地方政府如何用好地方国企打造千亿产业集群

彭锐 和君咨询资深合伙人、和君产城发展事业部总经理 

如果把功能性和公益性国企看作一类的话，地方国企大体可以分为两类，一类是市场竞争型的产业类公司，他们大多历史悠久，或者依托当地的特色资源和独有产业在某个细分领域成为行业翘楚，如涪陵榨菜、贵州茅台、曲江文旅（维权）等；或者已经完成市场化转型，具备较强市场竞争力，业务实现全国甚至全球布局的公司如厦门建发、徐工集团、烟台万华等，这一类公司的共同点是在充分竞争市场开展业务，是国企身份的市场化主体。

另一类便是地方政府这些年为了进行市场化融资、城市建设和民生保障等公益性、功能性活动所设立的地方平台公司，“××投”是他们常见的称谓。由于第一类公司的主要使命是在自己所深耕的产业做大做强，他们虽然有可能作为产业龙头在当地带起了一个产业集群，但这是其根据市场需要自然形成的，政府作用不大，而本文想探讨的是主要在地方政府主导下，如何发挥地方国企的作用，因此主要针对第二类政府平台公司。

政府平台公司无论历史上因何而生，发展过程中的功能如何调整，在当前中国经济“新常态”和各地推动高质量发展的大背景下，都必须在本地产业发展扮演更多更大的角色。当下，各地纷纷重组、改造或者建设“产投”，城投转产投成为政府平台公司市场化转型的主要方向。

然而，知易行难，笔者通过大量观察发现，城投转产投的方向正确，具体的操作手法却缺乏套路，问题多多，导致很多平台公司不但没能完成“产业使命”和“转型任务”，反而经营状况在一顿操作猛如虎后雪上加霜，从轻症变成重症，甚至发展成为绝症了。例如，某地农投肩负振兴当地一种特色食品的重任，在产业下游发力：开餐饮旗舰店和在各地建设连锁店，开发自主品牌的C端产品并向渠道端铺货。结果，由于缺乏专业人才，同时原有的机制体制不适应完全竞争市场对组织授权、快速灵活决策的要求，最终经营一地鸡毛。

那么，地方政府如何利用好政府平台公司来打造本地产业集群呢？首先，应该扬长避短，有所为有所不为，明晰政府平台公司在推动本地产业集群发展中扮演的三种作用。

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作用一：产业基础设施和产业公共服务的提供者

美国产业史有一个经典的故事：当年西部淘金潮，大量淘金者涌入西部，可以相信，真正靠淘金发财的人一定是少数，但是为这些淘金人提供各种服务的人，例如故事中说的“卖水、卖铲子”的人却都赚得盆满钵满。在现代产业发展逻辑下，如果把淘金看作是一个产业的话，这些卖水卖铲子的人则是产业的服务提供者。一个产业要发展，需要外部供给大量的产业要素，例如土地、技术、人才、信息、数据、资本、市场等等，地方政府正是通过建设产业基础设施，并依托这些产业基础设施提供公共服务来供给这些要素。

显然，除了政策引导，无论是基础设施的建设和运营，还是相关产业服务的提供都需要一个背靠政府面向市场的主体来干，这个主体，政府平台公司当仁不让。具体而言，这些产业基础设施除了传统的物流仓储、园区、三废处理等以外，面向新兴产业的共性技术平台、数据平台、交易平台、人才服务平台、投融资平台、新能源供给平台等可以由政府平台公司来搭建和运营。利用这些平台，政府平台公司可以提供包括数据服务、投融资服务、物流供应链服务、研发支持服务、人才服务等一系列产业服务，营造良好的产业生态，真正赋能产业发展。而有价值的服务必然能够产生合理的收入，并随着产业发展的壮大而增长，形成类似“收税”的商业模式，有利于政府平台公司自身业务的转型。

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作用二：产业集群重资产业务的运营者

这实际上是第一种作用的延伸，毕竟很多产业基础设施都属于重资产，但是这里把这个作用单列，是想特别强调，除了投资重资产的产业基础设施，政府平台公司还可以直接在产业集群的某个重资产环节做更多。对于大多数战新产业来说，最有价值的市场主体往往是人才密集型的高科技企业，他们发展到一定规模以后会成为小巨人或专精特新企业，这些企业的收入特别是融资性现金流往往还要大量投入研发，重资产投资不是他们的强项，而下游较长的付款账期和应收账款规模甚至会吞噬他们的经营性现金流，桎梏他们的发展。因此，政府平台公司可以通过供应链服务（如集采、供应链金融等）和融资租赁等方式，加快这些高科技企业的资金周转，使他们轻装上阵。

例如，某地为了发展氢能产业，政府平台公司组建新能源子公司买氢能重卡再租给物流企业，同时建设综合加氢站提供氢气。由于政府平台公司是全款支付车款，又承担了投资量较大的综合加氢站建设，大幅降低了相关产业企业的固投，又改善了现金流。同时，通过精算，当地便宜的氢气价格和相对充沛的绿色运输刚性需求又使政府平台公司的重资产投资可以通过租金和加氢服务费获得明显高于自身资金成本的收入。这样，政府平台公司既赋能了本地氢能产业，也获得了一大块现金流稳定可靠的优质资产，可谓一箭双雕。

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作用三：资本招商和产业整合的执行者

在招商越来越卷的情况下，资本招商已经成为各地招商引资的标配动作。政府平台公司无论是通过基金还是直投的方式，都扮演着配合政府资本招商出资人的角色。这里面风险当然很大，投成了便是合肥模式，不成功则是一地鸡毛。然而对于当前各地政府及其平台公司来说，资本招商是必答题而非选择题。

如何做好，因为篇幅关系本文就不展开讨论了。对于平台公司来说，在投资视角下，另一个可大有作为的操作则是对本地产业集群的产业整合。整合的核心目的本质是优化产业集群的产业结构，提升产业效率。一方面，政府平台公司可以通过投资实现产业链的补链延链，补强关键的产业环节，另一方面，也可以通过推动产业并购，来扶持龙头企业做大做强。如果政府平台公司在产业基础设施和产业公共服务上已经躬身入局，这无疑会大大增强他们产业整合的话语权，丰富工具箱，并降低整合风险，提升整合的效果。

对于传统的政府平台公司来说，无论是切实发挥哪种作用，它们在业务基础、能力配置和人才建设方面的现有条件都是远远不够的，所以必须经历脱胎换骨的自我革新才能够胜任。各种补强的工作千头万绪，提纲挈领地说关键要做好四件事情：

一是顶层设计。产业为本，首先要深入分析本地要发展的目标产业集群的基础条件和产业特性，明确政府平台公司主要发挥哪些作用，并确定发挥这些作用的切入点、业务模式和核心策略，这是对政府平台公司躬身入局的顶层设计。显然，对于大多数平台公司而言，这需要借助外脑的智慧和行业洞察来完成，需要做大量扎实的产业调研，这里面，创新设计可持续的商业模式，以及如何构筑确保这一商业模式健康成长的产业生态至为关键。

二是团队建设。赋能产业集群发展是高度创新的工作。创新一方面意味着往往缺乏成熟的作业可以抄，一切都需要在摸索中不断克服困难，解决问题，需要充满韧性的创业型人才；创新另一方面则意味着必然存在不确定性，有失败的风险，这要求政府平台公司的领导团队必须有担当，敢作为。相比之下，大量传统政府平台公司的团队通常只需要利用好政府资源，完成政府交办的任务即可，这与赋能产业集群对团队的要求可谓天渊之别。火车跑得快，全靠车头带，政府需要组建一支有活力、有闯劲的领导班子，并放手让他们通过外聘内育，在原有团队之外发育一支能打攻坚战的特种兵部队，从0到1开始，培育和发展“产投”类业务。

三是机制突破。赋能产业集群是高度市场化的工作，对团队要求高，不确定性大，市场变化应对要及时高效，需要更为灵活的与其他市场化公司的合作机制。这对公司治理和决策授权体系、风险控制体系、人才的引育用留及激励体系都提出了更高的要求，传统地方国企管理功能性、公益性业务的那套机制体制明显不适用，如果在机制体制上不能大胆创新突破，前面的顶层设计和团队建设都很难落地。

四是小步快跑。从传统的城投到产投的转型，对于政府平台公司本质上是二次创业，而在不确定性环境下的创业最好的方式是“精益创业，小步快跑”的模式。这有两层意思，第一层意思是必须快速落地，不犹豫，抓紧干；第二层意思则是要不断迭代创新，无论顶层设计如何完善，在最终落地过程中都需要对既定方案持续迭代，和君有句话叫“奔跑中不断调整姿态”。要做到小步快跑，前面所述的特种兵部队和机制体制突破就变得很重要了，这种画风和传统国企按部就班、有条不紊的做事方式完全格格不入。当然，要想让小步快跑能够跑得更稳、更快，政府平台公司可以选择专业的陪跑团队保驾护航，他们可以是产业内部的优秀公司，也可以是像和君这样能力全面，且落地能力强的智库。

结

语

政府平台公司的特殊出身决定了它们是当前连接有为政府和有效市场的最佳选择，“后土地财政”下地方政府发展产业的抓手，相信赋能产业发展和自身市场化转型有效结合将会成为“十五五”甚至更长一段时间内各地政府平台公司的共性任务，

这一步迈出已是必然

如何迈好迈稳也成为各地政府和地方国企面临的巨大挑战

地方国企的分化会成为必然

并且将成为城市分化的重要影响因素

我们期待更多的地方走出“平台公司强

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产业发展好

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城市能级提升

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平台公司更强”的良性循环

打造中国特色下的区域发展新模式

和君咨询产城发展事业部

和君咨询产城发展事业部长期跟踪研究中国城市进入深度城市化阶段，城市如何高质量发展；中国经济进入创新驱动阶段，传统产业如何升级、高新产业如何引进等问题。主要提供以下咨询服务：

• 城市级：城市/区域发展战略策划、产业规划、产业运营服务体系建设；

• 企业级：地方国企、政府平台公司与房地产企业的公司战略与管理咨询服务；• 项目级：产业园区定位、招商、服务一体化服务、文旅与商业地产等综合性项目战略策划与商业模式设计、项目投融资服务。