一大市场建设的各种制度规则“立起来”，把不利于统一大市场建设的各种障碍掣肘“破除掉”，清除顽瘴痼疾，推进全国统一大市场建设迈向纵深。

一方面，加快落实“五统一、一开放”基本要求。“五统一、一开放”，即统一市场基础制度、统一市场基础设施、统一政府行为尺度、统一市场监管执法、统一要素资源市场，持续扩大对内对外开放。另一方面，“六个着力”推进全国统一大市场建设迈向纵深。一是着力整治企业低价无序竞争乱象。当前，我国部分行业深受“内卷式”竞争困扰，引发“劣币驱逐良币”，如果得不到及时有效整治，将成为制约产业升级与市场效率提升的关键症结。要以反内卷为抓手纵深推进全国统一大市场建设。微观主体上，要强化企业自我革命，坚持创新引领，着力提升创新能力。行业发展上，要加强对重点行业的产能治理。要强化行业自律，推动行业形成良性竞合生态格局；政策上，要完善产业布局顶层设计，加快低效落后产能，从源头上减少甚至杜绝“内卷式”竞争。二是着力整治地方政府采购招标乱象。整治地方政府采购招标是统一政府行为尺度的重要一环。重点整治最低价中标、以次充好、利益勾连等突出问题。规范政府采购和招标投标，加强对中标结果的公平性审查，健全企业正常申诉渠道，完善投诉处理机制。三是着力整治地方招商引资乱象。要制定全国统一的地方招商引资行为清单，明确鼓励和禁止的具体行为。建立健全规范的财政补贴政策体系。加强招商引资信息披露。对违规行为查实后要严肃处理。四是着力推动内外贸一体化发展。加强国内国际市场规则对接。探索实现内外贸政策支持的同频共振，缩小内外贸企业所享政策的差距；完善国内信用支付结算体系，保障内贸企业资金稳定流转；培育内外贸一体化示范企业；建设内外贸一体化综合服务平台；持续开展“外贸优品中华行”活动。五是着力补齐法规制度短板。修改完善招标投标法、价格法等法律法规，强化制度标准的刚性约束。持续开展规范涉企执法专项行动。推动深化财税体制改革。深化统计制度改革。六是着力纠治政绩观偏差。完善高质量发展考核体系和干部政绩考核评价体系，大力破除地方保护观念，从根本上改变唯GDP论英雄的考核体系。抓好违规招商引资、搞地方保护等突出问题整治，加大负面典型案例通报力度。

其四，提升宏观经济治理效能。

一是强化国家发展规划战略导向作用。二十届三中全会强调要，构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能。“十五五”规划建议稿强调，要强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。后续将着力促进供需两侧结构全面优化升级，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。

二是增强宏观政策取向一致性。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合。进一步扎实开展增量政策的一致性评估，强化经济政策、非经济性政策的协同，增强非经济领域政策一致性。把存量政策一并纳入评估，定期选择部分领域的存量政策开展评估，对于和宏观政策取向不一致的政策措施，按照程序及时调整、暂停执行、撤销或废止，从整体上提升宏观经济治理效能。增强各经济政策与非经济政策、国际宏观政策三个维度的政策一致性，提升政策整体效能，为高质量发展提供治理基础。

三是健全预期管理机制。探索引入直接影响预期的政策工具。建立健全对微观主体预期的调查统计和监测体系。建立重大政策信息发布协调机制和常态化信息沟通协调机制。合理引导舆情，坚定发展信心，唱响中国经济光明论。

九、   加快农业农村现代化，发挥区域战略叠加效应

“十五五”时期，区域和三农不仅关系全体人民共同富裕能否取得更为明显的实质性进展，也关系高质量发展。本次“十五五”建议稿主要内容有五。

一是加快农业农村现代化，推动农村基本具备现代生活条件。农业农村现代化关系中国式现代化全局和成色。建议稿明确提出推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。相比二十届三中提出的坚持农村优先发展，二十大报告提出的加快农业农村现代化，本次审议稿目标更为明确。从范围上看，农村基本具备现代的生活条件主要包含生活设施、公共服务、人均环境等方面。建议稿也明确提出要推进宜居宜业和美丽乡村建设，逐步提高农村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度。“十五五”时期预计将在上述领域进一步加大投资，缩小城乡差距。     

二是注重发挥区域战略叠加效应，做到区域战略目标和区域政策协同一致，重视南北差距。“十五五”建议稿首次提出发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应。延续去年经济工作会议“发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略的叠加效应”表述，“十五五”建议稿进一步加入新型城镇化战略，将全部区域发展战略均纳入激发区域战略叠加效应之内，更加注重区域战略间的有机统一，综合效能最大程度的发挥。区域战略的叠加效应是指在一定区域内多个发展战略同时实施，通过战略之间的协同形成综合战略效应。发挥叠加效应，一要做到战略目标协同，二要做到区域政策衔接，避免不同区域战略目标和政策产生冲突。此外，建议稿还新提促进南北方协调发展。近年来除传统的东部、中部、西部和东北四大板块之间的差距外，南北方之间的差距也逐渐受到关注。南方GDP总量占全国比重对北方的领先优势由2020年的29.74个百分点小幅收窄至2024年的29.67个百分点，但仍整体领先北方约30个百分点，且没有较为明显的趋势性好转。人均GDP看，2020年以来南北方人均GDP绝对差距持续扩大，相对差距在“十四五”后期也呈上升趋势。“十五五”时期或将有专门旨在缩小南北差距的政策出台。

三是注重区域联动对接。区域联动对接是实现区域发展的必然要求。推动区域联动发展是坚持区域发展全国“一盘棋”思想的重要体现。依托区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，提高区域战略统筹能力，充分发挥不同区域的比较优势，在联动发展中不断缩小区域间发展差距，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。区域联动发展的主要抓手有三，其一是推动基础设施联动，实现区域之间“硬联通”。总书记在2024年中央第四次财经委会议上强调要“优化主干线大通道，打通堵点卡点，完善现代商贸流通体系”，为区域间基础设施联动指明了方向。重点是依据《国家综合立体交通网主骨架路线方案》加快推进"6轴、7廊、8通道"主骨架建设。结合本次建议稿，跨区域跨流域大通道将加快建设。其二是推进创新链和产业链联动，通过产业飞地、科创飞地等不同形式，实现不同区域产业链和创新链的协同，打造区域发展利益共同体。其三是深化跨行政区合作，重点是健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。2023年11月1日广东省通过的全国首部“飞出地”地方性法规《广东省深汕特备合作区条例》是一个较好的立法参考。

四是关注重大生产力布局。在统筹发展与安全背景下，重大生产力重要性进一步提升。建议稿延续二十大报告表述，提出优化重大生产力布局。结合建议稿看，重大生产力布局优化或涵盖战略性产业、能源资源基地等。布局优化方向方面，针对高端制造、电子信息等战略性产业更多是引导其从东部向中西部、中心城市向战略腹地转移，比如成渝地区双城经济圈的电子信息、新能源产业快速崛起。同时推动京津冀、长三角、粤港澳三大区域作为产业动力源，聚焦高端环节，与中西部形成“核心研发 + 产能承接”的梯度布局。能源资源基地从早期分散布局到逐渐形成“西部新能源基地 + 跨区输送通道 + 东部消费枢纽”的格局。如宁夏腾格里“沙戈荒”新能源基地、华能陇东能源基地、新疆天山北麓能源基地等，分别向湖南、山东、川渝等地输送绿电。

五是发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁。发挥重点区域增长极作用是将国家战略“所需”与重点区域“所能”有机结合的内在要求。中央层面主要抓手有三，一则是强化对重点区域土地、能源、环境、数据等要素保障。如加大超长期特别国债、地方政府专项债对经济大省等区域的支持力度，扩大专项债使用范围，在项目申报、资金分配等方面给予更多自主权。二则是支持重点区域在推动科技创新和产业创新融合上打头阵，如优先在重点区域布局国家战略科技力量和重大科学装置。三则是支持重点区域在改革开放、落实国家重大发展战略、促进全体人民共同富裕上先行先试。如加力支持深圳中国特色社会主义先行示范区、浦东社会主义现代化建设引领区、浙江共同富裕示范区、山东新旧动能转换综合试验区建设。从空间上看，重点区域或包括京津冀、长三角、粤港澳大湾区，城市群与都市圈，经济大省，超特大城市。

十、   建设文化强国，激发文化创新创造活力

“十四五”规划中首次提到要建设社会主义文化强国的战略目标，强调以社会主义核心价值观为引领，加强精神文明建设，培育理想信念，弘扬革命文化和中华优秀传统文化，提升全民文明素养。规划提出要完善公共文化服务体系，推动高质量文艺创作和媒体融合发展，促进文化传播与国际交流。同时，健全现代文化产业体系，推进文化数字化和文化旅游融合，壮大新型文化业态。总体来看，“十四五”时期的文化建设实现了精神文明、文化事业和文化产业协同推进，奠定了文化强国建设的总体框架。

在此基础上，党的二十大报告对文化强国的内涵作了拓展和深化，提出“推进文化自信自强，铸就社会主义文化新辉煌”，强调要坚持中国特色社会主义文化发展道路，增强文化自信，建设社会主义文化强国。二十大报告将文化建设从价值引领拓展到体系完善和国际传播，标志着文化强国战略进入自信自强、全面提升的新阶段。二十届三中全会在总结前期文化建设成果的基础上，明确提出新时代文化建设的新要求，将文化发展与中国式现代化紧密结合，强调物质文明与精神文明协调推进。在此基础上，全会强调完善意识形态工作责任制，优化文化服务和文化产品供给机制，健全网络综合治理体系，并构建更有效力的国际传播体系，以支撑文化强国建设目标的全面实现。

二十届四中全会对文化建设作出进一步部署，标志着文化强国战略进入全面深化阶段。全会强调，要在巩固马克思主义指导地位的基础上，深植中华文明沃土，顺应信息技术发展趋势，发展具有强大思想引领力、精神凝聚力、价值感召力、国际影响力的新时代中国特色社会主义文化。

从“十五五”建议稿来看，文化建设在保持价值引领和精神文明基础的同时，更加突出文化自信和文化产业价值。一方面，“十五五”强调中华文明国际传播，完善对外传播机制和平台建设，讲好中国故事，展现可信、可爱、可敬的中国形象。另一方面，“十五五”更加强调多方面发展文化产业，一是推动新闻出版、广播影视、文学艺术等领域精品创作，二是引导规范网络文学、网络游戏、网络视听等健康发展，三是推进旅游强国建设，大力发展文化旅游业。

“十四五”时期，我国文化产业规模稳步扩大，产业结构持续优化，成为国民经济的重要支柱。到2024年，规模以上文化及相关产业企业营业收入达14.15万亿元，同比增长6.0%，成为高质量发展的核心动力。但也存在高端产品供给不足、科技赋能有待加强、消费潜力未充分释放等问题。“十五五”对文化产业带来多方面利好：首先政策层面持续强化文化产业的战略地位，推动产业结构升级和新业态发展；其次创新驱动和市场化改革为企业发展提供更大空间，鼓励民营企业和新型文化主体壮大，提升产业活力和竞争力；此外国际传播也有助于优秀文化产品走向全球，提升中华文化影响力和国家文化软实力。

在全球化和信息技术高速发展的背景下，大国崛起过程中文化软实力愈发重要。“十五五”明确文化建设在提升国家综合实力和国际影响力中具有战略性作用，充分彰显文化在国家发展和国际竞争中的关键地位。

十一、   坚持人民至上，落实投资于人，更加重视民生保障

《十五五规划建议》把“坚持人民至上”写入“六个必须坚持”，标志着这一表述正式升级为统领未来五年改革发展稳定各项工作的“第一价值锚”。“十五五”时期中国同时面临老龄化加速、地方债务风险、外部冲击等“紧约束”，必须在“保增长”与“保民生”、“保安全”之间做权衡。把“人民至上”写进指引未来五年的最高纲领，就是先立一道“价值熔断器”：任何目标都不能以牺牲人的生命、健康、基本福祉为代价，更加重视民生保障。

《建议》在民生部分强调，“实现人民对美好生活的向往是中国式现代化的出发点和落脚点”。《建议》同时提出“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”，是立足新发展阶段对经济社会发展规律的深刻把握，更是构建高质量发展新格局的战略抉择。这一表述打破了民生保障与经济增长、物质投入与人力开发的二元割裂，彰显了以人民为中心的发展思想与高质量发展要求的高度统一。

现代化的本质是人的现代化，通过投资于人补足我国民生短板，是应对人口结构挑战，并实现增长动能转换的时代课题。一方面，我国劳动年龄人口加速减少与深度老龄化并存，2022年起人口出现负增长迹象，需求侧因素，特别是居民消费对经济增长的制约愈益显著，提高社会保护、社会福利和社会共济水平成为稳定和扩大消费基本盘的现实要求；另一方面，我国传统人口红利消退，经济发展亟待获得新的增长驱动力，对人力资本的全周期高效率投资既能推动全要素生产率的提升，又能催生知识溢出效应，促进创新生态优化，最终实现报酬递增的可持续路径。

从内需扩大来看，《建议》强调，要坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合。一方面，这体现了惠民生与促消费的“同一性”。把“惠民生”置于“促消费”之前，表明消费政策不再是简单的需求刺激，将惠民生作为消费潜力释放的核心抓手，通过完善社会民生保障，把“钱”特别是政府资金更好地用在发展紧要处、花在群众生活上，解除民生后顾之忧来释放“预防性储蓄”，让居民敢消费、能消费、愿消费。另一方面，“投资于物”与“投资于人”相互依存，共同构成高质量发展的核心支撑。发展经济学指出，经济体发展初期资本存量相对较低，公共基础设施较为落后，需要通过“投资于物”尽快实现资本的原始积累和国家基础设施的初步建设。而进入新的发展阶段后，“投资于人”则可以有力促进人的全面发展，提高劳动者素质和能力，推动科技创新、培育新质生产力。两者相结合，可以形成经济发展和民生改善的良性循环，更好地促进高质量发展。

从充分就业来看，投资于人把“人口红利”升级为“人力资本红利”，是破解就业结构性矛盾、筑牢高质量充分就业根基的核心抓手。《建议》提出优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重，加强人力资源开发和人的全面发展投资，未来教育、培训、健康、数字技能等领域的投入力度将进一步加大，推动劳动力供给从“数量充裕”向“质量精良”转变。当劳动者具备与新质生产力相适配的创新能力和专业技能，就能精准对接高端制造、人工智能、生物医药等新兴产业的岗位需求，为高质量充分就业提供源源不断的动力支撑。另一方面，当传统岗位因技术替代或产业转型减少时，接受过持续人力资本投入的劳动者，能凭借更强的适应能力和再学习能力，快速掌握新领域技能、转入新就业赛道，避免因技能固化陷入长期失业困境，减少了产业转型期的就业摩擦，为就业市场稳定和经济平稳过渡提供关键保障。

从社会公平维度来看，投资于人是促进共同富裕、破解发展不平衡不充分问题的关键路径，有利于保障全民共享发展成果、实现机会均等。《建议》指出，要推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜。在区域层面，未来政府资金将加大对农村和欠发达地区教育、医疗等领域的资源投入，改善基层公共服务条件，缩小城乡、区域人力资本差距；在群体层面，关注困难群体、特殊群体的发展需求，通过就业帮扶、技能培训、社保兜底等举措，保障其平等参与劳动力市场的权利；在生命周期层面，构建从婴幼儿照护到老年康养的全链条民生服务体系，让每个个体都能获得发展机会，实现 “起点公平、过程公平、结果公平”的有机统一，为社会稳定与长期发展筑牢基础。

“投资于人”以民生福祉为核心落点，紧扣“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”七大民生脉络纵深推进。2025年，政策构建多维度协同发力格局：生育领域率先破局，在制定促进生育政策、发放育儿补贴基础上，前瞻布局降低生育医疗负担、加码家庭援助，从经济支持与服务保障双向减轻生育顾虑；托育与教育形成衔接闭环，一方面以逐步推行免费学前教育、发展托幼一体服务，夯实“幼有所育”根基，另一方面推动义务教育优质均衡发展，同步扩容高中阶段学位、推进本科扩招，强化随迁子女教育保障，构建从学前到高等教育的人才培育阶梯，为人力资本积累筑牢教育底座。

就业、医疗、养老、住房、救助领域协同补位，完善“投资于人”生态。就业聚焦多群体精准帮扶，以重点领域就业支持计划为依托，用稳岗返还、税费减免等政策撬动市场活力，同时强化灵活就业权益保障，适配新就业形态趋势；医疗瞄准资源均衡，通过优质医疗资源扩容下沉、区域医疗中心建设，搭配居民医保与公共卫生服务经费补助提升，推动“病有所医”从可及性向均等化进阶；养老双线并行，既上调城乡居民基础养老金、优化退休人员待遇，又布局第三支柱养老保险、银发经济，激活养老消费与产业动能；住房打破户籍限制，将农业转移人口纳入保障体系，拓宽安居覆盖面；救助加快长期护理保险制度落地，探索商业健康保险等多元参与，以兜底保障与机制创新，全方位回应民生诉求，为“投资于人”筑牢全周期、多场景的坚实支撑。

此外，《建议》提到“推动房地产高质量发展”，房地产被纳入民生领域，不再是风险板块，后续可以对地产兜底政策抱有更多期待。

本文摘自：中国银河证券2025年10月29日发布的研究报告《乘势而上，因势利导——“十五五”规划建议稿解读》

首席经济学家：章俊 S0130523070003

分析师：张迪 S0130524060001；詹璐 S0130522110001；吕雷 S0130524080002；赵红蕾 S0130524060005；铁伟奥 S0130525060002；路自愿 S0130525070001

研究助理：薄一程

评级标准：

推荐：相对基准指数涨幅10%以上。

中性：相对基准指数涨幅在-5%～10%之间。

回避：相对基准指数跌幅5%以上。

推荐：相对基准指数涨幅20%以上。

谨慎推荐：相对基准指数涨幅在5%～20%之间。

中性：相对基准指数涨幅在-5%～5%之间。

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