一个困扰了很多网友的问题：国家铁路集团究竟是不是一家“正部级央企”？

（来源：野望谷研究社）

根据出资人及行业性质的不同，我国现有的中央企业可以分为四类——由国资委履行出资人职责的“实业类”央企、由财政部和中央汇金公司履行出资人职责的“金融类”央企、由财政部履行出资人职责的“行政类”央企、由财政部履行出资人职责的“文化类”央企；

截止2025年7月底，在我国现有的全部200多家央企中，只有74家副部级央企，至于剩下的100多家基本都是厅局级；而副部级就是央企目前能够达到的最高级别，如今我国已经没有任何一家央企的规格是正部级。

但是，仍然有不少网友提出质疑，比如中国国家铁路集团有限公司（简称“国铁集团”）似乎应该是正部级呢？

对此，我也查询了网上一些人的说法，发现是公说公有理婆说婆有理。那么真相究竟如何，本文我们就一探究竟。

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在讲国铁集团之前，我们首先要对国有企业的所谓“级别”祛个魅。

通俗意义上的“级别”，指的是组织或个人在行政序列中的领导层次，其法律依据是《公务员法》。

《公务员法》第18条规定：公务员“领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职”。

因此，一个组织拥有行政级别的前提，要么是它属于适用《公务员法》的党政机关，要么是它属于参公管理的事业单位或群众团体；一个人拥有行政级别的前提，是他属于党政机关（或参公管理的事业单位、群众团体）的干部，也就是我们常说的拥有行政编制（或参公事业编制）。

而一个组织究竟属于何种行政级别，则会由相应层级的编制管理部门以“三定”（定职能、定机构、定编制）的形式明文作出规定。

比如，2013年中编办下发的《国家铁路局主要职责、内设机构和人员编制规定》中明确规定：“设立国家铁路局（副部级），为交通运输部管理的国家局”。

显然，企业既不属于党政机关，也不属于需要参公管理的事业单位、群众团体；企业工作人员都是合同工，既不属于国家干部，也不享有行政编制或者参公事业编制。

因此，不论是央企、还是地方国企，理论上讲都不存在行政级别之说；各级编办也不会对一家企业发布什么“三定”，更不会明确一家企业的行政级别。

（PS：一些国有企业内部的“三定”，是企业仿照行政机关模式开展的自我管理行为，这跟各级编办下发的“三定”文件有本质区别。）

从严格意义上讲，一个人如果从政府机关的局长调到国企担任老总，那么他就会自动丧失国家干部身份、自动褪去行政编制待遇；同理，一个人如果从国企的老总调到政府机关担任局长，那么他就会自动纳入国家干部序列、自动享受行政编制待遇。

但这毕竟只是理论上的。在现实中，央国企不具有行政级别、央国企的员工不具有行政级别，并不等于央国企不会被参照某种行政级别的规格进行管理，也不等于央国企的企业领导个人不具有行政级别。

就以第一类“由国资委履行出资人职责的“实业类”央企”为例吧：

我在《99%的人都搞不清楚的问题：雅江集团、长安集团成立后，我国副部级央企总共有多少家？》中介绍过，在被列入国资委《央企名录》的100家央企中（数据截止2025年7月底），排名位于前54家的央企都是参照副部级规格进行管理的，其集团正职领导（副部级）、副职领导（正厅级）都是由中组部管理的干部（即“中管干部”）；

排名位于后46家的央企集团都是参照正厅级规格进行管理的，其集团正职领导（正厅级）、副职领导（副厅级）都是由国资委管理的干部。

但要注意，这里所说的副部级、正厅级、副厅级都仅适用于央企集团领导层面，并不适用于央企下属各个部门和各级子公司层面：

央企下属子公司的老总们不论是“正厅级”、还是“副厅级”、还是“正处级”，那都属于企业内部的职级体系，只是为了便于跟历史衔接、便于跟外部接洽，各家央企才仿照机关干部管理序列，在企业内部给达到了一定职级的中层管理者配一个“级别”；

这些央企的中层管理者们都不属于拥有行政编制（或参公事业编制）的国家干部，他们的所谓“级别”也从未得到过任何来自组织部门、编制部门、国资管理部门的官方确认。

所以，假如有一位副部级央企的集团副总经理、一位正厅级央企的集团总经理、一位央企子公司的总经理站到一起，尽管他们三人在名义上可能都是“正厅级”，但第一位是中管干部、第二位是国资委管理干部、第三位则只拥有企业内部划定的职级，三人“正厅级”的含金量高下立现。

上面这些道理同样适用于国铁集团：

作为一家“由财政部履行出资人职责的“行政类”央企”，国铁集团也不具有任何行政级别。但是国铁集团不具有行政级别，并不意味着国家不会对它参照某种行政级别的规格进行管理，从而使得国铁集团的领导层成为享有某一行政级别的国家干部。

同理，我们也不能单凭国铁集团下属18个地方铁路局都是“正厅局级”，就来反推国铁集团应该是何种级别。

既然国铁集团并非行政机关或者参公管理事业单位，也没有任何来自官方的“三定”文件依据，那么我们就只能通过其他表征来“推断”国铁集团的“级别”规格。

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2013年那轮机构改革裁撤了铁道部，新成立了国家铁路局和中国铁路总公司，这便是今天国铁集团出生的原点。

但跟绝大多数公司不同的是，彼时的中国铁路总公司既不是一家有限责任公司、也不是一家股份有限公司，而是一家全民所有制企业。

（PS：全民所有制企业是计划经济年代的产物，其性质介于行政机关与企业之间。与后来的有限公司、股份公司相比，全民所有制企业主要有四点不同：

一是经营权依赖于上级机关授予、不依赖于资本所有结构，二是不存在股东的概念，三是不设股东会、董事会、监事会，四是法定代表人叫厂长或经理、并通过上级机关任免产生。）

2019年，在完成股份制改造后，中国铁路总公司寿终正寝，中国国家铁路集团有限公司正式挂牌成立。

尽管国铁集团已经剥离了绝大部分行政管理职能，但它在铁路运输中担负的垄断经营角色仍使它带有了相当浓重的行政色彩，所以国铁集团就被明确是由财政部、而不是由国资委受托履行出资人职责。

判断国铁集团的级别，最直观的依据就是看公司领导干部的个人级别。

为了力求准确，我们就来观察中铁总、国铁集团两个时期的历史，并区分集团正职、副职两个层面来看。先看集团正职。

在中铁总时期，集团正职领导只有总经理一位，由盛光祖、陆东福先后担任。在国铁集团时期，集团正职领导有董事长、总经理两位，陆东福、刘振芳、郭竹学先后担任了董事长，杨宇栋、郭竹学、宋修德先后担任了总经理。

以下，我们按到任时间的先后顺序逐一来看：

（1）盛光祖

在担任中铁总总经理之前，盛光祖先后担任了海关总署署长、铁道部部长，这些都是正部级职务。盛光祖从中铁总总经理岗位上退休时已满67岁，比一般正部级干部还晚了2年。之后，盛光祖又按惯例担任了全国人大财经委副主任委员，这也是正部级干部享有的待遇。

（PS：根据相关规定，省部级正职干部是65岁退休，但任期未满的可延期不超过3年；省部级副职干部是60岁退休，但担任所在地方或单位一把手的、或担任纪委书记或纪检组长的可延期不超过3年。）

因此，盛光祖的个人级别是正部级。

（2）陆东福

在担任中铁总总经理之前，陆东福先后担任了铁道部副部长、交通运输部副部长兼国家铁路局局长，这些都是副部级职务。陆东福从国铁集团董事长岗位上退休时也是67岁，同样对应正部级干部的退休年龄。之后，陆东福也按惯例担任了全国人大环资委副主任委员。

因此，陆东福的个人级别是正部级。

（3）杨宇栋

在担任国铁集团总经理之前，杨宇栋是交通运输部副部长兼国家铁路局局长，系副部级职务。在离开国铁集团总经理岗位后，杨宇栋调任全国总工会副主席、书记处书记，这亦是副部级职务。杨宇栋离开全国总工会时的年龄是55岁。之后，杨宇栋担任了全国政协农业农村委委员，并未担任副主任委员。

因此，杨宇栋的个人级别是副部级。

（4）刘振芳

在担任国铁集团董事长之前，刘振芳是交通运输部党组成员兼国家铁路局局长，系副部级职务。刘振芳从国铁集团董事长岗位上退休时是63岁，对应副部级干部的退休年龄。之后，刘振芳担任了全国人大环资委委员，并未担任副主任委员。

因此，刘振芳的个人级别是副部级。

（5）郭竹学

在担任国铁集团总经理之前，郭竹学是国铁集团副总经理。目前，郭竹学是国铁集团现任董事长。

（6）宋修德

在担任国铁集团总经理之前，宋修德是国铁集团副总经理。就在前不久，58岁的宋修德刚刚被调离国铁集团总经理岗位，接替费东斌出任国家铁路局党组书记，这是一个副部级职务。

因此，宋修德目前的个人级别是副部级。

由此可见，除了早期在中铁总年代的陆东福、杨宇栋是正部级干部之外，之后的历任国铁集团董事长、总经理都是副部级干部。这也就间接证实了国铁集团的规格是副部级。

除了上面几位集团正职领导外，我们从集团副职领导中亦能找到佐证。

比如，中铁总2013年成立时的胡亚东、王志国、彭开宙等几位首任副总经理，基本都是从原铁道部副部长的岗位直接转换过来。因此他们也都保留了各自的副部级干部身份，大多都是在61岁左右退休的，有的之后还担任了人大或政协某个专门委员会的委员。

但后来再进入国铁集团领导班子的副职干部，就都不存在这种情况了。比如，李文新、黄民、王同军、钱铭等几位国铁集团原副总经理都是在年满60岁时退休的，并未有延期的情况，而且他们在退休后无一人进入人大政协的某个专门委员会。

由此可以看出，国铁集团领导班子的正部级规格配置仅存在于中铁总时期、尤其是十多年前从铁道部刚刚转制为中铁总的时期，那时的集团正职领导的确是正部级、副职领导的确是副部级；但这仅仅只是历史转轨过程中的一个特殊阶段、一种为了确保平稳过渡所采取的临时性安排。

在这段转轨期结束、过渡使命完成之后，尤其是2019年中铁总完成股份制改造之后，新成立的国铁集团就不存在正部级之说了。目前的国铁集团就是参照副部级规格来对待的，集团正职领导是副部级中管干部，集团副职领导是正厅级中管干部。

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网上有人为“国铁集团是正部级”的说法摆出过一个证据，那就是国铁集团是目前全国唯一一家在集团层面设置了“办公厅”的央企。那么这个观点是否正确呢？

众所周知，不论是在政府机关和事业单位、群团组织中，还是在企业中，“办公室”的设置都很常见，但是“办公厅”的设置却不多见。虽然官方并未对此做出过明文规范，但是在实践中大家还是遵循着一套规矩的：

一般来说，在党政机关和参公管理的群众团体、事业单位中，只有正部级及以上的机构（单位）才会设立“办公厅”，副部级及以下的机构（单位）都只会设立“办公室”（或综合司、综合处等）。

比如正部级的交通运输部设有办公厅，但副部级的国家铁路局就只设有综合司；正部级的共青团中央设有办公厅，副部级的红十字总会就只设有办公室。

可有两种例外情况：

一种是副省级城市的党政“四大领导班子”机关可设立办公厅，比如广州市委办公厅、深圳市人大常委会办公厅；

另一种是各省纪委监委（副省部级）、各副省级城市纪委监委（正厅局级）可设立办公厅，比如江西省纪委监委办公厅、南京市纪委监委办公厅。

在现实中，也存在有其他厅局级机关设立办公厅的情况，但较为少见，例如福州市党政“四大领导班子”机关目前仍设立办公厅。

另外，受历史习惯的影响，不少“由政转企”改制而来的央企都曾在相当长的岁月里保留了“办公厅”的叫法，比如历史上的中石化、中国电信、国投集团、招商局集团等等，它们在集团总部层面都曾设有办公厅。

由此可见，虽然“办公厅”多见于正部级以上的机构（单位）中，但是“设立办公厅”并非只是正部级以上机构（单位）的专利，很多副部级乃至厅局级机构（单位）也会设立办公厅。

在2019年，国资委曾召开了一场中央企业开展“总部机关化”问题专项整改工作的会议，印发了一份名为《关于中央企业开展“总部机关化”问题专项整改工作的通知》的文件，要求各家央企“切实解决机构设置不科学、人员配置不合理等问题”、“优化总部机构和岗位设置，探索推行“扁平化”“大部门制”“项目制”管理”、“建立市场化职级名称体系，规范总部机构名称和职务称谓”。

在那之后，国资委辖属的各大央企们纷纷都把集团“办公厅”改为了“办公室”（或“综合部”）。

尽管“去机关化”要求是对所有央企一视同仁的，但由于具体督导这项工作的是国资委，而并非所有央企都是受国资委监管的，这就导致了不同央企在整改时效上出现了差异：

比如由财政部履行出资人职责的金融央企中，就有不少继续沿用了过去的“办公厅”叫法，像是中信集团、光大集团这些副部级金融央企后来就仍在集团总部设有办公厅。

同理，国铁集团也不是受国资委监管的央企，况且它在2019年时还处于股份制改造的进程中，所以国铁集团也没有像其他国资委监管的央企一样将“办公厅”改为“办公室”。

由此可见，对于央企来说，从“办公厅”整改变更为“办公室”（或“综合部”）是一种大势所趋，只是不同央企由于历史习惯、辖属关系的不同，在执行时效上有先后快慢的差异罢了。把国铁集团设有办公厅的现象当成一项“例外论”“特殊论”并加以发挥联想，其实是站不住脚的。

另外我认为，国铁集团之所以没有像其他央企一样改称“办公室”（或“综合部”），还有一层重要原因就是国铁集团迄今为止仍然承担了不少行政职能，企业色彩并不纯粹，还需要像体制内单位一样承担很多综合协调事务，继续叫“办公厅”也有利于它开展工作。但是，这跟国铁集团的级别没有关系。

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网上有人为“国铁集团是正部级”的说法还摆出过一个证据，那就是国铁集团的公章直径大小是5cm，并强调5cm直径大小的公章是正部级机构才能享有的资格。

作为对比，副部级的国家铁路局的公章直径大小就是4.5cm，比国铁集团小了一号。那么这种观点是否正确呢？

目前，各类机构（单位）印刻公章时主要依据的规则是1999年国家发布的《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》。

这份规定对不同层级类型的机构（单位）公章直径大小做出了明文要求，简单来说就是：

国家级机构的印章直径大小为6cm；

国家直属的正部级机关（单位）、直属临时机构的印章直径大小为5cm；

地方上的省级机关的印章直径大小为5cm；

国家直属的副部级机关（单位）、部委管理的副部级国家局的印章直径大小为4.5cm；

地方上的地市州级、县市区级机关（单位）的印章直径大小均为4.5cm；

部委下属机构（单位）的印章直径大小为4.2cm；

地方上的乡镇级机关（单位）和驻外使领馆的印章直径大小均为4.2cm；

其他所有企业、事业单位、社会团体、行政机关内设机构的印章直径大小均不得超过4.5cm（具体要求由公安部门或主管部门、主管地方确定）。

乍一看，国铁集团的公章直径大小设计的确是参照了国家直属的正省部级机关（单位）的规格、也就是5cm，明显超出了副省部级机关（单位）的4.5cm直径大小的规格限制。

可是当我们仔细看的话，又会发现其中两点蹊跷之处：

第一，这份规定明确要求——

只要单位性质属于企业，那么不论其“级别”高低，印章直径大小均不得超过4.5cm。

由此看来，国铁集团的公章直径大小既然能够达到5cm，那就说明在公章制发审批时并没有把国铁集团当成一家“企业”来看待。

第二，这份规定除了对印章直径大小做出规范之外，还对印章样式做了要求——

只有代表国家履行行政管理职责的机关（单位），印章中央才能刊刻国徽；而其他不具有行政管理职责的机关（单位）、政府临时性机构（如议事协调机构）、派出性政府机关（如地区、盟）、乡镇基层行政机关、企业、社会团体等，印章中央都只能刊刻五角星。

由此看来，既然国铁集团的公章上刊刻的是五角星、而不是国徽，那就说明在公章制发审批时没有把国铁集团当作一个代表国家履行行政管理职责的机关（单位）来看待。

如此一来，国铁集团的公章印制做法就十分有趣了：

因为若严格按照这份规定来讲的话，公章直径大小既能达到5cm、中央还是刊刻五角星的就只有两种情况：一种是国家直属的临时性行政机构（如议事协调机构），另一种是不具有行政管理职能的正部级国家直属事业单位。

但显然，这两种身份都不适用于国铁集团。换句话说就是，国铁集团的公章刻制做法已经超出了一般规则的要求，属于“特事特办”——

即在沿用了原先铁道部5cm直径大小公章规格的同时，又仿照一般国有企业的做法把印章中央的国徽替换成了五角星。

既然都“特事特办”了，那就说明我们不能再拿这份规则来生搬硬套到国铁集团身上了。所以，依据这份规则来论证因为国铁集团公章直径大小是5cm、所以它就是正部级规格——这个逻辑自然也就站不住脚了。

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网上有人为“国铁集团是正部级”的说法还摆出过一个证据，就是国铁集团的门卫是由武警站岗。那么这个观点是否正确呢？

根据2020年修订的《武装警察法》规定，须由武警负责警卫执勤任务的目标包括重大活动、重要公共设施、重要工程、重要枢纽、重要交通点、监狱看守所等等；

在现实中，除了绝大多数省部级机关单位之外，一些省会城市的党政机关，以及中石油、中石化、中航科技、中国印钞造币总公司、大使馆、领事馆等等这些事关金融、能源、军工、外交安全命脉的央国企和外事机构门口也都是有武警站岗的。

由此可见，一个机构（单位）的门卫会不会安排武警站岗，主要是根据这个机构（单位）的安全保卫需求高低来确定，而不是根据这个机构（单位）的行政级别高低来确定。为中国印钞造币总公司执勤的武警或许比国铁集团还要多，但这依然改变不了它只是央行下属的一个厅级单位的现实。

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网上有人为“国铁集团是正部级”的说法还摆出过一个证据，那就是国铁集团旗下辖属有事业单位、甚至在地方铁路局中还设有政法委，行政色彩十分浓郁，明显跟一般的央企不同。那么这种观点是否正确呢？

前文中介绍过，铁道部的撤销改制不过是12年前才发生的故事，国铁集团挂牌成立也只过去了6年光景。对于铁路这么一个拥有200多万职工的庞大系统来说，彻底完成“由政转企”不是一朝一夕能够实现的，如果把2013年之前的历史也算上的话，那么铁路系统的拆分改制已经持续了近三十年之久。

1998年，国办印发的《铁道部职能配置、内设机构和人员编制规定》中指出：铁道部实行政企分开，根据行业特点和当前实际，通过改革界定政府管理职能、社会管理职能、企业管理职能并逐步分离——也就是从这时起，铁路系统的拆分改制大幕就被掀开了：

2000年，中国铁路机车车辆工业总公司（原铁道部机车厂）从铁道部分离，改组成中国南车、中国北车两大央企。后来，南车和北车又合并为了一家新的央企——中国中车集团。

2000年，中国铁路工程总公司（原铁道部基本建设总局）从铁道部分离，这就是今天央企中国铁路工程集团（中国中铁）的前身。

2000年，中国铁道建筑总公司（原铁道兵部队）从铁道部分离，这就是今天央企中国铁建集团的前身。

2000年，中国土木工程公司（原铁道部援外办公室）从铁道部分离，改组成一家新的央企——中国土木集团。后来，中国土木集团整体并入了中国铁建集团。

2000年，中国铁路通信信号工程公司从铁道部分离，这就是今天央企中国通号集团的前身。

2000年，原先隶属于铁道部的十所高校或被划转给地方、或被并入其他高校，包括北方交通大学（现北京交通大学）、唐山铁道学院（现西南交通大学）、长沙铁道学院（并入中南大学）、上海铁道大学（并入同济大学）、大连铁道学院（现大连交通大学）、兰州铁道学院（现兰州交通大学）、华东交通大学、铁道兵工程学院（现石家庄铁道大学）、南京铁道医学院（并入东南大学）、苏州铁道师范学院（并入苏州科技大学）。

2004年，铁通公司的隶属关系从铁道部移交国资委，独立成一家新的央企。后来，铁通又被并入了中国移动。

2004年，中国铁路物资集团（原铁道部物资管理局）的隶属关系从铁道部移交国资委，独立成一家新的央企。后来，中铁物又与中国诚通的物流板块整合为了一家新的央企——中国物流集团。

2004年，原先隶属于铁道部的1000多家医院、中小学校、职业技术学校全部移交地方。

2009年，中编办印发《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》。此后几年中，全国76个铁路检察院、17个铁路中级法院、58个铁路基层法院全部完成改制，划归政法系统。

2019年，《铁路公安机关管理体制调整工作实施方案》发布，铁路公安机关全部划转交由公安部统一领导管理，铁路系统不再参与任何领导管理。

目前，国铁集团在内部机构（单位）设置上的确还带有不少行政机关色彩，比如下辖了铁道党校、铁道博物馆、铁道战备舟桥处等3家事业单位，拥有铁道出版社、《人民铁道》报业、铁路专运中心、铁路文工团这些非完全市场化的企业，集团向下派驻有若干安全监督管理特派员和审计特派员，有的地方铁路局还保留了政法委的设置，等等。

但是，这些情况都属于铁路改制过程中的历史遗留问题，比如地方铁路局政法委早已不是铁路公安、铁路法院、铁路检察院的上级机关，它存在的意义是给铁路公安、铁路法院、铁路检察院提供信息共享、协同保障；铁道出版社虽然在业务上要接受国铁集团的主管，但是它也和其他“文化类”央企一样都是由财政部受托履行出资人职责。

更重要的是，这些内部机构（单位）的设置顶多只能说明国铁集团仍存在“政企合一”的成份，并不能论证国铁集团属于何种行政级别。

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综上，国铁集团到底是不是一家正部级央企，其实答案已经不言而喻了。

还是那句话：副部级就是央企目前能够达到的最高级别，如今我国已经没有任何一家央企的规格是正部级。

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