特朗普政府H-1B签证政策影响分析｜Olive Asset Management最新研究报告

2025年9月19日，特朗普政府发布了专门针对H1-B签证的公告《限制某些非移民工人入境》1；该公告宣布特朗普签署了总统行政命令，从9月21日凌晨起，美国雇主必须为每一位新的H1-B员工支付每年10万美元的额外用 。因为公告措辞模糊，生效时间仅有一天，并未明确说明对已在美国境内的H1-B签证持有者是否有影响，一经公布，立即引起了混乱和恐慌。

许多美国科技巨头和律师事务所立即向员工发出了紧急旅行警示：微软、亚马逊和摩根大通等公司建议H1-B员工在9月21日（周日）午夜前返回美国，并敦促所有在美国境内的相关员工在此后避免国际旅行 ；一些律师甚至悲观地表示，那些仍在海外的H1-B员工可能已经错过回国的最后期限。

航司票价暴涨几倍，一票难求；无论是政界，商业界，科技界，学术界还是普通民众均展开了激烈的讨论，试图去论证并搞清楚特朗普政府此次针对H1-B签证的规定及其影响。最终，在美国东部时间的2025年9月20日（周六），美国白宫，白宫新闻官，以及具体执行H1-B签证相关政策的执法部门USCIS均出具了各自的申明，保持了基本口径的一致，打消市场上流传的不同版本。

Olive Asset Management通过本文回应客户关切，带大家去看这次H1-B新政的具体规定及其发展简史，也将去探讨新政对全球人才格局，美国经济，及科技公司的影响；本文最后将附上Bloomberg和USCIS对 H1-B签证的实证数据研究，及印度外包公司“作弊”行为的报告解读。

1.公告英文标题Proclamation on Restriction on Entry of Certain Nonimmigrant Workers，原文链接：https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/2025/09/restriction-on-entry-of-certain-nonimmigrant-workers/ 

特朗普政府H-1B新政的核心内容

在特朗普政府H-1B新政策引发轩然大波之后，白宫在9月20日（周六）迅速对此进行了澄清2；白宫新闻秘书卡罗琳·利维特（Karoline Leavitt）和美国移民局USCIS在社交媒体X上的发文均正式确认：这10万美元的年度费用将是一次性费用，且仅适用于新申请人，不影响已持有有效签证的员工或续签 ；此外，该费用仅针对从美国境外的新H-1B申请人 及再次入境人员。这一澄清在一定程度上缓解了市场恐慌，但也暴露了政策制定和执行的仓促与不严谨 。 

2.澄清原文链接：https://www.whitehouse.gov/fact-sheets/2025/09/fact-sheet-president-donald-j-trump-suspends-the-entry-of-certain-alien-nonimmigrant-workers/） 

目前，已确定的政策核心条款主要包括以下几点：

• 10万美元年度费用：美国雇主必须为从境外招聘的每位H1-B新员工支付10万美元的额外费用（白宫新闻官确认不是每年缴纳，而是一次性缴纳）。如果公司不支付这笔费用，相关的申请将不被批准，员工也将被拒绝入境 。  

• 适用范围：新规仅适用于在2025年9月21日生效时，身处美国境外的H1-B新申请人或需要重新入境的签证持有者；不适用于已经持有H-1B签证或续签。

• 费用承担方：新规的费用将由雇主承担 。 

• 豁免机制：如果美国国土安全部部长裁定，雇佣特定外籍员工符合“国家利益”，则可以豁免这笔费用 。这可能适用于在人工智能、国家安全和国防等高优先领域的顶尖人才 ，也不影响护士（H-1A）或其他类别。

• 其他改革：提高H-1B职位最低工资门槛，并加强对IT外包公司的审查；引入“金卡签证”（Gold Card Visa），允许高净值个人（投资约100万美元）快速获得永久居留，优先“最优秀人才”。

该政策有效期为12个月，但可能会根据联邦机构的审查建议而延长 。

H-1B签证及其发展史

H-1B签证是一个为帮助美国雇主临时雇佣外国高技能人才而设计的非移民签证项目。该签证适用于“专业职业”（specialty occupations）的工人，这些职业通常要求具备高度专业化的知识，并至少拥有学士学位或同等学历 。其初衷是允许美国公司在无法从本土劳动力中获得所需技能和人才时，可以引进合格的外国专业人士，比如工程类，IT类，医疗类人员等。

该政策自1952年起逐步演变，经历了多次改革，旨在平衡美国劳动力与吸引全球人才的需求，以下是其主要历史演变时间线：

• 1952年：起源阶段

通过《移民和国籍法》（Immigration and Nationality Act, INA），引入H-1签证类别，作为临时非移民工人签证的前身，主要针对具有“杰出才能”的外国人。该签证最初允许外国专业人士在美国工作，但未设置严格上限或专业要求。

• 1970年代：扩展与放松

联邦政府将签证有效期延长至3年，并放宽要求（如学士学位标准），以满足科技和医疗行业的劳动力需求。这段时间H-1签证使用量增加，但仍未引入年度上限。

• 1990年：正式建立H-1B体系

《1990年移民法》（Immigration Act of 1990）将H-1签证细分为H-1A（护士）和H-1B（专业职业），并首次设置年度上限为65,000个。该法强调“专业职业”必须需要理论和实践知识的应用。

• 1998年：临时上限提升

《美国竞争力与劳动力改善法》（American Competitiveness and Workforce Improvement Act, ACWIA）针对科技泡沫时期的人才短缺，将上限临时提高至115,000（财年1999-2000），并引入培训费（用于美国工人再培训）和反欺诈措施。

• 2000年：进一步扩容

《21世纪美国竞争力法》（American Competitiveness in the Twenty-First Century Act, AC21）将上限提高至195,000（财年2001-2003），并允许H-1B持有者在绿卡申请期间延长停留。该法还引入了便携性规定，允许持有者在雇主变更时保留签证。

• 2004年：上限回归与改革

《2004年H-1B签证改革法》（H-1B Visa Reform Act of 2004）将上限恢复至65,000，但新增20,000个硕士及以上学位豁免（总上限85,000）。该法加强了雇主责任，包括提高再培训费（从1,000美元至1,500美元）和禁止低薪替换美国工人。

• 2017-2021年：特朗普第一任期加强限制

2017年出台“购买美国货，雇用美国人”（Buy American, Hire American）执行令，优先高薪、高技能申请者，并增加审查。2020年，受COVID-19影响，临时暂停H-1B签证入境至2021年3月，并引入工资优先抽签规则。

• 2021-2024年：拜登时期部分放松与现代化

拜登政府取消部分特朗普规则，恢复随机抽签，但加强反欺诈。要求提供F-1学生灵活性（如cap-gap延长），并改进其他非移民签证程序，旨在提升效率和公平。

• 2025年：特朗普第二任期新政

2025年9月19日，特朗普签署总统公告，引入每年10万美元费用。

H-1B新政的目标

特朗普政府此次最对H-1B签证的新政，源于对该项目在美国社会长期存在的争议与不满。在公告中，特朗普声称H-1B项目被“蓄意利用”来用低薪外国劳工取代美国本土工人，尤其是在信息技术（IT）行业 ，公告指出H-1B项目中的IT职位占比，已从2003财年的32%激增至近年来的65%以上 。

特朗普政府为新政提供了多项数据支撑，旨在证明其“美国工人优先”的立场。例如，当前美国计算机科学毕业生的失业率高达6.1%，远高于其他非STEM专业 ；公告还列举了数家美国公司在裁员数千名美国员工的同时，却获得了数千份H-1B签证批准的案例 ；为了进一步强调新政的必要性，官方还披露了一些令人震惊的细节，例如有美国IT工人被迫签署保密协议，以作为获得遣散费的条件，并在此期间培训即将取代他们岗位的外国工人 。

商务部长霍华德·卢特尼克（Howard Lutnick）公开表示，新政将确保只有“最优秀的人才”才能进入美国，并暗示此举将为美国国库带来超过1000亿美元的收入。

虽然，美国政府将政策定位为保护美国工人的就业和薪资水平，并以计算机科学毕业生的高失业率等数据作为依据 。然而，10万美元的年度费用，远远超出了任何旨在纠正“工资下压”问题的合理范围；这笔额外的10万美元费用加上员工工资，使得公司的总成本远远高于雇佣美国本土员工。

因此，这项政策与其说是为了平衡薪资差距或防止就业流失，不如说是一种事实上的“人才税收”或一个通过经济手段实现的“付费准入”系统 。它将H-1B项目从一个相对开放的、旨在弥补劳动力短缺的签证类别，转变为一个极度昂贵且排他的“精英俱乐部”准入许可。这种转变的根本目的，在于通过设置极高的经济门槛，从根本上筛选人才，并将H-1B的申请者从印度IT外包公司常用的入门级员工，转向能够为美国经济带来巨大价值的高精尖人才。这既是其政治象征意义的体现，也可能成为政府的潜在收入来源。

当然，对于H-1B签证中的欺诈行为，印度一些外包公司的做法的确极大损害了真正需要H-1B签证的人（也就是美国稀缺的高科技，高收入人才）的利益。对此美国移民局在2024年底出局的一份报告有过详细的论述（本文最后会附上该报告核心内容）。

H-1B新政对企业与经济的影响

• H-1B新旧政策签证费用对比

10万美元的费用，对任何一家依赖H-1B签证的公司而言，都是一项巨大的财务冲击。对于在2025财年获得最多H-1B批准的亚马逊、微软、Meta和谷歌等大型科技公司来说，其年度总成本可能增加数十亿美元 。

新旧H-1B签证核心费用对比

新政对不同规模的企业会产生截然不同的影响。大型科技巨头凭借其雄厚的财力，能吸收这笔额外的成本 ；但可以预料他们也会因此变得更加挑剔，会将有限的H-1B名额用于招聘最顶尖、最不可或缺的人才 。相比之下，小型企业和初创公司则可能无法负担这笔费用，从而在人才竞争中处于劣势，甚至被迫放弃招聘国际人才的计划。

• 2025财年H-1B签证获取最多的公司

印度IT外包公司（如塔塔咨询服务TCS、印孚瑟斯Infosys、威普罗Wipro、HCL Technologies）是H-1B签证项目的主要使用者 。他们的核心商业模式，是通过H-1B签证，将印度员工以较低的成本派驻到美国客户现场，进行在岸作业项目交付，从而为美国公司节省成本。下表列出了2025财年H-1B签证的主要获批公司及其签证数量，直观地展示了印度IT外包公司和美国科技巨头对该签证的依赖程度。

2025财年H-1B签证主要获批企业列表

新政宣布后，资本市场迅速作出了反应。印孚瑟斯和威普罗在美国的存托凭证（ADR）股价应声下跌3.5%至4%，这反映出投资者对这些公司未来盈利能力和在美业务模式的深切担忧。

• H-1B新政对美国经济影响的探讨

新政可能对美国的创新能力产生长期的负面影响。许多专家警告称，它会削弱美国在全球人才竞争中的吸引力，损害其创新生态系统 。风险投资公司Menlo Ventures的合伙人Deedy Das认为，如果美国停止吸引全球最顶尖的人才，其创新和经济增长的能力将受到严重削弱，他的观点如下：

面对这一挑战，美国科技公司可能采取多项战略来应对。首先，是增加在海外研发中心的投资，将部分高价值工作转移到海外，以规避新政带来的高昂成本和不确定性 。其次，他们可能会响应政策号召，加大对美国本土人才的招聘和培训力度。然而，鉴于美国高校在STEM人才产出方面仍存在缺口，这一转变并非一朝一夕能够完成。

特朗普新政对中国人才流动的影响

• H-1B新政与中国留学生

传统的留美职业路径通常是，国际学生先通过F-1签证在美国学习，然后利用可选实习训练（Optional Practical Training, OPT）获得工作经验，最后再通过H-1B签证寻求长期就业 。中国是H-1B签证的第二大受益国，在2024财年，中国公民获得了11.7%的批准签证，仅次于印度的71% 。

近年来中国留学生H-1B的中签率持续走低，在2024财年跌至14.6% ，尽管2026财年的中签率回升至36% ，但这是在注册人数大幅下降的前提下发生的 。这表明，在政策不确定性之下，市场已经开始“自发筛选”，许多潜在申请者可能因对政策前景的担忧而放弃了申请。高昂的费用将进一步加剧这一趋势，将申请者集中在那些能负担得起高薪和高额费用的岗位上，从而将普通专业的、薪酬一般的留学生排除在外。  

此外，新政将最直接影响那些在2025年H-1B抽签中成功中签、并计划在2026财年10月1日开始工作但尚未入境的留学生 。他们将成为第一批面临高额费用的群体。

H-1B签证年度中签率变化趋势

（2021-2026财年）

注：数据来自USCIS，部分数据为首轮抽签结果

• 10043号公告与中国留学生

在H-1B新政之外，中国留学生还面临着《第10043号总统公告》带来的额外挑战。该公告于2020年签署，旨在禁止:与中国军民融合战略有联系的中国学生和研究人员获得F签证或J签证 。尽管美国官方声称该政策仅影响不到2%的申请人，但美国乔治城大学的一份报告评估，每年有3000至5000名中国研究生因该政令无法赴美深造 。受影响的群体主要来自中国“国防七子”等特定院校，以及从事量子计算、人工智能、半导体、航空航天等“敏感”研究领域的学生 。  

新H-1B政策和10043号公告的叠加效应，对中国理工科留学生构成了双重壁垒 。他们首先需要通过10043号公告的背景审查，然后才能进入H-1B的“高价筛选”环节。当H-1B这一主要留美途径变得几乎不可行，大量留学生将不得不面对毕业即回国的现实，这客观上会加速人才回流。  

• 特朗普人才政策组合拳的影响

在签署H-1B新规公告的同一天，特朗普还签署了一项名为“黄金卡”的行政令 。该项目为那些“具有非凡能力并愿意支持美国”的外国人开辟了一条新的“签证通道”：个人向美国财政部捐赠100万美元，或由企业赞助200万美元，即可获得加速审批的移民签证待遇。

这项新政与传统的EB-5投资移民项目存在本质区别。EB-5项目要求申请人投资80万至105万美元并创造至少10个全职就业岗位 ；其核心是“投资+就业”，另外EB-5是以家庭为单位来进行申请，一般有一个主申请人，家庭成员均作为附属申请人一并申请。而“黄金卡”则是一项纯粹的“捐赠”项目，旨在直接为政府创收 ，并且没有明确的就业创造要求 。这一项目为那些不愿或不符合传统技术移民要求、但拥有雄厚财力的中国家庭提供了一个新的、更快速的移民捷径。

综合来看，这些政策并未对所有合法移民群体采取一刀切的紧缩，而是通过经济手段对移民体系进行重塑。H-1B新规将技术移民通道从单一的技能导向转变为“技能+财富”的双重筛选模式，极大地提高了中国留学生和应届毕业生留美工作的门槛 。 但可以预见，这一政策一旦实施，也会同时刺激美国国内STEM学生的就业前景和受欢迎程度。

与此同时，“黄金卡”项目的推出为高净值人群提供了一条与就业无关的、纯粹基于资本贡献的快速移民新通道 。这表明，合法移民体系正向一种“有钱人快速通行，普通人步履维艰”的二元结构转变 。

附录：USCIS报告

一个典型的H-1B签证制度漏洞&骗局

2024年底，Bloomberg刊登了一篇报道，报道中引用了USCIS的对H-1B签证数据的审核结果和印度人力外包公司骗局的洞察，给市场展现了H-1B签证业务的一个全貌，本文摘取核心内容和数据图标，供您参考。

1.一个典型的H-1B签证流程，从雇主在网上注册开始，到最终获批一般需要8个月的时间

2. 2023年，有44.6万人申请H-1B签证，最终获批人数为85000人，通过率19%

3. 在拿到H-1B签证的人中，有些是极其幸运的，直接去了大家都熟知的名企：亚马逊，英特尔，JP摩根等

4. 超过11,600份签证被送到了印度跨国外包公司，这些公司可以利用其庞大的海外劳动力需求来帮助申请人提交H-1B，排挤其他人。

5. 另有22,600人用于IT招聘中介公司，这些中介帮一个申请人提交多份申请，这实质上是一种大规模作弊。

6.总的来看，有近一半的H-1B签证被外包公司或人力资源公司给拿走了。

7.从对H-1B的签证申请人的工资统计数据来看，人力资源公司或外包公司给的工资往往低于直雇企业；从中位数来看，前两类H-1B申请人的工资比公司直雇低了3万美元/年，并且，这些外包公司都存在单一人员的多次递交的情况。

根据H-1B规则，公司必须证明他们寻求的每份签证都有“合法工作机会”。但是因为签证的含金量和内含的商业价值，越来越多的“中间人”也就是招聘公司或人力资源公司进入H-1B签证代理行业。 他们为同一个申请人提交数份申请，如果申请人获得签证，这些外包公司可以把申请人租借给诸如Meta等公司，而这些外包公司能获得申请人20%-30%的收入，也就是至少一个成功签证将给这些中间人带来15000-20000美元的收入。

这也是“中间人”大规模造假，为一个申请人提交多份申请的动力来源。美国移民局USCIS的数据显示，常常有同一个申请人能够拿到4-5个H-1B签证。当然USCIS的系统也有漏洞，能允许这样大规模的造假行为并大大降低了很多老老实实申请的人的抽签机率。

美国移民局去年发布的一份报告描述了这样de一个案例，该案例涉及一组13家相关公司。Bloomberg调查之后，通过将报告的详细信息与签证数据进行匹配，将它们全部与一家叫雷迪的公司联系起来。

在2020年的抽签中中，Reddy's Cloud Big Data提交了约288名员工的名字。与此同时USCIS的官员确定，雷迪控制的其他十几家公司——名字听起来相似、网站外观相似、邮寄地址重叠的公司——提交了许多相同姓名员工的H-1B申请。

他的公司参加H-1B抽签的次数超过了3000次。也就是说一个人提交了平均10个申请。 而从2020年起，雷迪的公司获得了超过300份H-1B签证。（据估算，毛收入在450万-600万美金左右）。

代表雷迪的德州律师卢卡斯•加里森（Lucas Garritson）表示，许多公司的签证因滥用彩票系统而受到美国移民局的质疑。但他表示，美国移民局没有遵循禁止此类活动的适当程序，也没有证据表明雷迪的公司违反了规定。 随着H-1B签证业务的激增，雷迪的生意似乎蒸蒸日上。他成立了一个基金会，帮助印度家乡附近的农民，并在那里开办了自己的电视和在线新闻业务。他投身当地政治，成为特伦加纳邦首席部长的助手。

去年，他竞选一个立法席位，向选民展示自己是一个出身卑微的人，后来在美国成为了一名成功的企业家。 到去年，成千上万的其他印度人力资源公司也发现了这一伎俩，并涌入了这个系统。到那时，超过一半的获批的申请人的名字已经被提交了不止一次，作弊成功了。彭博社估计，采用多次申请策略的公司在四年时间里获得了共约4万份H-1b签证，这些公司的毛收入超过8亿美金。