【中国银河宏观】中央一号文件的五大看点

（来源：中国银河宏观）

2025年2月23日，指导三农工作的中央一号文件正式发布。做好三农工作，是应对复杂严峻国际环境的重要保障，是统筹发展与安全的重要一环；同时，中国经济驱动方式由过去土地财政转向“因地制宜发展新质生产力”，我们认为所谓因地制宜有两层含义：一则是核心都市圈通过人口聚集产生的“正外部性”提高全要素生产率；二则是农村地区受土地资源约束，提高人均收入和生产效率需要通过农业现代化和规模化实现，即以种业、农机装备为代表的高水平农业科技自立自强也亟需突破。

一、以科技创新引领农业新质生产力发展。2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》（后文简称《意见》）即2025年中央一号文件正式公布。这是中央一号文件首次提及农业新质生产力。发展农业新质生产力的主要抓手有三：一是加快突破农业领域关键核心技术。农业新品种培育、耕地质量提升等十大重点领域是重要着力点。二是充分发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台的作用；三是推动农机装备、智慧农业两大领域发展。如扩大农机装备报废更新、设施农业设备更新补贴范围，加强智慧农业应用场景拓展。

二、践行大食物观、大农业观，构建多元粮食供给体系。越是面临风险挑战，三农工作以及粮食安全的重要性便越高。保障粮食安全一方面要向土地要粮食，在确保稳产丰产的基础上优化结构，如巩固扩大大豆扩种成果。另一方面要向海洋、森林、生物要粮食要食物，其中海上牧场是重要方向之一。鉴于海上牧场产业链上游包括生物育种、饲料动保、养殖设备等，下游包括海产品流通、预制菜初加工、生物医药化妆品等精深加工，具有产业链条长，带动作用强的特征，广东等部分地区已开始布局。

三、多渠道增加农民收入。城乡居民收入差距成为影响我国收入差距的重要原因，进而制约农村居民消费水平。为增加农民收入，《意见》提出从发展乡村特色产业、完善新型农业经营主体联农带农机制、因地制宜发展庭院经济等家庭经营的产业项目方面提升农户经营性收入；从推进家政兴农行动、加强大龄农民工就业扶持、扩大以工代赈项目实施规模视角提升农户工资性收入；从探索农户住房有效利用实现形式、集体经营性建设用地入市改革、因地制宜发展新型农村集体经济入手提升居民财产性收入。

四、创新乡村振兴投融资机制。对比2024年中央一号文件，在乡村振兴的投资机制方面，增量信息主要有三：一是明确提及要加大中央预算内投资、超长期特别国债对农业农村领域重大项目建设的支持力度。二是提出鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券，以鼓励企业参与乡村振兴。三是推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款，以鼓励银行加大参与乡村振兴的力度。从而多渠道解决乡村振兴的资金来源问题。

五、健全农业转移人口市民化机制。2015年中央城市工作会议提出以居住证为抓手推动城镇化。二十届三中全会以来则更强调户籍制度的放宽，明确由常住地登记户口提供基本公共服务，同时更加注重要素保障。本次《意见》明确提出推动转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩，表明政策开始更加关注在推动城镇化的过程中资金等要素的保障。预计未来我国财政支出结构和投资结构将由过去重视硬性基础设施建设更多转向民生领域的软性基础设施建设，土地要素也进一步向人口聚集的城市群都市圈倾斜，转移支付力度也进一步和农业转移人口市民化规模挂钩。

风险提示：1.政策落实不及预期的风险；2.对相关政策理解不全面的风险

一、以科技创新引领农业新质生产力发展

中央一号文件首次提及农业新质生产力，并提出要以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。而发展农业新质生产力的线索主要有三条：

一是加快突破农业领域的关键核心技术。根据农业农村部近日公布的《全国农业科技创新重点领域(2024—2028年)》，我国加快实现高水平农业科技自立自强需要重点在农业新品种培育、耕地质量提升、农业装备研制等10大重点领域加快突破。

二是充分发挥发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台的作用。为了更好发挥南繁硅谷在科研育种加代、应急种子生产、制种繁种等方面的重要作用，2024年农业农村部、国家发展改革委等9部门联合引发了《国家南繁硅谷建设规划（2023—2030年）》，从定位、不同阶段发展目标、布局、重大任务、保障措施进行重点支持。

三是推动农机装备、智慧农业两大领域发展，并且针对智慧农业，《意见》特别提出要拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景，具体可能的应用场景预计包括精准农业、农业机器人、智能温室、供应链优化、 无人机精准作业系统等。此外，需要指出的是，根据国家发改委《国家发展改革委、财政部关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》以及《农业农村部办公厅 国家发展改革委办公厅 财政部办公厅 国家粮食和物资储备局办公室关于实施好2025年农业机械报废更新补贴政策的通知》，2025年设施农业，农业机械中的水稻抛秧机、田间作业检测终端、植保无人机、粮食干燥机（烘干机）、色选机、磨粉机将新纳入报废补贴范围，有望带动农机装备以及智慧农业的发展。

二、用大食物观指导构建多元食物供给体系

与传统的食物观重点关注粮食生产与安全不同，大食物观更加注重从全方位、多途径开发和利用食物资源，从而满足居民多样化的食物需求。2015年大食物观、大农业观作为政策语言首先出现在中央农村工作会议中，会提明确提出“要树立大农业、大食物观念”。践行大食物观，一方面要继续要继续向土地要粮食，即确保粮食稳产丰产的基础上进一步优化结构。对于种植业，《意见》提出要多措并举巩固大豆扩种成果，挖掘油菜、花生扩种潜力，支持发展油茶等木本油料。对于畜牧业，《意见》指出要在做好生猪产能监测和调控的同时推进肉牛、奶牛产业纾困。

除向土地要粮食外，践行大食物观、大农业观，还需要做好蔬菜应急保供能力建设，同时向海洋、森林、生物等方向要粮食。蔬菜应急保障基地建设有助于提升蔬菜供应的稳定性以及应急保障能力。疫情期间，蔬菜应急保障积极对上海等特大城市抗疫发挥了重要作用。目前山东省临沂市兰陵县、寿光市是我国比较著名的一南一北两大蔬菜供应基地，其中位于山东省南部的兰陵县主要向长三角和珠三角地区供应蔬菜，北部的寿光则主要向北京及周边供应蔬菜。预计后期国家层面将推动更多的蔬菜应急保障基地建设。

海上牧场的建设是挖掘国土资源潜力，向海洋要粮食的重要途径。水产品相对于畜禽肉和植物蛋白，则是更加优质的蛋白质来源。国外海上牧场起步较早，上世纪70年代便有规模化的海上牧场形成，我国海上牧场的建设则以2006年《国务院关于印发中国水生生物资源养护行动纲要的通知》为标志，海上牧场建设进入全面发展阶段。由于海上牧场产业链上游包括生物育种、饲料动保、养殖设备等，下游包括海产品流通、预制菜 初加工、生物医药化妆品等精深加工等，具有产业链条长，带动作用强的特征，以广东为代表的部分地区已开始布局相关领域。比如广东省在2024年印发的 《广东省现代化海洋牧场发展总体规划（2024—2035年）》，提出在2035年要基本形成万亿级别的海洋牧场产业集群。

三、多渠道增加农民收入

长期已开，由于历史、政策等原因，城乡居民收入差距较大是我国发展不平衡的重要原因，也制约了农村居民的消费水平。本次《意见》从经营性收入、工资性收入、财产性收入三方面进行了部署，具体地：

一是为提升农村居民的经营性收入，《意见》提出要发展乡村特色产业；完善企业、农民合作社、家庭农场等主体与农户的连接与合作机制；因地制宜发展庭院经济、林下经济、民宿经济等。

二是多渠道增加农村居民工资性收入，如推进家政兴农行动、加强大龄农民工就业扶持、扩大以工代赈项目实施规模。2024年商务部等9部门便下发《2024年家政兴农行动工作方案》。从促进供需对接、加强品牌宣传、加大帮扶力度等方面提出工作思路。预计今年将进一步加大并完善有关工作举措。近年来大龄农民工占比日益提升，就业问题不容忽视。《意见》也明确提出要加强对大龄农民工的就业扶持。2024年10月以来，国家发改委连同其他部门已经分三次下达总规模为140.5亿元的2025年度以工代赈中央投资资金。预计，下一步国家发改委等部门将进一步扩大以工代赈投资规模，充分发挥以工代赈项目在稳就业、增收入、促消费方面的重要作用。

三是在增加农民财产性收入方面，《意见》主要从探索农户住房有效利用实现形式、集体经营性建设用地入市改革、因地制宜发展新型农村集体经济三方面入手，进一步深化土地制度改革，提升农民财产性收入。以集体经营性建设用地改革试点为例，经营性建设用地入市产生的增值收益需要在政府、农村集体和农户之间进行分配，政府会征收20%-50%不等的增值收益调节金。在分配过程中政府是否应该征收以及合理的征收比例、村集体和组集体的分配问题尚没有得到较好解决。因此本次《意见》提出健全收益分配和权益保护机制。

四、创新乡村振兴投融资机制

对比2024年中央一号文件，在乡村振兴的投资机制方面，增量信息主要有三，一是明确提及要加大中央预算内投资、超长期特别国债对农业农村领域重大项目建设的支持力度。而在2024年具体表示为“地方政府专项债券等政策工具”。而从数据上看，近年来我国中央财政对农林水事务的支出同比增速呈下降趋势，反映出确实有必要进一步加大对农业农村领域的相关投资支持力度。此外，本次《意见》的另外两处增量信息分别是提出鼓励符合条件的企业发行乡村振兴债券、推广畜禽活体、农业设施等抵押融资贷款，以鼓励企业、银行加大参与乡村振兴的力度，更好解决乡村振兴的资金来源问题。

五、健全农业转移人口市民化机制

农业转移人口市民化机制更加重视要素随人走。相比以往一号文件，本次《意见》在提及常住地提供基本公共服务、鼓励有条件的城市将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范等之外，明确提出推动转移支付、新增建设用地指标、基础设施建设投资等与农业转移人口市民化挂钩，不仅和2024年7月国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》理念相一致，也表明政策层面开始更加关注在推动城镇化的过程中更加注重资金、土地等要素的保障。更好解决制约城镇化高质量发展的体制机制问题。

预计未来我国财政支出结构和投资结构将由过去重视硬性基础设施建设更多转向民生领域的软性基础设施建设，土地要素也进一步向人口聚集的城市群都市圈倾斜，转移支付力度也就进一步和市民化规模挂钩。

本文摘自：中国银河证券2025年2月26日发布的研究报告《中央一号文件的五大看点》

首席经济学家：章俊 S0130523070003

分析师：张迪 S0130524060001；聂天奇 S0130524090001

评级标准：

推荐：相对基准指数涨幅10%以上。

中性：相对基准指数涨幅在-5%～10%之间。

回避：相对基准指数跌幅5%以上。

推荐：相对基准指数涨幅20%以上。

谨慎推荐：相对基准指数涨幅在5%～20%之间。

中性：相对基准指数涨幅在-5%～5%之间。

回避：相对基准指数跌幅5%以上。

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