【聚焦绿色金融】 之一：全球视野下的绿色金融政策和标准对比

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（来源：标普信评）

要点

• 绿色金融的概念是动态发展的，其支持范围已从传统的环保产业活动扩展到高碳行业的低碳转型活动，并逐步形成了以可持续发展为核心的理念体系。在中国，绿色金融的支持范围随着国家对绿色金融目录的更新而持续调整。最新发布的《绿色金融支持项目目录（2025年版）》标志着绿色金融正朝着促进整个经济体系绿色转型的方向迈进。

• 中国、欧盟和美国在绿色金融政策体系上各具特色：欧盟强调法律先行、标准统一及强制信息披露要求，构建了全球范围内较为完善且具约束力的绿色金融监管与市场体系；中国的绿色金融政策体系主要依赖部门规章层级的政策性指导文件，这些文件的强制性弱于法律；而美国则更倾向于利用成熟的资本市场和强大的市场驱动力，但由于联邦层面缺乏一贯性和长期稳定性，导致整体政策连续性较弱。

• 国际主要绿色标准对比显示，欧盟在技术指标设定与评估流程设计上具有更高的规范性与精细化程度，相比之下，中国的绿色标准体系主要采用“正面清单”模式，旨在提升政策可操作性以扩大绿色金融市场，但在技术细节等方面不如欧盟标准详尽。国际通行标准则注重原则导向与灵活性，为不同司法管辖区的制度适配提供较大空间。

• 中国绿色金融政策体系在深化过程中仍面临多重挑战：与国际标准的一致性不足、ESG信息披露的强制性和覆盖面不足，以及现行机制偏向追求短期规模扩张而非长期绿色项目的效益评估。

绿色金融是推动经济绿色转型和高质量发展的关键支撑，近年来中国在这一领域取得了显著的进展。截至2024年末，中国的本外币绿色贷款余额已达36.6万亿元，累计发行绿色债券、碳中和债券、可持续发展挂钩债券和其他可持续发展债券超过5万亿元，已成为全球最重要的绿色金融市场之一。

标普信评将通过一系列文章深入探讨绿色金融的发展现状、产品市场情况及绿色债券的信用状况。作为系列的开篇，本文从政策角度进行分析。我们系统地梳理并比较了中国与欧盟、美国等主要市场的绿色金融政策与标准的异同。我们认为，中国已建立起覆盖广泛的绿色金融政策与标准体系，但在更高层级立法保障、与国际标准深度对接、信息披露强制性与高质量，以及绿色项目长期环境效益评估等方面，仍存在进一步完善的空间。

绿色金融发展概述

1．国内外绿色金融相关概念的定义及发展历程

绿色金融相关的概念涵盖了可持续发展、气候金融、碳金融和转型金融，形成了一个多层面的概念体系。绿色金融作为这一框架中的核心概念，包含了所有旨在促进环境、社会与经济长期健康发展的活动。具体而言，气候金融、碳金融和转型金融则是针对特定领域或目标的具体实践形式，它们相互补充，共同服务于经济社会的可持续发展目标。

中国对绿色金融的官方定义出自2016年由中国人民银行、财政部、发展改革委等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》。根据该文件，绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。在国际上，G20绿色金融研究小组在其《G20绿色金融综合报告》中指出，绿色金融是指能够产生环境效益并支持可持续发展的投融资活动。

绿色金融的概念是动态发展的，其支持范围已从传统的环保产业扩展到传统高碳行业的低碳转型，并逐步形成了以可持续发展为核心的理念体系。绿色金融的发展可追溯至20世纪70年代，随着公众环保意识的增强而逐渐成形并发展壮大。《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》等一系列国际协议推动了绿色金融体系化的建立和完善。

早期，绿色金融主要关注于“纯绿”项目（即环境友好型活动）的投资。随着时间推移，定义扩展至促进“棕色”行业的转型。转型金融作为绿色金融的重要组成部分，专注于高碳行业的低碳转型，解决传统行业转型中的融资难题，通过提供过渡性融资帮助能源、工业等领域实现技术升级与可持续发展。蓝色金融则是绿色金融概念向海洋经济的延伸，强调对海洋资源的可持续管理和保护。

随着可持续发展理念的兴起，绿色金融已扩展至涵盖更广泛的领域，包括环境、社会和治理（ESG）因素。在金融决策中，绿色金融通过投资、融资及风险管理等手段支持那些致力于实现可持续发展的实体，鼓励资金流向既能创造经济效益又能带来正面社会影响的企业和项目，成为推动全球经济向可持续方向转型的关键力量。

体现绿色金融支持活动范围持续扩展的标志之一，是国际上为规范绿色金融债券募集资金投向而制定标准的演变。例如，国际资本市场协会（ICMA）于2014年发布了《绿色债券原则》，以促进绿色债券市场的健康发展，并为市场参与者提供一个自愿的最佳实践框架。随着社会对环境和社会责任议题的关注增加，ICMA在2017年发布了《社会责任债券原则》，将教育、医疗等社会因素纳入考量范畴，进一步丰富了可持续金融工具的应用场景。随后，基于可持续发展理念，ICMA于2020年推出了《可持续发展挂钩债券原则》，该原则不仅关注环境影响，还强调经济和社会效益的双重提升。

在中国，绿色金融的支持范围随着“绿色金融目录”的更新而动态调整。2019年发布的《绿色产业指导目录（2019年版）》明确了六大类绿色产业，如节能环保、清洁生产等。随着“双碳”目标的确立，《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》细化了绿色转型路径，增加了节能降碳、资源循环利用等领域，覆盖工业节能改造、温室气体控制及基础设施绿色升级等方面，标志着绿色金融从单纯支持“纯绿”产业转向助力传统行业低碳转型。最新发布的《绿色金融支持项目目录（2025年版）》进一步扩大支持范围，新增绿色贸易、绿色消费等领域，表明绿色金融正向促进整个经济体系的绿色转型迈进。

2．国内外绿色金融相关政策演变

全球范围内，绿色金融政策经历了从理论探讨到实践操作，从国际组织主导到各国及区域政府积极参与的演进。随着气候变化问题日益严峻，绿色金融成为国际社会关注的核心议题。其发展历程包括理念构建、制度建设及全面执行的逐步完善过程：

早期阶段：1972年联合国人类环境会议通过《人类环境宣言》，标志着环保意识的初步觉醒。1987年，“可持续发展”概念提出，为绿色金融奠定了思想基础。

制度与标准完善阶段：1992年《21世纪议程》明确了可持续发展目标；1997年的《京都议定书》首次以法律形式确立了减少温室气体排放的目标，为绿色金融提供了制度框架。

加速发展阶段：2015年，《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》设定了全球应对气候变化的具体目标，标志着绿色金融的重大转折点。

深化与扩展阶段：进入2020年，绿色金融进入了新阶段，特征是标准体系持续优化和国际合作加强。例如，欧盟在这一时期发布了《欧盟分类法》，旨在更好地支持可持续海洋经济、土壤修复技术和循环水管理系统等领域的发展。（详见附表1）

绿色金融的推动主体也经历了从国际组织主导到各国政府和地区机构积极参与的转变。早期，联合国通过议题讨论、公约制定和协议签署引领全球方向。世界银行及其下属的国际金融公司（IFC）、国际资本市场协会（ICMA）和气候债券倡议组织（CBI）等在标准制定和行业自律机制建设方面发挥了先锋作用。2015年巴黎气候峰会成为关键转折点，《巴黎协定》签署后，各国政府开始主动承担绿色金融政策的制定与执行责任，欧盟与中国先后主导区域内绿色金融标准的制定。另一方面，区域性合作平台日益活跃。如中国、欧盟等共同发起的可持续金融国际平台（IPSF）持续推动绿色金融标准的互认与对接，发布了《可持续金融国际平台共同分类目录》，为跨境绿色投资提供了标准支持。绿色金融进入“国家主导、全球协同”的新阶段。

中国的绿色金融政策经历了从初步认识到系统规划，再到快速发展的历程，形成了覆盖面较广的政策框架。中国在绿色金融领域的探索起步较早，发展迅速。早在2012年，原银监会（现国家金融监督管理总局）就发布了《绿色信贷指引》，标志着中国绿色金融的正式起步。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅《生态文明体制改革总体方案》明确提出建立绿色金融体系的目标，首次将“建立绿色金融体系”写入国家战略，这是中国政府在政策层面正式提出绿色金融概念的重要标志。2016年，人民银行等七部委联合发布了《关于构建绿色金融体系的指导意见》，这标志着中国绿色金融体系顶层设计的确立。随后几年，一系列重要文件相继出台，如《银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价方案(试行)》（2018年）、《银行业金融机构绿色金融评价方案》（2021年），进一步强化了绿色金融的标准制定和监管机制。2020年中国提出了碳达峰、碳中和目标，为绿色金融的发展提供了新的动力。目前，中国仍在持续深化和完善绿色金融政策，旨在通过金融手段促进环境保护和社会可持续发展，支持实现碳达峰、碳中和的战略目标。（详见附表2）

国内外绿色金融政策体系比较

绿色金融政策作为推动经济低碳转型和环境可持续发展的重要工具，近年来在全球范围内迅速发展。各国在政策框架、实施路径和监管机制上存在显著差异，主要体现在制度框架、绿色金融分类标准和信息披露制度三大核心要素方面。此外，激励约束机制、产品与市场体系等辅助要素，共同构成完整的绿色金融政策体系。

从国际比较的角度来看，中国、欧盟和美国在绿色金融政策体系的总设计框架、法律法规体系、政策目标、信息披露及绿色金融产品标准等方面存在差异。（详见表1）

从设计框架上看，欧盟侧重于严格的立法与执行，中国依靠部门规章执行国家意图，美国主要通过市场自我调节机制与地方政策创新，三者在法规强制性、政策实施力度和市场驱动方面存在显著差异。欧盟在绿色金融领域实行严格的法律规制与执行机制，其法律体系以具有约束力的次级立法为主，凸显其对可持续发展价值观的坚持，立法强制性较高。依托《欧盟分类法》《可持续金融披露条例》等法规，欧盟设定了明确的环境目标和技术筛选标准，强调法律先行、标准统一和强制披露，构建了全球范围内较为完善且具约束力的绿色金融监管与市场体系。

相比之下，中国的绿色金融政策体系更多地依赖于部门规章层级的政策性指导文件，例如通过发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》等重要政策来加强执行力和覆盖面。虽然国家意图明确，但这些指导文件的强制性相对较弱，缺乏立法层面的监管支持。

美国依托成熟的资本市场和市场驱动力，主要通过市场自我调节机制和各州立法推动绿色金融发展。然而，联邦层面缺乏专门的绿色金融政策，导致政策缺乏一贯性和长期稳定性。例如，特朗普在第二个总统任期开始时宣布美国退出《巴黎协定》，体现其政策立场的摇摆。

由于政策导向不同，各国在绿色金融转型速度和产品市场发展方面差异显著。欧盟凭借严格的立法与强制性监管，形成了高度标准化和透明的市场体系。中国绿色金融市场规模庞大，但由于立法和执行力度不及欧盟，其转型速度和市场标准化程度仍落后于欧盟。

信息披露方面，欧盟处于领先地位，建立了全面且强制性的立法体系；中国采取强制性与自愿性相结合的模式，以兼顾企业承受能力和市场成熟程度；美国由于联邦层面缺乏统一的强制性法规，主要依赖市场自律和州级立法。欧盟通过两项关键次级立法——《企业可持续发展报告指令》(CSRD)和《可持续金融披露条例》(SFDR)，设定了严格的ESG信息披露标准。特别是SFDR作为条例，在欧盟范围内自动适用，对金融市场参与者具有直接法律约束力，要求金融机构详细报告其投资组合对环境目标的贡献及符合可持续金融标准的投资比例等信息。

在中国，《企业可持续披露准则》等一系列指导文件为企业提供了重要的信息披露指引。尽管这些文件并非法律，但其服务于家“双碳”战略目标，且由财政部、发改委、人民银行、金融监管总局、证监会等权威政府机构主导制定，对企业仍具有较高的指导意义和一定实际约束力。然而，目前除了绿色债券等部分绿色金融产品，以及特定企业群体在可持续发展信息披露方面承担一定强制性义务外，大多数企业ESG信息披露仍以自愿为主，信息透明度有待加强，需要更高层级的立法支持来强化执行力度。

在美国，由于联邦层面缺少统一的强制性信息披露规则，且金融市场与国际接轨性强，目前绿色金融信息披露呈现“规则存续但执行弱化”的特点。现行披露准则主要包括交易所自律要求、州级立法或采用国际信息披露标准。

在标准体系方面，欧盟的绿色金融分类标准基于《欧盟分类法》，其技术细节严格且覆盖面广，涵盖了海洋经济、土壤修复技术和循环水管理系统等多个领域。中国的绿色金融分类标准以《绿色金融支持项目目录（2025年版）》为核心，覆盖了包括绿色贸易和消费在内的9大类绿色产业。尽管中国的技术筛选标准相较于欧盟更为宽松，但政策导向性显著，并通过《可持续金融共同分类目录》与欧盟实现了部分领域的互认，提升了国际兼容性。美国的绿色金融分类标准则缺乏统一的联邦层面规定，主要依赖于国际组织如国际资本市场协会和气候债券倡议组织的标准，这给予了市场主体高度的灵活性。

国内外绿色债券标准比较

在全球范围内，绿色金融产品发行的一个关键步骤是对“绿色”属性进行认定和评估。国际上关于绿色项目认定的标准主要分为两类：一类是由市场主导、由国际组织制定的国际绿色标准；另一类则是在特定区域施行的绿色金融分类标准，如欧盟和中国的绿色金融标准。

以绿色债券标准为例，国际绿色债券标准通常由国际组织制定，旨在为全球市场提供统一的指导方针，例如国际资本市场协会（ICMA）发布的《绿色债券原则》、《社会责任债券原则》以及《可持续发展挂钩债券原则》，这些原则为全球范围内的绿色债券提供了基础框架。不同国家和地区根据自身的需求和发展阶段制定了各自的绿色金融分类标准。例如欧盟推出的《欧盟绿色债券标准》（EU GBS），以及中国最新颁布的《绿色金融支持项目目录（2025年版）》。这些地方性的标准往往更加贴近本地市场。

我们选取了目前国际上使用较为广泛的绿色债券标准，包括ICMA的《绿色债券原则》《社会责任债券原则》《可持续发展挂钩债券原则》，欧盟的《欧盟分类法》《欧盟绿色债券标准》，和中国最新颁布的《绿色金融支持项目目录（2025年版）》进行对比。详见表2。

对比结果显示，欧盟标准在技术指标与评估流程方面均较为严格且具体，而中国标准更强调“正面清单”的应用。国际标准则提供了更为灵活的框架，适用于不同国家和地区的需求，但在具体化程度上不如前两者。具体来看，欧盟分类标准对以下三种经济活动设置了绩效阈值（即技术筛选标准）：对环境有实质性贡献的经济活动，对环境无重大损害的经济活动，符合最低保障要求的经济活动。一项经济活动如果被欧盟分类法定义为可持续活动，必须满足以下条件：实质性贡献、无重大损害、符合最低保障要求，并通过详细的技术筛选标准进行验证。

相比之下，中国《绿色金融支持项目目录》中所有目标均采用“正面清单”，即只有被列入目录中的项目或活动才能获得绿色金融的支持。然而，该目录并未详细列明每一项经济活动与气候变化减缓目标挂钩的具体技术指标及评估和核准流程。因此，项目筛选更多依赖行业属性而非实际环境效益，这可能导致更高的“洗绿”风险，即一些不符合真正绿色标准的项目也可能获得绿色金融支持。

我们认为，欧盟与中国的绿色金融标准差异并非对立，而是反映了各自发展阶段和政策框架下的优先级不同。欧盟凭借成熟的市场机制和专业金融机构为其技术标准的执行提供了保障。例如，《欧盟分类法》覆盖六大环境目标（如气候变化减缓、水与海洋资源保护等），但不具体规定哪些行业或项目必须被支持，而是通过技术指标引导市场自主选择。相反，中国目录的制定与修订高度依赖政府主导的产业政策，符合“自上而下”的政策设计原则。同时，清单制通过简化流程，降低了执行门槛，有助于快速扩大绿色金融规模。

完善绿色金融政策体系面临的三个挑战

一是与国际绿色金融标准的兼容性和统一性不足。中国绿色债券发行不仅依据国家标准，还涉及ICMA《绿色债券原则》、CBI气候债券标准、IPSF可持续金融共同分类目录等十余种国际标准。由于各标准在项目认定、信息披露等关键环节存在差异，导致标准不统一，增加了绿色项目认证复杂性和跨境融资成本。为此，中国正积极参与国际合作，联合欧盟牵头制定《多边可持续金融共同分类目录》，推动标准互认，提升绿色活动定义的全球可比性，已在促进跨境绿色债券互认方面取得积极进展。

二是信息披露机制强制性不足。尽管监管部门已强化绿色信息披露要求，对绿色债券发行、银行及部分上市公司发布《可持续发展报告》等作出强制规定，但ESG信息披露的覆盖范围仍有限，强制性不足。大量企业，尤其是中小企业，尚未纳入规范披露体系，导致投资者难以有效评估项目的实际环境效益。

三是存在一定规模导向问题。中国绿色金融通过“正面清单”制度简化流程、降低门槛，有力推动了规模快速扩张。然而，规模导向的另一面是容易导致资金过度流向短期见效快的项目（如传统清洁能源），而忽视生态修复周期长、技术路径复杂的高碳行业转型等关键领域。同时，缺乏科学、全面的“绿色”评估体系，尤其在长期环境效益衡量方面存在短板，使部分项目难以获得合理评价，影响对绿色目标实现程度的有效追踪。

附表1：全球绿色金融发展历程

附表2：中国绿色金融发展历程和政策演变

研究员：

邓灵，北京；

Ling.Deng@spgchinaratings.cn

王雷，北京；

Lei.Wang@spgchinaratings.cn

协助：郑  越、潘玥潼（实习生）