【中国银河宏观】“十五五”时期强化央国企引领的六大重点——“十五五”系列报告之五

（来源：中国银河宏观）

“十五五”时期是强化央国企逆周期调节的攻坚期。其一，更好应对百年未有之大变局的必然要求。央国企是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，是应对外部环境变化和重大风险挑战的关键变量；其二，推动新旧动能加快转换的应有之义。“十五五”时期是新旧动能转换的关键期，更加强调因地制宜发展新质生产力；其三，央国企是引领科技飞跃的关键力量。以人工智能为代表的科技创新将成为中美博弈的前沿阵地。央国企要抓住这一轮科技革命和产业变革带来生产力跃升机遇，推动我国科技和产业发展由“跟随者”向“引领者”转变。

央国企的逆周期投资是中国特色宏观经济稳定器。当前中国经济增长模式正处在从土地财政到新质生产力转换的关键期。央国企逆周期投资在财政政策与货币政策以外构成了一种中国特色的宏观调控手段，为新旧动能平稳接续转换提供支撑。其一，央国企是迈向2035年基本实现社会主义现代化的中坚力量。一是在新旧动能转换过程中，需要超常规的逆周期政策介入以避免经济下行压力过大或者失速；二是央国企资产总额稳步提升，为强化央国企逆周期调节提供了物质基础；三是中央政府加杠杆率仍有较大空间。其二，强化央国企逆周期投资是以服务国家战略为导向的功能性改革的内在要求。其三，准确把握“两个毫不动摇”的新时代含义。“十五五”时期是从土地财政到新质生产力转换的关键期，要坚持和落实“两个毫不动摇”，进一步强化央国企逆周期调节，更好服务国家战略。

强化央国企逆周期调节的六大重点。在“两个变局，一个飞跃”这一大背景下，“十五五”时期，作为推进中国式现代化的战略力量，央国企要强化逆周期调节，在科技和产业引领、公共服务、战略安全支撑等六大重点方向发挥引领作用，更好履行以服务国家战略为导向的功能使命。

一是强化科技和产业引领，推动经济转型升级。其一，强化科技创新引领，锻造国家战略科技力量。重点布局基础和前沿科技领域，提升原创性引领性技术供给能力；加快科技成果转化应用；加快建设科技创新国家战略人才力量。其二，加强产业引领作用，助力现代化产业体系建设。引领传统产业转型升级；带动战略性新兴产业和未来产业集群化发展；发挥引领作用，当好现代产业链链长。

二是强化公共服务，推进“投资于人”。推动央国企“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中”。推进公共服务均等化，着力补齐“短板”、做强“弱项”；加强应急管理体系和能力现代化建设；推动向公益性领域集中。

三是强化重点领域保障，有力支撑国家战略安全。切实维护与现代化建设相适应的产业链供应链安全；切实强化与现代化建设相适应的基础设施建设，保障网络安全和数据安全；切实保障与现代化建设相适应的能源资源供给。

四是全方位扩大内需，畅通国民经济大循环。其一，强化重大项目投资引领。“十五五”时期，央国企将继续发挥稳增长扩投资的引领作用。其二，大力提振消费。提升工资收入预期，拓展财富增值空间；多措并举促进高质量充分就业；助力脱贫攻坚；健全政策保障机制。

五是强化区域协同，促进区域协调发展。积极担当，助力区域协同实现更高层次发展；依托区域禀赋，因地制宜加大产业投资力度；鼓励和引导央国企加强央地合作，优化区域经济布局；助力乡村振兴促进城乡融合发展。

六是深度参与全球产业分工和合作，助力高水平对外开放。增强主动运用、积极引领塑造国际规则的能力；积极实施国际化经营战略，提高国际知名度；促进我国提升全球产业分工地位和话语权。

风险提示：国企改革推进不及预期的风险，政策理解不全面的风险，国际形势不确定性的风险。

“十五五”时期（2026-2030年）在我国经济社会发展进程中具有特殊历史地位，是迈向2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期。在国民经济中起主导作用的央国企长期以来一直是政府进行宏观调控的重要抓手之一。“十五五”时期，央国企在中国经济的逆周期调节中将扮演着至关重要的角色。在“两个变局，一个飞跃”这一大背景下，央国企必须牢牢把握中国式现代化的本质要求，强化逆周期调节，在科技和产业引领、公共服务、战略安全支撑、扩大内需、区域协调发展、高水平对外开放六大重点方向发挥引领作用，更好履行以服务国家战略为导向的功能使命。

一、“十五五”时期是强化央国企逆周期调节的攻坚期

“十五五”时期（2026-2030年）是迈向2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年，是我国应对“两个变局，一个飞跃”，全面塑造战略优势的重要阶段，要确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展。央国企要进一步深化改革，强化逆周期调节，更好服务国家战略。

（一）更好应对百年未有之大变局的必然要求

“十四五”以来，百年未有之大变局加速演进，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期。“十五五”时期，这一百年未有之大变的态势将持续演绎，大国博弈将进一步加剧，国际秩序面临重塑，我国发展面临的不确定性将不断增加。面对百年未有之大变局这一实现中华民族伟大复兴必须直面的客观现实，必须统筹发展与安全，不断提升应对全球局势变化的抗风险能力。百年未有之大变局中最为关键的变量在于世界上主要国家之间的力量对比。国家之间的竞争，经济发展是基础。“十四五”时期，中国GDP占全球比重最高2021年达到18.5%，2024年占比下降至16.8%。中国GDP占美国GDP比重2021年最高达到76.9%，2024年下降至64.2%。人均GDP占美国人均GDP比重从2021年18.1%下降至2024年的15.5%。央国企是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，是应对外部环境变化和重大风险挑战的关键变量。应通过不断深化改革，推动央国企做强做优做大，进一步强化央国企逆周期布局，充分发挥国有经济主导作用和战略支撑作用，不断增强我国的制度优势，牢牢把握发展主动权，有力支撑强国建设、民族复兴伟业。

二、推动新旧动能加快转换的应有之义

“十五五”时期是新旧动能转换的关键期，更加强调因地制宜发展新质生产力。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点。当前中国经济增长模式正处在从土地财政到新质生产力转换的关键期。地方土地出让收入占地方财政比重从2020年的44.3%，下降至2024年的25.6%。当前，新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力。“十五五”时期是中国经济高质量发展的关键节点。新质生产力将成为“十五五”时期乃至更长时期中，驱动中国经济增长的强劲动力。7月政治局会议强调“十五五”时期需要“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。“十五五”时期，我国产业发展处在转型升级的重要关口，中国经济将迈入全力发展新质生产力，推动新旧动能转换的关键期，要牢牢把握高质量发展这个首要任务，把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，推动中国经济可以轻装上阵来专注发展新质生产力。央国企作为发展新质生产力的排头兵和主力军，要立足国家战略和经济社会发展需要，强化发展新质生产力的制度保障，加快构建以先进制造业为支撑的现代化产业体系，以发展新质生产力为强国建设、民族复兴提供坚强支撑。

三、引领科技飞跃的关键力量

人工智能催生的第四次工业革命科技飞跃。目前，第四次革命方兴未艾，其核心技术包括人工智能、物联网、大数据、云计算等，但最具有革命性和普遍性的技术则是人工智能。人工智能的发展不仅是技术的突破，更是人类认识和改造世界能力的飞跃。人工智能技术的崛起正带来一场引领新时代的全方位的科技革命，其影响将远远超过前三次。中国式现代化关键在科技现代化。“十四五”规划和2035年远景目标纲要指出要把“坚持创新驱动发展”作为“全面塑造发展新优势”的重要举措，强调要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。“十四五”时期，美国联合西方国家加大对我国的科技封锁，确保在关键核心技术领域保持绝对领先优势。面对美国严苛的半导体制裁，DeepSeek脱颖而出，重塑全球人工智能行业的竞争格局。ChatGPT的出现重振美股，DeepSeek-R1跻身全球大模型第一梯队提振中国投资者信心。

央国企是引领科技飞跃的关键力量。“十五五”时期是新一轮科技革命和产业变革的加速期，美国对我国的战略遏制和打压力度将进一步升级，中美在全球范围争夺科技制高点的竞争将更为激烈，以人工智能为代表的科技创新将成为中美博弈的前沿阵地。央国企作为国家战略科技力量的重要组成部分，肩负着科技创新与战新产业布局的重要使命。央国企要抓住这一轮科技革命和产业变革带来生产力跃升机遇，推动我国科技和产业发展由“跟随者”向“引领者”转变，有力支撑强国建设、民族复兴伟业。

二、央国企的逆周期投资是中国特色宏观经济稳定器 

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。当前中国经济增长模式正从土地财政全面转向新质生产力。央国企逆周期投资在财政政策与货币政策以外构成了一种中国特色的宏观调控手段，为新旧动能平稳接续转换提供支撑。“十五五”时期，要进一步强化央国企引领作用，充分发挥中国的制度优势，加强逆周期布局，更好发挥央国企宏观经济稳定器作用。

（一）央国企是迈向2035年基本实现社会主义现代化的中坚力量

其一，在新旧动能转换过程中，需要超常规的逆周期政策介入以避免经济下行压力过大或者失速。从国内来看，当下中国经济处于新旧动能切换过程中，中国经济面临阶段性的下行压力依然较大，表现为“三期叠加”（经济增速换挡期、刺激政策消化期、经济转型阵痛期）问题依然较为突出。央国企在经济发展过程中除了需要提高本身的经济效率，还承担了大量的政策性负担，这表现为在经济下行期间央国企进行的逆周期投资。“十五五”时期，央国企在中国经济的逆周期调节中将扮演着至关重要的角色。

其二，央国企资产总额稳步提升，为强化央国企逆周期调节提供了物质基础。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。国有企业资产总额从1997年的12.5万亿增长至2023年的372万亿，增长了29倍，与GDP比重从126.6%提升至2023年的287.3%，为央国企逆周期投资提供了坚实物质基础，也是中国特色社会主义制度优势的重要体现。

其三，中央政府加杠杆率仍有较大空间。中国的企业和家庭部门杠杆率偏高，存在稳杠杆和结构性降杠杆的需求，政府部门特别是中央政府加杠杆的重要性和迫切性显得尤为明显。在居民和企业等微观主体信心较弱，自发的投资动能相对不足下，我国中央政府杠杆率仍有较大提升空间，未来中央加杠杆是推动经济回升向好的重要动力。2024年，我国政府部门杠杆率为60.8%，其中中央政府杠杆率为25.6%，远低于日本、意大利、英国、法国等国家。民企的顺周期属性客观上也决定了当下很难进行大规模逆周期的超前投资布局。特别是在大力发展以数字经济和人工智能为代表的新质生产力过程中，对相关基础设施要进行适度超前投资布局。这些新型基础设施相关领域投资大、投资周期长，央国企具有天然优势。

（二）以服务国家战略为导向的功能性改革的内在要求

新一轮国企改革深化提升是以更好服务国家战略为导向的功能性改革，以增强核心功能和提高核心竞争力为重点。推动央国企在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分引领作用，是国有企业改革深化提升行动的鲜明导向。增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，是新征程上从中国式现代化全局出发对国资国企工作思路的战略性调整。其中，增强核心功能是央国企担负新使命新任务的必然要求，要把核心功能体现在增强国有经济主导作用和战略支撑作用上，体现在更好履行战略安全支撑、科技和产业引领、公共服务等功能上，实现经济属性、政治属性和社会属性的有机统一。央国企大多分布在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，是实现国家战略意图、应对外部环境变化和重大风险挑战的关键变量。聚焦国之大者、围绕国之所需，切实把充分发挥战略功能价值放在优先位置。

（三）准确把握“两个毫不动摇”的新时代含义

“两个毫不动摇”政策脉络：“两个毫不动摇”即“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，是我们党在社会主义经济建设的艰辛探索中总结出的科学经验。国有企业是公有制经济的重要组成部分和实现形式，是维护社会稳定的坚强力量，是保障和改善民生的坚强依靠，是增强国家竞争力的坚强支柱。1997年，十五大报告指出“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”。2002年，十六大正式提出“两个毫不动摇”，强调“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”，为我国多种所有制经济共同发展奠定了制度基础。十八大以来，历次党代会等重要会议进一步强调“两个毫不动摇”，为我国经济的持续健康发展指明了方向。2013年，十八届三中全会在“两个毫不动摇”基础上，提出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”。2017年，十九大明确指出“必须坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，并将其写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。2022年，二十大进一步指出“坚持和完善社会主义基本经济制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。2024年，二十届三中全会将坚持和落实“两个毫不动摇”作为构建高水平社会主义市场经济体制的首要任务。正是在坚持“两个毫不动摇”的过程中，才能创造经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹。

准确把握“两个毫不动摇”的新时代含义。当下中国经济的底层逻辑在发生重大变化，经济增长驱动力从传统的土地财政全面转向新质生产力，这是一场巨大的“转型革命”。虽然地方政府在土地财政中扮演核心角色，但科技创新是新质生产力的核心要义，在中国经济的底层逻辑从土地财政转向新质生产力过程中，地方政府需要让位于市场化的企业，后者将成为驱动经济增长的核心载体。当下和未来，民企在前端创新和后端市场化应用继续发挥领头羊的作用，但全要素生产率的提升也需要来自强大的制造业能力和相关新型基础设施的配套，这需要更多依赖央国企的做大做强做优。因此，我们认为所谓的“国进民退”和“民进国退”之争未来会被逐步淡化，民企和央国企在发展新质生产力过程中将各自发挥自身的资源禀赋优势，促进国企民企高质量协同发展，二者相互支持配合，形成合力来推动新质生产力的发展和飞跃，为两个毫不动摇的基本国策赋予了新时代含义。“十五五”时期是从土地财政到新质生产力转换的关键期，要坚持和落实“两个毫不动摇”，进一步强化央国企逆周期调节，更好服务国家战略。

三、强化央国企逆周期调节的六大重点  

二十届三中全会《决定》指出：“推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中”。在“两个变局，一个飞跃”这一大背景下，“十五五”时期，央国企必须牢牢把握中国式现代化的本质要求，强化逆周期调节，在科技和产业引领、公共服务、战略安全支撑、扩大内需、区域协调发展、高水平对外开放六大重点方向发挥引领作用，更好履行以服务国家战略为导向的功能使命。

（一）强化科技和产业引领，推动经济转型升级

当前，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，以人工智能、大数据、物联网等为核心的新一轮科技革命和产业变革正在成为影响大国竞争格局的重要力量。世界主要国家都在大力发展新兴产业和未来产业，抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。“向前瞻性战略性新兴产业集中”是推动央国企抢占科技和产业制高点，为我国在大国博弈中赢得战略主动的关键领域。“十五五”时期，央国企要进一步强化科技和产业引领，加快发展新质生产力，推动经济转型升级。

1.强化科技创新引领，锻造国家战略科技力量

中国式现代化关键在于科技现代化，全面建成社会主义现代化强国关键看科技自立自强。央国企作为新型举国体制实施的核心载体和国家战略科技力量的重要组成部分，必须准确把握在我国科技创新全局中的战略定位，把科技创新作为“头号任务”，加快推进关键核心技术攻关，为发展壮大国家战略科技力量提供重要支撑。着力做好以下三方面：

第一，重点布局基础和前沿科技领域，提升原创性引领性技术供给能力。一是大力推进“卡脖子”技术攻关，努力实现关键核心技术自主可控。要突出战略导向，强化内在、长期价值，健全国有企业打造原创技术策源地的政策体系和制度安排。要充分发挥新型举国体制优势，围绕基础研究和应用基础研究、“卡脖子”关键核心技术攻关、前沿性颠覆性原创技术研究，不断加大研发投入，带动产业链上中下游企业共同参与，打造创新联合体升级版，大力推进科技攻关，努力掌握更多拥有自主知识产权的关键核心技术。推动人工智能、量子科技、前沿半导体、生命健康、新能源等重点前沿科技领域实现整体突破，引领技术变革方向。二是加大多元化研发投入，当好“耐心资本”。央国企要不断建立健全多元化科技投入机制，推动科技与金融资本深度融合，加大多元化研发投入，畅通金融服务科技创新的体制机制，提高金融服务科技创新质效。

第二，加快科技成果转化应用。科技成果转化连接创新链与产业链，是科技创新的“最后一公里”。央国企作为连接政府和市场的重要载体，处在产业链创新链相结合的枢纽位置，在新型举国体制中发挥着特殊重要的作用，要切实搭好科技成果转化的桥梁，着力打通科技成果转化的堵点断点。一是加强企业主导的产学研深度融合和研发平台建设。党的二十大报告要求，“加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平”。针对我国在产学研深度融合方面尚存在的体制机制障碍，要加强以企业为主体构建上下游紧密合作的创新联合体，促进创新链、产业链、资金链、人才链深度融合，牵头或参与建设国家实验室、全国重点实验室等国家级创新平台，加强与科研院所、高等学校等创新主体深度合作，引导更多创新资源向企业集聚，提升科技创新整体效能，进一步激发各类主体的创新活力。二是补强中试等科技成果转化薄弱环节。央国企要优化“中试放大”阶段的资源配置，做好中试平台布局谋划工作，加快布局建设一批概念验证中心、中试验证平台并开放共享，加速科技成果从“1到100”的放大验证。

第三，加快建设科技创新国家战略人才力量。党的二十大报告鲜明提出：“强化现代化建设人才支撑”，并对深入实施新时代人才强国战略作出全面部署。积极参与高水平人才高地和吸引集聚人才平台建设，加快打造科技创新国家战略人才力量。构建以创新价值、能力、贡献为导向的科技人才评价体系，探索创新对科技人才的激励手段，让广大科技人才创新活力和创造潜能充分释放。要以鲜明的导向加大对创新骨干人员的激励力度，把工资总额增量优先用于作出贡献的科技人才，对承担国家重大科技项目的科研团队工资总额实行单列。

2.加强产业引领作用，助力现代化产业体系建设

纵观人类社会现代化发展历程，产业体系的现代化是现代化的核心，是决定大国兴衰的关键因素。产业竞争力关乎国家竞争力，只有持续推动产业升级，才能不断塑造新的国家竞争优势。国际上看，当前全球新科技革命和产业变革深入推进，产业竞争异常激烈。世界主要国家都在大力发展新兴产业和未来产业，抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。央国企作为建设现代化产业体系的主力军，需要更好发挥央国企产业支撑引领作用，加快现代化产业体系建设，为推进中国式现代化贡献力量。央国企要积极布局产业新赛道，加快发展新质生产力，大力培育发展新动能，促进加快形成自主可控、安全可靠、竞争力强的现代化产业体系。

一是引领传统产业转型升级。从体量上看，以制造业为主的传统产业依然是我国经济最主要的组成部分，也是国有企业特别是中央企业布局的主要领域。中央企业超过70%的资产集中在石油化工、冶金矿业等传统产业。深入实施产业基础再造工程和制造业高质量发展专项工作，加快技术改造和设备升级，优化重大生产力布局，推动传统产业高端化、智能化、绿色化发展，增强高铁、电力装备、新能源、通信设备等领域的全产业链优势，全面提升我国产业基础高级化和产业链现代化水平。

二是带动战略性新兴产业和未来产业集群化发展。战略性新兴产业和未来产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向，是国家培育发展新动能、赢得未来竞争新优势的关键领域，是经济高质量发展重要引擎。未来产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向，是一国把握未来发展主动权的关键所在，对未来产业的前瞻谋划至关重要。国企发展战略性新兴产业，不仅是立足于自身做强做优做大的迫切需要，更是服务于大国崛起与强国建设的必然选择。央国企是发展战略性新兴产业的关键主体。近年，央国企不断集中力量、加快布局和发展战略性新兴产业，已经取得了明显成效。2018年至2024年，央企在战略性新兴产业领域投资规模由0.7万亿元增长至2.7万亿元，占投资总额的比重2024年超过40%。“十五五”时期，央国企要更大力度布局前瞻性战略性新兴产业，大力发展新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备等科技含量高、带动作用大的战略性新兴产业，积极培育孵化未来产业，加快构建集群化发展优势，努力抢占科技革命和产业变革的制高点。

三是发挥引领作用，当好现代产业链链长。央国企具有雄厚技术实力和市场牵引能力，同时又具有极高社会责任意识，是中国产业组织结构的独特构成要素。发挥中国独特的制度优势，以央国企为中心打造现代产业链链长，保障产业链安全，是维护国家产业安全的必然要求。央国企要主动担当产业链“链长”，推动实现产业链现代化。发挥央国企牵引带动作用，切实提升产业链供应链韧性和安全水平。央国企应当放眼全球、主动作为，带头落实国家战略性新兴产业集群发展工程和龙头企业保链稳链工程，增强产业链供应链自主可控能力，全面提升重要领域和节点自主可控程度，在全球新一轮产业竞争中掌握战略主动。

（二）强化公共服务，推进“投资于人”

央国企是贯彻执行党中央决策部署的重要力量，代表国家承担公共任务，要围绕国之所需，体现国家意志。2025年国务院《政府工作报告》强调“推动更多资金资源‘投资于人’、服务于民生”，旨在强化宏观政策民生导向，带动公共投资、社会投资更多投向人，在保障和改善民生中打造新的经济增长点。9月政治局会议强调，“十五五”时期经济社会发展必须坚持人民至上，尊重人民主体地位，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。推动央国企“向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中”，是央国企履行社会责任、弥补市场失灵的重要体现，也是不断升级的时代使命。该领域基本上属于自然垄断行业，具有鲜明的公共性、公益性和外部性，投资周期长、回报率低、服务要求高等特点，更加注重社会效益和长期稳定性。央国企作为中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，需要彰显责任和担当，当好“长期资本”“耐心资本”“战略资本”。“十五五”时期，央国企在深化改革进程中，要坚持人民至上的使命担当，充分发挥在“投资于人”中的引领作用，坚持抓改革、惠民生，在保障和改善民生中推动实现高质量发展。

一是推进公共服务均等化，着力补齐“短板”、做强“弱项”。推进高水平高质量公共服务均等化是实现共同富裕题中应有之义。经过多年发展，我国在教育、医疗、养老等多个领域已经取得一定成效，初步构建了较为系统的人力资本发展体系。但与发达国家相比，仍存在一定差距。“十五五”时期，要将“投资于人”作为做强做优做大国有资本的重大任务，进一步完善教育、医疗、养老、生育等以人力资本为核心的公共服务体系，大力推进基本公共服务均等化，努力提升公共服务质量和水平。

二是加强应急管理体系和能力现代化建设。党的二十大报告提出“提高公共安全治理水平。提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”。央国企作为国家经济发展的主力军，需要其在应急管理发挥积极的引领作用。“十五五”时期，央国企要坚决贯彻国家战略部署，逐步建立央国企联合应急保障新机制，搭建中央企业应急救援综合平台，强化央国企应急管理体系的打造和推进能力现代化建设。一方面，央国企要将应急力量建设纳入顶层设计，加快构建多层级、区域化的应急基地网络，形成覆盖主要灾害类型的专业化布局，形成“全国一盘棋”的救援合力。另一方面，要不断完善应急管理组织架构、资源保障和运行机制等，持续强化应急力量体系建设，以实现应急力量的全面强化。

三是推动向公益性领域集中。2015年9月出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》（下简称《意见》），首次提出了国有企业分类的概念，从而更好地解答了长期以来一直存在的国有企业的定位、功能与属性问题。《意见》根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类两类。其中，公益类是指以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标的国有企业。“十五五”时期，要进一步通过深化分类改革，赋予央国企更为清晰的使命导向，更为明确的权责安排，更为市场化的经营机制，不断提高公共服务效率和能力。

（三）强化重点领域保障，有力支撑国家战略安全

维护国家战略安全是央国企重大使命责任。安全是发展的前提。央国企大多分布在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，要坚持用底线思维更好统筹发展和安全，筑牢“防”的底线、提升“稳”的能力，关键时刻发挥好兜底托底作用。必须紧紧围绕国家战略需要，进一步强化央国企的战略支撑作用，为党和国家事业行稳致远筑牢战略基石。央国企作为维护国家战略安全的关键力量，必须把维护产业链供应链和能源资源安全作为重大使命责任，推动国有资本进一步向关系国家安全、国民经济命脉等领域集中。重点做好以下三方面：

一是切实维护与现代化建设相适应的产业链供应链安全。近年，随着逆全球化加剧，全球产业链供应链加快重构，各国对产业链供应链的布局从“成本”“效率”优先转向“安全”“韧性”优先。“十四五”时期，美国为代表的西方国家推动全球产业链供应链“去中国化”，意图弱化我国在全球产业链供应链体系中的主导地位。特别是特朗普2.0以来，奉行美国优先的“MAGA”战略，意图通过对内减税，对外加税（全球加征“对等关税”），实现美国制造业部门和金融部门的再平衡，提升美国制造业竞争力，强化财政的可持续性。“十五五”时期，全球产业链供应链将进一步加快重构，我国产业链供应链面临的“脱钩断链”去中国化形势将更加严峻，这将给我国产业链供应链带来更大的风险和挑战。央国企要切实维护我国产业链安全，提升产业链价值中发挥战略支撑作用，实施关键核心技术攻关工程，在关系国家安全的领域和节点构建自主可控、安全可靠的国内生产供应体系，不断提高我国产业链供应链稳定性和竞争力。

二是切实强化与现代化建设相适应的基础设施建设，保障网络安全和数据安全。积极服务和推进铁路、公路、水运、航空、物流等基础设施建设，促进形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。强化国资对电网、石油天然气管网、江河主干水网、信息通信网等领域投入，加强新一代移动通信、人工智能、算力网络、卫星互联网、工业互联网等新型基础设施建设，更好维护国家骨干网络安全。发挥国企主体作用，切实保障数据安全。树立全面数据合规理念，建立数据全生命周期合规管理制度与流程。依托国资国企信息安全监管平台，常态化开展数据风险评估和处置。

三是切实保障与现代化建设相适应的能源资源供给。要强化重点领域布局，通过市场化方式，强化国有经济对能源资源的控制地位。增强重要能源资源托底作用，加强重要能源、矿产资源国内勘探开发和增储上产，推进油气资源进口多元化，提升对运输通道的掌控力。优化国有资本在海外能源资源、关键战略性矿产资源、物流枢纽及远洋运输等领域布局，增强种业研发能力、海外粮源及国际粮食贸易掌控能力，扩大我国在能源、资源、粮食等基础性保障领域的战略纵深。

（四）全方位扩大内需，畅通国民经济大循环

扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举。内需不足是当前中国经济的主要矛盾。“十五五”时期，央国企要牢牢把握扩大内需这个战略基点，充分发挥自身优势和引领带动作用，主动担当作为，强化重大项目投资引领，助力提振消费，为加快培育完整内需体系，畅通国民经济大循环贡献力量。

1.强化重大项目投资引领

“十五五”时期，央国企要进一步强化逆周期调节，强化重大项目投资引领作用，切实发挥资金、技术和集团协同等多方面优势，进一步凸显战略支撑作用，不断提高核心竞争力、增强核心功能，为经济高质量发展注入强劲推动力和支撑力。

基建投资在中国经济发展不同阶段承担着不同的使命。“十五五”是新旧动能转换的关键期，基建投资仍将是经济社会发展的关键支撑，也是推动新旧动能转换、提升国家竞争力和安全韧性的战略工具。回顾过去数个五年规划，基建始终是中国经济发展的基石，在不同阶段承担着不同的使命：在高速增长时期，它是拉动内需和解决发展瓶颈的发动机；在经济增速换挡期，它是稳增长、防风险的重要抓手；新征程上，基建投资更被赋予了转型升级、绿色低碳、区域协调和提升人民福祉的综合功能。

“十五五”时期，央国企将继续发挥稳增长扩投资的引领作用。“一五”计划156项重工业为主的项目，奠定了新中国工业化基础。“十三五”规划，165项重大工程项目涵盖科技创新、基础设施、民生改善等领域，凸显战略性和牵引性，代表着世界科技发展和产业变革方向。“十四五”期间102项重大工程几乎涵盖了交通、水利、能源、通信、教育、医疗、养老、文化等各个领域，是稳经济的重要抓手。进入“十五五”，重大项目的方向将更加清晰和集中，尤其会在跨省域交通通道、大型水利枢纽、电力能源体系、电网升级与新能源消纳、全国算力网络和数字基础设施等方面持续发力。2025年7月19日，雅鲁藏布江下游水电重大工程正式开工，总投资规模达到1.2万亿，将是“十五五”时期国家重点战略工程。

2.大力提振消费

消费是最终需求，是畅通国内大循环的关键环节和重要引擎。“十五五”时期，我国宏观经济环境面临更大不确定性，要把发展的战略立足点放在做强国内大循环上，因势利导调整国民经济重大比例关系，全方位扩大内需，尤其增强消费对经济发展的基础性作用，以国内大循环的内在稳定性和长期成长性对冲国际循环的不确定性。央国企作为国民经济的重要支柱，在资源、技术、品牌等方面具有显著优势，为助力提振消费、扩大内需提供了坚实基础。央国企要深入推进实施提振消费专项行动，进一步打通从收入分配到消费支出的全链条通路，助力提振消费，推动全方位扩大内需。

一是提升工资收入预期，拓展财富增值空间。加大央国企技能人才激励，构建凸显“技能价值+创新贡献”导向的技能人才薪酬分配体系。促进农民收入增长，强化产业联农带农，助力盘活资产资源。强化央企国企控股上市公司市值管理，拓宽城乡居民财产性收入渠道。根据企业实际情况，适度提高现金分红比例及频次，增加居民财产性收入。

二是多措并举促进高质量充分就业。就业是民生之本。更大力度稳定和扩大就业，特别是稳定青年群体就业。“十五五”时期，我国宏观经济环境面临更大不确定性，要把稳就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。发挥央国企就业引领作用，引导各类主体更好履行稳岗扩岗社会责任。支持发展吸纳就业能力强的产业和企业，对就业示范效应好的经营主体，同等条件下优先保障建设用地计划，优先提供用工支持服务。因地制宜发展新质生产力，改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，加快发展先进制造业集群，努力创造更多高质量就业岗位。支持地方国企利用自身优势，与民企合作优化供应链、共建产业园区、联合研发中心等，实现资源共享和互补发展，扩大就业空间。

三是助力脱贫攻坚。2024年中央企业在256个定点帮扶县累计投入和引进无偿帮扶资金57.3亿元，引进帮扶企业1400多个，引进企业投资额164亿元；举办了“央企消费帮扶兴农周”等活动，累计购买脱贫地区农产品104亿元，帮助销售80亿元。央国企要进一步助力乡村振兴、扶贫开发等工作，促进农村地区的经济发展和农民增收，释放农村消费潜力，培育壮大内需增量市场。

四是健全政策保障机制。必须深化国企改革，完善中国特色现代企业制度，激发企业的内生动力和活力。健全权益保障制度，带头落实带薪年休假制度，优化员工福利制度，创新工会福利形式。鼓励央国企加大消费新业态投资，拓展消费空间、拓宽消费项目融资渠道、扩大消费规模，催生消费新业态，提升消费品质。

（五）强化区域协同，促进区域协调发展

我国幅员辽阔、人口众多，各地区基础条件差别大，区域发展不平衡不充分问题较为突出，东北、中部、西部与东部之间的发展差距仍较大。例如，从人均GDP来看，东部/东北地区人均GDP，从1978年的0.85扩大至2024年的1.85，呈现扩大的趋势。央国企是推动区域协调发展的重要力量。在区域协调发展战略当中，央国企要发挥引领和带动作用，这是央国企的职责使命。要坚决落实国家区域协调发展战略和区域重大战略，积极引导央国企结合自身功能定位和区域资源禀赋优化区域布局，更好助力区域协调发展。

第一，积极担当，助力区域协同实现更高层次发展。近年，党中央在继续深入实施西部开发、东北全面振兴、中部地区加快崛起和东部率先发展战略的基础上，提出并重点推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等，推动区域协调发展向更大范围和更高层次挺进。央国企要抓住这一重大机遇，充分发挥示范带头作用，增强服务区域协同发展的自觉性、主动性、创造性，在产业结构优化、交通一体化、生态环境改善等重点领域取得突破性成效，推动协同发展不断迈上新台阶。

第二，依托区域禀赋，因地制宜加大产业投资力度。央国企要积极响应国家号召，结合自身功能定位，依托区域资源、产业禀赋，协调推进产业布局，发挥引领和带动作用，更好促进国家区域协同发展战略。鼓励央国企以东部发达地区产业转移为契机，推动相关产业链协同发展，加强产业技术合作，与粤港澳、长三角、成渝等地区国有企业构建多层次合作联盟，推动区域融合发展。

第三，鼓励和引导央国企加强央地合作，优化区域经济布局。鼓励和引导央国企选择自身最能发挥作用、最具有竞争优势的区域，精准加强央地合作，形成不同央国企精准促进区域发展的工作机制。鼓励央国企加强同地方政府、地方国企合作，进一步拓宽央地合作内容，引导央国企在更多区域通过新设地方子公司等增量投资方式优化区域经济布局。

第四，助力乡村振兴促进城乡融合发展。要注重发挥央企的专业优势，在产业帮扶的同时，努力做到央企发展目标与乡村振兴的互相协调、有机融合，有效服务央企的高质量发展和世界一流建设的目标。要发挥央国企的产业优势，促进脱贫地区产业提档升级，促进脱贫地区乡村特色产业发展壮大。

（六）深度参与全球产业分工和合作，助力高水平对外开放

改革开放是当代中国大踏步赶上时代的重要法宝，是决定中国式现代化成败的关键一招。三中全会《决定》强调要“完善高水平对外开放体制机制”。4月政治局会议强调，要坚定不移扩大高水平对外开放。9月政治局会议进一步强调，“十五五”时期经济社会发展必须坚持全面深化改革，扩大高水平开放。“十五五”时期，必须坚持对外开放基本国策，坚持以开放促改革，依托我国超大规模市场优势，在扩大国际合作中提升开放能力，建设更高水平开放型经济新体制。在构建国内国际“双循环”的新发展格局下，央国企应以更深层次的制度型开放应对全球经济一体化，对标“世界一流企业”增强核心竞争力，在激烈的国际市场中获取竞争优势，为我国经济长期高质量发展提供支撑。优化区域布局和对外开放格局。统筹利用国际国内两个市场、两种资源，高质量推动“一带一路”建设。更加积极主动地开放合作，深度参与全球产业分工和合作，拓展中国式现代化的发展空间。

一是增强主动运用、积极引领塑造国际规则的能力。主动对照相关规则、规制、标准深化改革，积极参与并逐步引领国际标准、产业规范、行业技术规则等，在一批新领域争取更大话语权。完善中国特色现代企业制度，加快建设更多世界一流企业。

二是积极实施国际化经营战略，提高国际知名度。以“质量第一、效益优先”为理念打造具有国际市场竞争力的产品服务和具有全球知名度的品牌形象。树立认同度强、影响力广、附加值高的“中国品牌”。开拓灵活多样的国际化发展模式，根据企业属性、行业定位、资源获取能力和风险承担水平匹配适宜的国际化模式。主动探索，整合自己的优势资源，通过优势互补，实现高质量中资企业“抱团出海”。

三是促进我国提升全球产业分工地位和话语权。国企要积极参与优化全球产业链供应链布局，积极参与和承接“一带一路”、RCEP、CPTPP等相关工作和任务，提升企业国际话语权。统筹推动央国企参与“一带一路”建设，结合国企改革深化提升行动、推进战略性新兴产业布局等重大工作，加强整体谋划，着力在服务共建“一带一路”走深走实中发挥更大作用。加强对外开放合作，完善面向全球的生产服务网络，通过对外投资并购、优化全球布局，强化全球价值链掌控力，以高质量共建“一带一路”为契机，带动中国装备制造、技术、标准和服务共同“走出去”，不断向全球产业链价值链中高端迈进。央国企要主动作为，加快建设西部陆海新通道，推动形成“陆海内外联动、东西双向互济”的对外开放格局。

本文摘自：中国银河证券2025年10月17日发布的研究报告《“十五五”时期强化央国企引领的六大重点——“十五五”系列报告之五》

分析师：章俊 S0130523070003；张迪 S0130524060001

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