于劼芊：欧盟谷歌垄断案始末及其对中国的启示｜科技观察

（来源：大湾区评论）

编者按 ·  2025.10.28

我们正见证一场数字时代的秩序重构。当欧盟对谷歌开出累计近百亿欧元的罚单，其意义已超越单一企业的合规问题，而是揭示了数字经济治理的核心命题：如何在激励创新的同时，防止技术霸权侵蚀市场公平与公共利益。这场持续十年的监管博弈，折射出欧洲试图在美中技术夹击中寻找第三条道路的战略抉择——通过构建以价值观为导向的规制体系，为本土产业争取发展空间，同时争夺全球数字治理话语权。

他山之石，可以攻玉。欧盟的经验警示我们，缺乏技术主权的监管可能陷入“规则严苛却受制于人”的困境。对中国而言，既要筑牢自主可控的算力底座与算法根基，也需以开放姿态参与全球规则协调。在“人工智能+”时代，如何在自主与开放、创新与规范间找到平衡点，将决定我们能否在这场数字革命中把握主动。

谷歌垄断案时间梳理

谷歌垄断案是近年来备受关注的反垄断案件，欧盟对谷歌垄断案进行了多次调查和裁判。过去十年，欧盟累计对谷歌处以约82.5亿欧元的反竞争罚款。

2017年6月，欧盟委员会裁定谷歌滥用搜索引擎市场支配地位，为自己的“谷歌购物”服务提供更高搜索排名，打压竞争对手，对其处以24亿欧元罚款。

此外，欧盟委员会认为其滥用在互联网搜索市场的主导地位，2018年7月，就安卓系统垄断案对其处以43.4亿欧元罚款。2019年3月，欧盟委员会对谷歌处以近15亿欧元罚款，称其在2003年1月至2016年9月期间，通过在与第三方网站的合同中规定限制性条款，阻止竞争对手在这些网站上投放搜索广告，在在线搜索广告市场限制竞争对手。2024年9月18日，欧盟普通法院（General Court）维持了欧盟委员会的大部分评估，但撤销了这笔罚款。

2025年9月，欧盟委员会宣布谷歌滥用主导地位，扭曲在线广告市场竞争，决定对谷歌处以29.5亿欧元罚款，并表示谷歌仅靠整改无济于事，只有剥离部分业务才能解决公平竞争问题，但由于谷歌还有60天的整改期，欧盟将先听取谷歌的整改措施再做决定。

深层透视：

欧洲监管体系的底层逻辑

欧洲人工智能的监管体系，可从“监管文化基因”与“战略保护诉求”两个核心层面深度拆解，二者相互交织，旨在平衡创新与安全，构建以欧盟价值观为导向的数字主权框架。

（一）文化与价值观维度

欧洲始终将“人的尊严”“社会公平”视为高于单纯技术效率的核心目标，这与欧盟“以价值观为基础的治理”理念一脉相承。在人工智能领域，这种文化导向具体转化为对“算法歧视”和“数据隐私侵犯”等问题的高度敏感：例如，反对人工智能在司法、医疗等关键领域完全替代人类判断——这些担忧本质上是将人工智能风险与欧洲长期捍卫的“社会权”挂钩，认为监管的核心使命是“让技术服务于人，而非反过来支配人”。

这种监管文化反映在人工智能立法中，《人工智能法案》对“风险分级”的严苛划分：将人工智能系统按风险程度分为“不可接受风险”“高风险”“中风险”“低风险”，对“高风险”施加全生命周期合规要求，对“不可接受风险”直接禁止——这种“先画红线、再谈发展”的思路，正是风险预防文化在人工智能领域的具象化。

（二）全球人工智能产业格局

欧洲面临着“创新供给不足”与“市场需求被占据”的双重困境：当前全球人工智能核心技术主要被美国（如OpenAI、谷歌、英伟达）和中国（如百度、阿里、华为）企业主导，欧洲本土虽有SAP、博世等企业在垂直领域布局，但缺乏具有全球竞争力的头部人工智能平台型企业；同时，欧洲庞大的数字市场长期是美中人工智能企业的重要营收来源，本土企业在技术、资金上难以与之抗衡。

在这种背景下，欧洲的人工智能监管体系客观上承担了“战略缓冲”的保护功能：一方面，通过设定严苛的合规标准提高外部人工智能企业进入欧洲市场的“合规成本”，在一定程度上削弱了其价格优势与扩张速度，为本土中小企业争取技术研发与市场适应的时间；另一方面，通过将“欧洲价值观”嵌入监管标准（如强调人工智能的“非歧视性”、“环境可持续性”），试图构建以欧洲为核心的“人工智能治理规则话语权”，同时借助规则输出提升自身在全球人工智能产业链中的地位，避免陷入“技术跟随者”的被动局面。

美国科技与欧盟监管的博弈

从全球人工智能治理的战略博弈视角看，欧盟与美国的监管路径虽目标同向（争夺规则主导权），但依托的核心优势与底层逻辑存在显著差异，共同构成了当前全球人工智能治理规则竞争的两大关键力量。

整体而言，欧盟的监管框架旨在提升其在全球人工智能治理领域的话语权，凭借其完善的法律体系和对人权等价值的强调，塑造全球人工智能监管规则。例如欧盟的《人工智能法案》将人工智能系统风险分为不同等级，并分别采取针对性的监管方式，形成了全方位、多层次的人工智能风险监管体系。

美国则凭借其在人工智能技术领域的领先地位，也试图主导全球人工智能监管标准的制定，通过与盟友合作等方式，推广其以创新驱动为主的监管模式，维护其科技霸权地位。在2000年的互联网革命中，美国通过技术、资本、政策和全球化的多重协同实现了搜索引擎等领域的垄断。此外，美国企业在服务器技术和数据中心建设上占据绝对优势，例如谷歌2005年已拥有全球最大的分布式计算网络，支撑其搜索引擎的响应速度和扩展性。

人工智能技术革命下美欧的新博弈

（一）美国的技术霸权

与市场垄断的轮回

在人工智能革命中，美国一直凭借技术、资本和全球化优势保持其主导地位。例如，美国通过“星际之门计划”投入5000亿美元建设人工智能基础设施，并联合英伟达、甲骨文等企业打造“十万卡集群”。政策方面，美国延续“轻监管”传统，虽出台《人工智能权利法案》，但更侧重通过“软法”引导行业自律。特朗普政府2025年进一步松绑研发限制，将监管重心转向维护技术霸权和对华投资限制，这种政策环境为企业创新提供了宽松空间。

（二）欧盟的监管困境与挣扎

不同于美国，欧洲则因市场分散、政策路径依赖陷入“监管工具化”困境。此外，欧盟的监管困境造成了合规成本激增及市场分割加剧等局面。例如，欧盟《人工智能法案》要求高风险人工智能系统通过第三方伦理审查并保留人类决策权，违者将面临高额罚款；欧盟27国语言、文化和法规差异导致本土企业难以形成规模效应。缺失技术主权也造成了对进口人工智能芯片的依赖，这种硬件短板使欧洲企业在训练大模型时受制于英伟达等美国供应商。

在当前局势下，与多数欧盟国家的策略不同，法国始终将争夺技术主权、实现产业突围作为核心方向，并采取了一系列务实举措。例如，法国总统马克龙明确提出，未来数年将投入1090亿欧元用于人工智能领域发展。其中阿联酋将投资300亿~500亿欧元，用于建设数据中心，该数据中心将成为法国人工智能基础设施的关键组成部分。

（三）未来研判：

多级博弈与技术重构

未来，美国的技术霸权恐将持续，“星际之门计划”的5000亿美元投资将为美国人工智能算力提供长久支撑，这其中包含助力企业的技术迭代。

欧洲的战略被动与分化问题也为未来欧洲的人工智能发展设置了阻碍，主要体现在技术短板、监管困境、资源分散、人才流失以及成员国分歧上。整体而言，欧洲人工智能技术栈呈现出了显著的结构性脆弱，从底层芯片到顶层算法，关键环节严重依赖中美，缺乏大模型算法技术；此外尽管出台《人工智能法案》，但其资源整合能力远逊于美国，且陷入了人才流失的恶性循环。

法国等核心国家的坚守，为欧洲保留了一线希望，但真正的破局仍需打破现有意识形态的壁垒，务实推动资源整合与全球合作。未来，若能在算力、人才、数据三大要素上实现结构性的突破，或将成为人工智能时代的“新型力量”；否则历史的轮回或将重演，欧洲可能再次沦为技术的旁观者。

欧盟的教训对中国的启示：

自主与开放

（一）中国与欧洲人工智能

发展的核心差异

中国与欧洲在人工智能发展路径上呈现出显著差异，这种差异源于技术积累和政策导向等主观和客观因素的双重影响。例如中国强调以“智能经济”为核心，通过《新一代人工智能发展规划》明确“三步走”战略，将人工智能作为驱动经济转型升级的核心引擎，政策上强调“技术可控”与“应用落地”，一批如“东数西算”的系统工程涌现出来。然而，欧洲则强调伦理优先，实现具有“可信度”的人工智能，进行严格的风险分级监管框架。

此外，中国的技术路线与市场生态同欧洲形成了差异化路径。中国聚焦“人工智能+行业”垂直场景突破，欧洲则强调技术伦理与社会影响评估，要求人工智能系统必须符合透明度、可解释性原则。欧盟27个成员国技术标准互不兼容，合规成本增大，我国则可依托完整产业链优势，形成“数据—算法—应用”的闭环。

算力层面，我国正在加速自主可控进程，华为昇腾芯片已逐步实现国产替代，支撑大模型训练。欧洲国家的人工智能芯片则大多依赖于英伟达进口。然而需要注意的是，我国部分互联网企业仍依赖美国底层技术（如芯片、操作系统、数据库），导致“卡脖子”风险。在云计算领域，尽管阿里云全球市场份额位居第三，但其底层架构仍基于开源技术，缺乏自主可控的核心专利。

（二）中国AI怎么走？

“自主+开放”两手抓

面对美国在AI芯片出口上的限制，我国人工智能发展其实有清晰的破局思路——那就是坚持“自主可控”与“开放协作”双轮发力，一边啃下技术硬骨头，一边联合全球伙伴共建生态，最终找到发展的战略平衡点。

尤其是在基础算法、芯片架构这些AI领域的“硬核赛道”，我们还要完成一个关键身份转变：从过去跟着别人走的“跟随者”，变成能和国际巨头并驾齐驱的“并行者”。要实现这一点，具体要做两件事：一方面加快核心技术的国产替代脚步，把关键环节的“卡脖子”风险降到最低；另一方面全力突破芯片架构的自主研发，不再依赖别人的技术框架。同时，还要大力鼓励搭建自己能掌控的算力供给体系，让AI发展的“动力源”牢牢掌握在自己手里。

此前，国务院印发的《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》已明确将算力定位为人工智能发展的核心基础设施，并提出“加快超大规模智算集群技术突破”的具体要求。面向未来，我国应进一步强化财政支持力度，通过提供精准补贴、优化资金投向等方式，为国内人工智能企业的技术创新与发展赋能；同时需吸取欧盟在发展中曾出现的技术短板突出、资源布局分散、核心人才流失等经验教训，提前做好风险规避与统筹规划，为产业高质量发展筑牢根基。例如加强人才培养和补助计划，深入贯彻“人工智能+”，实现学校对企业的直接人才输送。

此外，我国可通过延续开源生态建设、强化国际合作，进一步构建开放协作的全球布局。这样一来，既能借外力补短板，也能让中国AI的好技术、好经验走向世界，形成双赢的局面。其中，开放开源模型的构建正为全球AI发展提供关键助力——例如，DeepSeek-V3模型仅以600万美元的低成本便实现了高性能表现，其训练成本更是仅为GPT-5的20%，有效推动全球AI技术向普惠化方向发展。

在国际合作维度，我国明确将持续秉持“智能向善”理念，以推动人工智能的健康发展与广泛应用为导向，切实增进人类共同福祉。面向未来，针对欧盟《人工智能法案》对高风险AI应用的严格规制要求，中国企业需主动加快构建覆盖全生命周期的合规管理体系，在满足监管要求的同时，进一步促进国际规则兼容与开放协作，协助我国AI企业的国际化发展进程。

于劼芊：香港中文大学（深圳）前海国际事务研究院研究助理。

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