欧盟财政：改革还是革命？

本文来自格隆汇专栏：中金研究，作者：邓巧锋、张文朗

摘要

近年来，欧盟成员国财政体系正经历深刻变革。自欧债危机后建立的严格财政纪律框架，在疫情冲击、能源危机及俄乌冲突的连续压力下被迫阶段性突破，暴露了原有规则在公共投资、战略自主与危机响应上的结构性缺陷。2024年新版《稳定与增长公约》改革标志着欧盟财政治理的重要转向，但这一改革未触及3%赤字率与60%债务率的核心红线，中期内超三分之一国家计划削减国内资助的公共投资，难以弥合欧洲长期存在的投资缺口。德国虽突破性修改宪法“债务刹车”机制，设立万亿欧元特别基金支持国防与基建，但法国、意大利和西班牙等大国却深陷高债务与高宏观税负的困境，增量改革空间有限，更多需要在财政重整、结构性改革等诸多方面寻求平衡与空间。

在成员国外，欧盟超国家主权层面的预算同步开启深度重构。现行2021-2027年多年财政框架（MFF）叠加“下一代欧盟”（NGEU）计划形成超2万亿欧元资金池，但难以匹配绿色转型、数字主权与安全防务的新优先级。2028-2034年新MFF提案试图突破瓶颈，如拓展自有资源收入渠道、设立欧洲竞争力基金聚焦产业前沿、建立常态化4000亿欧元危机贷款机制等，但这一雄心受制于成员国分歧，未来推进有待观察。

本轮欧盟财政政策的调整，更多属于改革而非革命，主要体现在SGP并未彻底放松对赤字率和债务率的量化要求，在阶段性豁免后成员国仍需回到债务可持续增长的轨道上来；而欧盟这一超主权国家层面的财政扩张，仍主要基于自有资源收入，也讲求可持续性，2028-2034年MFF的谈判进程或一波三折。整体上看，欧洲财政面临三难困境，即增加公共（资本）投资、财政整顿和不继续提高宏观税负（如引入或增加财富税）并不相容。若欧盟不能通过MFF改革建立可持续的共同融资机制，或推动真正的“欧洲公共产品”供给体系，我们认为三难困境或将使得各国通过重整社会福利的方式以换取战略投资。

北约与欧盟有23个共同成员，两者之间存在着较为复杂的竞合关系。北约要求中期内成员国将国防支出提至GDP的5%（核心防务占3.5%），但欧盟防务工业78%采购依赖域外（美国占63%）。欧盟委员会发布首份《国防工业战略》，设定2030年50%装备本土化目标，并推出1500亿欧元“欧洲安全行动”（SAFE）贷款机制以支持。然而，碎片化采购、产能瓶颈、国防工业大国与小国的利益博弈等难题，使“欧洲防务共同体”愿景仍面临挑战，要看实际中欧盟能否成功促进工业研发、通过借助单一市场有效扩大采购等。

正文

欧盟自成立以来，为实现单一货币联盟的顺利运行，以稳定与增长公约（Stability and growth pact,以下简称SGP）为主要工具，逐步规范成员国的财政纪律。2010-2012年欧债危机的发生更是促使欧盟进一步完善财政监督机制，但历经数次改革后，SGP愈发臃肿与复杂，有观点认为，僵化的财政规则延长和加深了欧盟的经济困境，使其在公共投资、研发创新、应对外部冲击等面临多重约束，在新经济领域发展滞后。2020年以来疫情、能源危机和俄乌冲突等事件，倒逼欧盟阶段性突破财政纪律约束，并加大在绿色、能源和数字经济领域投资，但仍缺乏长久融资机制的支持。

2024年以来，随着SGP再度改革，欧委会提出增加欧盟国防预算，德国一改财政保守路线修改债务刹车机制，欧盟财政暗藏汹涌。如何理解该变化？欧盟财政会经历一场温和的改革，还是彻底的革命？只有在梳理欧盟财政框架的基础上，才能了解改革的现实掣肘、未来的可能路径及其对资本市场的含义。

图表1：2013-2019年欧盟规范财政纪律，公共投资不足的问题也相伴而生

资料来源：Truger, A. (2020). Reforming EU Fiscal Rules: More Leeway, Investment Orientation and Democratic Coordination. Intereconomics, 55(5), 中金公司研究部

成员国财政框架：紧密围绕SGP

SGP：从提出到初步完善

随着1992年马斯特里赫特条约的签署，欧盟建立了经济货币联盟（EMU）的架构，并为引入欧元以实现其共同经济目标铺平了道路。回顾欧盟财政治理框架的建立完善，可大致分三阶段：

► 1992-1997初步建立阶段：1）1992年欧洲联盟条约（TEU–马斯特里赫特条约）生效，在公共债务方面，条约要求成员国赤字率不超过3%、债务不超过GDP的60%，同时还规定了识别和纠正过度赤字情况的程序（Excessive Deficit Procedure, EDP）；2）1997年，欧盟成员国签署《稳定与增长公约》（SGP），细化了财政规则执行机制，包括预防性措施（Preventive arm）、纠正性措施（Corrective arm）和过度赤字纠正程序（EDP），以确保其在中期内实现财政稳定；

► 2005年改革提升灵活性：2005年欧盟在德国和法国的压力下放松了规则，通过引入以结构性财政平衡为基础的国家特定中期目标（MTOs）来提高其灵活性，并延长纠正期限；

► 欧债危机推动欧盟改革SGP以构建更具约束力和协调性的财政治理体系：其中2011年的“六项立法”（Six Pack）改革旨在通过增加预防机制中的支出基准，并使纠正机制中的债务标准具有可操作性；2012年的“两项立法”（Two Pack）改革加强了欧元区的监测和监督；2013年签署关于经济货币联盟稳定、协调和治理的政府间条约（TSCG，也被称为财政契约），进一步补充了欧盟经济治理框架。

尽管进行了这些改革，但欧盟财政规则更加复杂、不透明和不可预测，从而削弱了成员国对规则的遵守，各国对欧盟财政框架的遵守情况并不均衡。有研究发现，在欧洲财政规则（六包、财政契约、两包）收紧导致这些国家采取严格的紧缩政策之后，欧委会以更宽松的方式解释和应用这些规则。

作为回应，欧委会于2020年2月启动了对经济治理框架的审查，并在2021年10月对框架进行更新以应对疫情带来的冲击与挑战。2024年4月新版SGP正式生效，新版财政框架更加针对具体国家采取保护债务可持续性的方法，并促进可持续性和包容性增长，但并未取得根本性突破。

2024版SGP：未取得根本性突破

国家中期财政结构计划（MTFSP）的出台是修订后的SGP的核心特征，要求成员国在4-5年的期限内（与国家立法任期相对应）阐明其财政、改革和投资承诺。该要求标志着SGP对成员国的约束从以赤字和债务为中心转向更广泛的角度，包括经济改革和投资。用于监测成员国财政实施情况的最重要指标是净支出增速，该指标是成员国基于欧委会提供的参考轨迹（Reference Trajectory）来制定，可依据自身经济发展需要调整债务收敛路径。

结构上看，SGP仍主要由两部分组成，即预防性措施和纠正性措施：

预防性措施

国家净支出规则的制定。欧盟委员会通过评估欧盟成员国是否遵守债务和赤字限额，启动不同的财政规划流程。1）参考轨迹：欧委会对违反财政规则的国家进行债务可持续性分析（DSA），并以参考轨迹的形式提供初步财政指导，要求会员国调整政府净支出路径，该路径需符合确保财政纪律和弹性的关键保障措施；2）技术信息：欧委会对符合债务和赤字限额的国家提供技术信息，以指导其保持财政的可持续性，而无需在中长期进行额外调整，但需与赤字弹性保障措施保持一致。

国家财政结构计划（MTFSP）的制定与审批流程。所有成员国根据委员会指导起草4-5年国家财政结构计划，内容需涵盖与欧盟四大优先事项（绿色转型、数字化等）对齐的战略及具体改革投资路径，经国内磋商及欧盟技术对话后于4月30日前提交。欧盟委员会审查计划可行性、合规性及增长效应后可建议调整，由理事会最终批准净支出路径；若计划不达标，成员国需在1个月内修订，否则自动采纳委员会的参考轨迹。

执行监控与动态调整机制。成员国在每年4月底前提交进展报告，欧委会通过控制账户追踪偏差并进行综合评估。在经济冲击下成员国可援引免责条款临时偏离规则（欧盟范围衰退适用一般条款，成员国特定危机适用国家条款），重大改革/投资项目可申请延长调整期至最长3年。

纠正性措施

纠正机制的主要工具是超额赤字程序（Excessive Deficit Procedure，EDP）。当成员国赤字率超过3%，或负债率超过60%且未按要求削减债务（过去3年年度减少债务超过60%的部分的1/20），则启动超额赤字程序。

2024年的改革对纠正机制进行调整，使基于债务的EDP启动更加自动化，惩罚机制更具适用性，如废除“1/20”债务减少规则，代之以更重视经济因素、投资水平、结构性改革进展和国防支出等因素的评估。新机制下EDP仍分为基于赤字启动和基于债务启动，若基于赤字标准启动，相关成员国的纠正性净支出路径应确保每年至少改善结构性赤字率0.5ppt；若基于债务标准启动，调整路径应至少与预防性机制下的净支出路径相一致，并纠正控制账户的累积偏差。

此外，存量流量调整效应（Stock-Flow Adjustment，SFA）是分析政府债务动态的重要因素，它反映了债务存量变化中非财政赤字部分的贡献，其对各国债务率的影响因国家经济状况、债务结构和外部环境而异。近年来部分欧盟成员国借助特别基金等形式增加影子预算，SGP同时监测赤字率和政府负债率两类指标，可有效避免因只关注赤字率而忽视政府总体债务负担的风险。

相关评价

部分学者对SGP本轮改革评价积极，但认为效果有限，并不能有效缓解欧洲公共品投资不足的难题。如Bruegel对公布中期财政结构计划的22个国家统计发现，未来4年内超过1/3的国家计划削减国内资助的公共投资，尽管2/3的国家计划维持或增加公共投资，但整体增幅不到GDP的0.2%，这远远不足以缩小欧洲的投资缺口。另一篇研究则认为，对于欧盟大多数国家而言，新框架将要求比旧框架更小的财政调整，但改革力度不足，部分是因为基于赤字的EDP基本不变，与新框架整合不佳；此外不允许后置、基于赤字的EDP要求以及赤字韧性安全保障措施的最小调整要求等，使得成员国提高投资变得困难。而虽然不少成员国有延长3年调整期以进行投资和改革的意愿，但新体系通常会要求其提高税收或者压降非投资性支出来抵消投资支出的增加，即需要综合采用“投资、改革、整治”的措施以应对，而基于成员国宏观税负已然较高、财政支出偏刚性居多，意味着通过进一步增收为公共投资融资的空间较为有限。

图表2：MTFSP中近半数国家今年净支出计划增速放缓

资料来源：欧委会，中金公司研究部

图表3：MTFSP中多数国家今年公共投资强度有所提高

资料来源：欧委会，中金公司研究部

图表4：欧盟27国财政支出去向概览（按功能分类）

资料来源：欧盟统计局，中金公司研究部

图表5：欧盟27国宏观税负保持在较高水平

资料来源：欧盟统计局，中金公司研究部

另一方面，近几年欧盟公共投资的增量来源中，成员国与欧盟资金的贡献几乎平分秋色，因此在SGP框架并未对赤字率、政府债务率要求根本性突破的背景下，超主权国家层面的预算对欧盟公共投资也较为重要。

成员国今年财政立场展望

近期欧盟春季预测报告对成员国财政立场做出展望，近半数成员国财政立场较去年紧缩，不过结构上来看，欧盟公共投资强度在去年的水平上继续提升，主要反映欧盟层面的宽财政立场起到的部分对冲。

图表6：2025年欧盟及成员国财政立场预测

资料来源：欧委会2025年春季预测报告，中金公司研究部

图表7：欧盟公共投资展望

资料来源：欧委会2025年春季预测报告，中金公司研究部

图表8：2025年欧盟国家财政立场前瞻：欧盟层面财政边际扩张

资料来源：欧委会2025年春季预测报告，中金公司研究部

德国：财政空间尚存，但需关注中期内财政约束

在连续两年经济负增长、公共投资必要性加强等背景下，随着德国新总理的上任，德国也一改以往财政保守主义倾向（2009年债务刹车机制“debt brake”被写入德国基本法，疫情期间有暂停），开启大力度改革。

今年3月，德国议会通过对德国宪法有关财政支出限制的修改，并采取了能源和基础设施计划的额外预算措施，市场普遍预计有望在未来十年内提供约1万亿欧元的融资空间。此次财政改革包含三大核心举措：

► 放宽债务限制以支持国防、安全等，超出GDP1%的国防支出将不受结构性赤字率0.35%的约束。

► 举债设立5000亿欧元特别基金，用于未来12年的基础设施建设及气候中和转型。其中1000亿欧元将拨给各联邦州，改善德国落后的基础设施，如公路、铁路、电网、学校等；1000亿欧元将推动德国经济向气候中和方向转型，投资包括可再生能源、绿色交通、碳中和工业等领域；3000亿欧元由联邦政府分配用于各类基建项目。

► 允许16个联邦州新增债务（在原债务刹车机制下州没有举借债务的权利），各州每年最多可举债相当于其生产总值的0.35%（约150亿欧元），具体的债务分配方案将由联邦法律进行规定，各州可根据实际需求决定资金用途。

今年6月德国发布2025年财政预算草案，重点提出了要加强投资、结构性改革和财政整合。草案指出[15]，2025年联邦政府投资将超过1150亿欧元，同比增长55%，其中约627亿欧元将来自核心预算，约257亿欧元来自气候与转型基金，272亿欧元来自新的特别基金；同时高投资有望在未来几年延续，2029年联邦政府投资将增加到近1200亿欧元。国防在投资中占有绝对比重，2025年国防预算增至约624亿欧元，再加上德国联邦国防军特别基金的支出和联邦政府的其他国防支出，2025年的北约配额达到了2.4%左右，2029年国防开支将逐步增加至3.5%。在增加投资之外，德国也力图通过减税、加速企业设备折旧等举措提振经济。

不过，在德国大力度推进财政改革的背后，仍有两点值得关注。一是此前德国财政虽有债务刹车机制约束，但德国通过预算外的特别基金已经实施了远高于核心预算财政强度的政策措施，如疫情期间成立的气候与转型基金、国防现代化基金等，此次设立特别基金并非新鲜事；二是SGP对债务率的上限要求并未改变，阶段性豁免并不改变中期紧缩压力，需要德国在非军事支出中进行实质性压缩或者增加税基提高税率，这也是经典的Guns VS Butter两难（枪炮还是黄油？），所以德国财政部在尝试通过结构性改革缓解压力，例如收入端加快推进税收数字化，减少税基流失，支出端试点推行养老金领取年龄延迟，推动建立地方财政预警机制，提升赤字管理能力等。这些措施可能会使得德国财政政策的整体扩张力度有限。

图表9：德国联邦财政中期规划前景

资料来源：2025年德国联邦政府预算草案，中金公司研究部

图表10：较大规模的德国中央预算外基金债务体量概览

注：纵坐标数据为GDP的百分比  资料来源：Deutsche   Bundesbank. (2023, June). Monthly Report. 63.，中金公司研究部

EDP：目前九国处于财政整顿阶段

财政较为保守的德国在财政纪律方面突破较大，但法国、意大利等经济大国受制于较高的债务负担和宏观税负，更多通过结构性改革和财政重整为公共投资提供财力空间。截至今年7月末，欧盟仍有九国处在财政整顿阶段，总体的财政力度难言扩大。

2024年起，欧盟恢复并加强了过度赤字程序（EDP），目前处于财政整顿程序中的9个成员国（比利时、法国、意大利、匈牙利、马耳他、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、奥地利）正面临着较为严格的财政约束。根据该机制，只有当成员国实现“持久性纠正”：即赤字率连续三个财政年度（包括实际数据和预测）降至3%以下，且政府负债率稳定下降或已接近60%的参照值，欧盟理事会才会正式终止EDP程序。

法国将今年赤字率目标定为5.4%，低于去年的6.0%，针对欧盟赤字和净支出增速要求，法国承诺中期内净支出年均增速保持在1.1%左右，并配套系列结构性改革和投资，在公平绿色和数字化转型、能源安全和国防能力建设等欧盟优先事项增加投入的同时，在其他支出方面采取前置性紧缩（如削减政府常规支出、规范养老金发放、增加临时税收等），以便为战略性公共投资留出空间。

意大利的财政应对类似法国，将今年赤字率定为3.3%（2024年为3.8%），以便确保在2026年前降低至3%，实现EDP退出的目标。在结构性改革方面，意大利计划重点推进公共支出管理改革（强化预算编制和绩效监控，完善国有企业监管）、税收和营商环境改革（如取消数字服务税的550万欧元收入门槛）等扩大财政空间的具体措施。

欧盟层面预算：关注新一期MFF改革动向

欧盟预算是欧盟政策行动的核心，在欧洲一体化进程中发挥着关键作用。通过资助欧盟项目，欧盟预算支持欧盟的政治优先事项，并促进欧盟的结构转型和经济增长。同样出于这个原因，欧盟的重大改革也伴随着欧盟预算的改革。欧盟层面预算力度的扩大，也有助于提高欧盟公共品的供给，减少成员国间不必要的重复建设和资源配置低效，有助于进一步维护巩固欧盟这一“单一市场”，也有助于超国家风险的共担，尤其是在应对气候变化、数字化转型、安全与防务、移民和难民流动等。

在集中财政资源应对新冠疫情、俄乌冲突、能源危机等一系列挑战背景下，欧盟预算逐步由传统的结构性转移支付工具，演化为具备借债融资能力、对关键领域提供逆周期支持的协调型财政机制。作为超主权国家的经济体，欧盟通过各国将部分的收入主权让渡，获得了一定的预算能力。欧盟层面的资金体量虽远不及欧盟成员国，但从新增财力的视角看，近几年尤其在公共投资领域发挥了重要作用（见图7）。

图表11：欧盟成员国财政主权让渡有限

资料来源：European Commission. "The Evolving Nature of the EU Budget." EU Budget Policy Brief, no. 1, Oct. 2021，中金公司研究部

欧盟预算的历史与现状

欧盟预算框架主要包含两部分，分别为长期预算和基于长期预算的年度预算。其中，欧盟以七年为期发布多年预算计划（Multiannual Financial Framework，简称MFF）。多年度财务框架（MFF）规定了七年内欧盟预算的支出结构、最大规模和融资类型，是欧盟中期政策协调的核心财政工具。MFF下的年度预算由年度预算案执行，与“自有资源决定”（Own Resources Decision）共同决定预算的规模与来源，体现了“无收入，不支出”的制度逻辑。

欧盟现行MFF为2021–2027年期，额度1.2万亿欧元，叠加“下一代欧盟”（NextGenerationEU, NGEU）特别恢复计划，构成超过2万亿欧元预算。当前2028-2034年MFF的制定工作已启动。欧盟委员会于今年2月发布路线图沟通文件，明确新阶段预算面临的三重压力：一是NGEU偿债压力自2028年起加速释放；二是国防、竞争力、气候转型、移民等新优先事项带来支出结构重构需求；三是既有预算灵活性不足、动员效率有限的问题日益突出。在此背景下，预算制度改革呼声上升，收入端扩展与支出端重塑将成为新一轮MFF设计的核心议题。

收入结构演进：从传统来源向财政共担机制过渡

欧盟预算自1970年确立，经历了从贸易关税主导、到税基共担、再到财政整合的多轮演变，当前其自有资源收入分为如下四类，目前合计占比约为欧盟GNI的1.0%：

► 关税收入（传统自有资源）。该收入来自对第三国进口货物征收的共同关税，由成员国代征后上缴欧盟，成员国可保留25%作为征收成本补偿。关税曾为预算的核心来源，随着全球贸易自由化推进和关税的降低，现已降至10%左右。

► 增值税收入（VAT-based resource）。自1979年引入以来，增值税资源历经多次改革。当前制度下，成员国按统一税率（0.3%）从修正后的税基中缴纳，税基不得超过GNI的50%。该收入在1987年占比高达60%，目前降至12%左右。

► 塑料包装废弃物税。自2021年起，欧盟要求成员国按每吨未回收塑料包装缴纳800欧元，作为推动绿色转型的“环保型自有资源”。该项收入约占预算总额的3%–4%，并对低人均GNI成员国设置减免机制。

► 基于国民总收入（GNI）的成员国分摊。GNI资源始于1988年，最初只是补充性的自有资源，目前成为欧盟预算最主要的资金来源。该收入按统一比例向成员国征收，反映其经济体量与支付能力。作为预算收入的平衡项，GNI资源是用来填补（总支出-其他自有资源收入）的差额，因此GNI征收比例每年会浮动。

图表12：欧盟层面预算的资金来源

资料来源：European Commission. "The Evolving Nature   of the EU Budget." EU Budget Policy Brief, no. 1, Oct. 2021，中金公司研究部

图表13：承诺支出/GNI

资料来源：European Commission. "The Evolving Nature   of the EU Budget." EU Budget Policy Brief, no. 1, Oct. 2021，中金公司研究部

欧盟预算制度长期坚持“收支平衡”原则，成员国对财政主权的高度保留使预算整体规模和应变能力受限。自2020年起，面对疫情冲击、地缘安全、能源价格飙升等外生风险，欧盟建立起一系列以集中发债为核心的预算外融资工具，逐步突破其长期受限的财政职能边界。具体如2020年设立“临时就业支持工具”（SURE），通过欧盟主权信用担保，在资本市场筹资上限1000亿欧元，为成员国短期工作计划提供低息贷款，标志欧盟首次以“统一名义”实施大规模市场融资；2021年推出NGEU，欧盟可发行长期债券筹资至多7500亿欧元（2018年价格），集中投向成员国结构改革、绿色转型与数字升级；2022年进一步推出REPowerEU计划，整合RRF剩余额度与碳排放交易体系扩容收入等渠道以应对能源危机。2025年，欧盟提出SAFE计划（Strategic Autonomy Financing Facility），计划通过债券筹资1500亿欧元，用于联合军购和安全援助，标志着欧盟集中融资机制首次拓展至地缘政治与防务领域。

总体上，欧盟正在逐步构建“预算外集中融资+专项用途”工具体系。尽管形式上大多为一次性或临时授权，但其已突破现有财政结构对赤字融资和集中预算动员能力的约束，强化了欧盟层级的财政调控能力，并对未来制度性财政整合路径形成实质预演。

支出功能重塑：战略优先级与预算分配的动态调整

欧盟预算支出结构长期以共同农业政策（CAP）和经济社会凝聚政策（Cohesion Policy）为核心支柱，自1988年以来，这两项合计支出占比常年维持在80%左右，反映其在内部平衡与传统保障方面的制度安排。然而，随着欧盟职能逐步拓展与战略定位演进，财政资源配置日趋多元，支出重心逐步向创新研发、绿色转型、数字基础设施、安全防务等新型公共品领域倾斜。

在MFF 2021-2027与NextGenerationEU构成的现行财政框架下，欧盟支出围绕七大主题展开，凸显其在战略目标上的全方位回应：1）单一市场、创新和数字化：包括“Horizon Europe”等项目，强化欧盟在绿色转型、前沿科技与数字基础设施领域的全球竞争力；2）凝聚力、韧性与价值观：通过复苏与韧性基金（Recovery and Resilience Facility, RRF）等机制支持各国改革与复苏，强化卫生、教育、社会保障系统，推动区域平衡发展；3）自然资源与环境：CAP现代化、公正转型基金与LIFE计划共同构建可持续农业与绿色发展格局；4）移民与边境管理：提升边境安全与移民管理能力，强化成员国协调与资源支持；5）安全与国防：欧洲防务基金、核退役计划等提升欧盟集体安全响应能力；6）邻国与全球行动：推进外交、人道主义与候选国援助，巩固欧盟全球影响力；7）欧洲公共行政：维持机构运行与治理能力，是实现政策执行的重要保障。

在2021-2027财政周期下，欧盟形成了以中长期预算MFF与临时性恢复工具NGEU相结合的双轨结构。MFF预算总额为1.211万亿欧元（现价），为传统政策领域提供稳定资金支持；NGEU则作为临时性工具应对新冠疫情及其后续挑战，总规模达8069亿欧元（现价），两者的结构及主要基金拨款情况如下：

图表14：MFF 2021-2027 & NextGenerationEU的拨款分布

资料来源：European Commission, The EU’s 2021-2027 Long-Term Budget and NextGenerationEU: Facts and Figures, p. 15-19., 中金公司研究部

图表15：MFF 2021-2027 & NextGenerationEU框架及主要基金拨款

资料来源：European Commission, The EU’s 2021-2027 Long-Term Budget and NextGenerationEU: Facts and Figures, p. 7., 中金公司研究部

预算执行：超主权治理下的资金拨付与实施效率考验

随着预算规模的扩张与政策工具的多元化，欧盟在预算执行阶段面临更复杂的治理挑战。当前欧盟主要通过三种模式进行预算资金管理：共同管理、直接管理与间接管理。其中，传统政策领域如农业补贴、地区基金多由成员国与欧委会联合管理；而NGEU核心工具RRF则主要采取直接管理模式，由欧委会统一审查与拨付，反映其对政策执行一致性与监督强度的高度重视。

图表16：欧盟预算资金管理模式（2021-2027）

资料来源：欧盟委员会，中金公司研究部

欧盟在2007-2013年、2014-2020年以及2021-2027年的长期预算计划中提出了不同的拨款方向。前两个周期内，农业政策与凝聚政策仍为预算核心，但功能分类逐步扩展到研发、对外行动、安全治理等新领域，2021-2027周期起新增“单一市场、创新和数字化”、“安全与防务”等项目，反映预算安排更加覆盖战略自主、绿色转型与数字能力建设等方向。

图表17：欧盟预算拨款方向再分类

资料来源：Deutsche Bundesbank, The EU budget and its financing: looking back and ahead, p. 55., 中金公司研究部

图表18：再分类标准下欧盟预算拨款分布的规模和占比

注：2021-2027数据中，MFF部分于2024经过调整，使用2018价格表示  资料来源：欧委会，中金公司研究部

根据Headings对MFF 2021-2027拨款以及NGEU进行分类统计，实际拨款状况如下图，其中NGEU的整体拨款序时进度略低。

图表19：MFF 2021-2027实际拨款情况

注：蓝色虚线表示MFF   2021-2027总体拨款进度为43%，时间截至2023年末  资料来源：欧盟委员会，中金公司研究部

图表20：NGEU实际拨款情况

注：蓝色虚线表示NGEU总体实际拨款状况，该进度为23%，时间截至2023年末 资料来源：欧盟委员会，中金公司研究部

整体而言，当前欧盟预算仍聚焦在国家和地区层面，比如农业和凝聚力等领域，但欧盟的政策导向趋势可能需要更多增加欧盟层面的公共品供给。这部分增加或来自于结构的重新定向，但改革阻力或相对较大，另外则来自于新增财政资源或新增债务融资。而这些改革迹象，在今年欧盟提出的Readiness 2030、MFF 2028-2034方案中更加突出。

欧盟预算改革展望：资源整合与借款机制演进

2028-2034财政框架反映欧盟在偿债压力与战略重塑中迈向革新。欧盟自2024年下半年启动2028-2034年MFF规划编制工作，并于今年2月发布《通向下一轮MFF之路》，于今年7月发布初步预算提，力争于2028年1月前完成协商与立法签署。

新一轮MFF在总量、结构与功能层面均实现变革。预算总额预计将提升至约2万亿欧元，占欧盟GNI的比重由当前1.1%左右上调至1.26%，并明确回应欧盟在安全、国防、能源、竞争力、气候与移民等关键领域的财政需求扩张。相比既有财政周期，新框架呈现出以下变化：

► 对欧盟的金融工具包进行重大重组，从碎片化转向更加集中和灵活的预算结构，将52项现有工具合并为16个精简的战略基金和框架。

► 支出方向从传统补贴向能力建设倾斜。新框架在保留技能培训、文化发展、区域协调等传统支出模块的基础上，适度压缩农业与渔业补贴的预算空间，并向战略竞争力领域做重点倾斜：提议设立欧洲竞争力基金，总额4090亿欧元，聚焦绿色转型与脱碳、数字化基础设施、健康与生物经济、国防与太空四大方向；持续推进“Horizon Europe”计划，拨款1750亿欧元用于支持创新全周期发展，并优化拨款流程与融资效率。

► 预算工具创新，建立常态化危机应对体系。欧委会继续通过为准备联盟提供资金来增强欧洲的复原力，为危机管理的从预防到响应和恢复的所有阶段做好准备。在常规预算之外，欧委会提议建立一个新的欧盟危机贷款机制，在突发冲击中提供高达4000亿欧元的贷款支持，构建财政稳定“缓冲带”。

与此同时，欧盟预算支出的扩张加剧了其财政自主性不足的挑战。为应对扩大支出与偿还NGEU贷款的需求，委员会提出五项新增自有资源，具体包括欧盟排放交易体系（ETS1）、碳边境调节机制（CBAM）、未收集电子垃圾收费、烟草消费税、欧洲企业资源（CORE）等，这五项新的自有资源加上现有自有资源的收入调整，欧委会预计每年可产生约 585 亿欧元（按2025年价格计算）。

不过从现实来看，我们认为新一期欧盟预算谈判面临较大阻力。

首先，MFF改革和自有资源决定需要欧洲理事会通过，而后者还需要成员国层面通过。围绕预算规模、资金来源与分配重点等核心议题，成员国之间仍存在分歧，谈判过程将面临多重挑战。据 Euractiv统计，法国等十三国已明确支持扩大预算，德国、芬兰等七国则反对增加支出，凸显南北欧之间对“财政共同体”定位的认知分歧；在资金来源方面，法国与德国等十二国支持引入“新自有资源”，但另有六国持保留甚至反对态度，反映出对欧盟层面筹资机制的深层顾虑。此外，各国围绕农业、国防、凝聚力、绿色转型等具体拨款方向分歧亦较大，东欧国家普遍希望维持对区域发展政策的支持，法国强调继续保障农业支出，而北欧国家更强调数字化、国防等“未来议题”。

其次，预算治理机制的潜在调整也将成为谈判的敏感议题。若欧盟未来在制度设计上强化超国家主权层面的监督、集中管理或危机应对权限，可能进一步加剧成员国对“财政主权侵蚀”的担忧。

整体上来看，2028-2034年财政框架的设计试图回应外部冲击与内部治理双重需求，推进财政一体化与预算现代化。但如何在“偿债压力、资源有限”与“成员分歧、治理敏感”之间寻求可持续的妥协路径，或将是接下来谈判进程的核心难点。

不确定中的确定性：增加国防开支

我们认为，本轮欧盟财政政策的调整，更多属于改革而非革命，主要体现在SGP并未彻底放松对赤字率和债务率的量化要求，在阶段性豁免后成员国仍需回到债务可持续增长的轨道上来；而欧盟这一超主权国家的财政扩张，仍主要基于自有资源收入，也讲求可持续性，2028-2034年MFF的谈判进程或一波三折。

欧盟财政政策虽面临诸多不确定性，但基于近年来地缘政治紧张、欧盟自身国防工业基础碎片化以及美国对北约和欧盟的态度转变等背景，欧盟增加国防支出的确定性较高。

北约和欧盟拥有共同的23个会员国，双方共享战略利益，在危机管理、能力建设、支持共同伙伴（尤其是东欧和南翼）方面紧密合作，并分别在2016、2018和2023年签署《联合宣言》，推动战略伙伴关系升级。

北约在国防层面的支出强度或进一步上升。2014年，北约在威尔士峰会提出盟国应力争在2024年将国防开支提升至GDP的2%、至少20%的国防开支用于装备投资（包括相关的研究与开发），北约成员国军费从2014年约0.9万亿美元增至2024年的约1.5万亿美元，已有22国达到或超过2%。今年1月，特朗普在达沃斯论坛上表示将要求北约国家将国防开支提高到GDP的5%。今年6月北约在海牙峰会发布声明，盟国承诺将GDP的5%投入国防——其中包括GDP的3.5%用于核心国防需求，以及GDP的1.5%用于与国防和安全相关的投资，如基础设施和工业，峰会强调了提升国防工业生产的重要性。不过，这一新目标虽获得文件上的一致通过，但各国态度明显分化。波兰、爱沙尼亚等东欧和北欧国家公开承诺达标；德国、荷兰和斯洛伐克虽认可总体框架，却强调应优先能力建设，避免为追求数字目标而挤压社会支出；西班牙则计划将军费维持在GDP的2.1%。

图表21：相较2014年，北约盟国的国防支出强度均有不同程度提升

注：2024年数值为北约估算  资料来源：NATO，中金公司研究部

图表22：北约盟国国防支出中购置装备的比例一览

注：2024年数值为北约估算  资料来源：NATO，中金公司研究部

图表23：北约盟国的中期国防支出强度目标一览

资料来源：Atlantic Council，中金公司研究部

欧洲防务工业尚不具备规模吸纳能力，当前欧洲产业高度碎片化，缺乏整合采购体制，效率低下甚至导致重复建设与资源浪费。根据欧盟的数据，2007-2016年欧盟成员国将其采购预算的60%以上用于非欧盟设备[46]，德拉吉指出2022.6 -2023.6期间，欧盟成员国采购订单的78%流向非欧盟供应商，63%流向美国。

近年来，欧盟在防务和安全层面的合作框架逐步加强与完善，今年以来欧盟出台系列政策旨在提升其防务的自主性，但效果仍待时间检验。

► 欧盟从欧洲煤钢共同体发展而来，起初更多是经济合作，并未涉及国防和安全。冷战期间，欧洲安全主要依赖北约尤其是美国的存在，但在冷战结束、巴尔干冲突后，欧盟需承担起在预防冲突和危机管理领域的责任，欧盟开始尝试建立共同的外交和安全政策，比如马约中的共同外交与安全政策支柱，但更多是政府间而非超国家层面的合作。

► 本世纪以来，欧盟在增强自主防务方面迈出更大步伐，尤其是在英国脱欧、俄乌冲突和特朗普质疑北约等事件发生后。例如，1）2003年欧洲理事会通过《欧洲安全战略》（ESS），为欧洲共同外交与安全政策（CFSP）提供了概念框架，这其中也包括后来发布的共同安全与防务政策（CSDP）；2）2007年里斯本条约签署，作为制定CSDP的基石，条约包含与CSDP相关的重要新条款，包括互助条款和团结条款、建立永久性结构化合作框架（PESCO）、扩大彼得斯堡任务范围，以及在外交与安全政策高级代表领导下设立欧洲对外行动署等；3）2022年发布《安全与防务战略指南》，旨在到2030年加强欧盟的安全和防务政策；4）2024年，欧委会主席冯德莱恩公布了欧盟首个国防工业战略，这是欧盟试图从俄乌冲突下的紧急反应转向长期提高欧洲国防工业战备水平的尝试，该战略设想到2030年成员国至少 50%的采购预算（到2035年达到60%）应提供给欧盟供应商，并且至少40%的国防装备应以合作方式采购；5）今年3月，发布《Rearm Europe/Readiness 2030》，旨在通过国家财政灵活性（允许成员国阶段性在2025-2028年偏离债务路径）、提供用于联合采购的1500亿欧元预算外新贷款工具（SAFE）、可能的凝聚力基金重定向以及扩大欧洲投资银行的支持，欧盟预计合计支出超过8000亿欧元，该规划强调集体采购，鼓励优先考虑欧洲制造的设备，以建立一个更加一体化的国防工业基础。

图表24：欧盟防务合作框架一览

资料来源：欧委会，欧洲议会，中金公司研究部

本次欧盟层面出台的SAFE贷款支持力度不低，但欧盟能否真正增强自主国防实力仍需要时间，并有待检验。截至今年7月29日，欧委会表示18个成员国表示有兴趣通过SAFE机制获得贷款，其中至少有1270亿欧元（约1471亿美元）的潜在国防采购。根据NATO统计，2024年北约成员国（不包括加拿大和美国）在军事装备方面的支出规模约1500亿美元（2023年约1100亿美元），SAFE贷款能够提供的采购金额与其相比并不低。但欧盟的国防自主战略面临着成员国内部主权让渡分歧、国防工业大国与小国的利益博弈等诸多挑战，要看实际中欧盟能否成功促进工业研发、通过借助单一市场有效扩大采购等，短期而言，欧洲地区国防开支的增长或仍主要利于美国。

注：本文来自中金公司2025年8月5日已经发布的《欧盟财政：改革还是革命？》，报告分析师：邓巧锋、张文朗